中国共产党依法执政存在的问题及路径选择

玄 玉 姬

（延边州委党校 法学教研部，吉林 延吉133002）

中国共产党依法执政存在的问题及路径选择

玄 玉 姬

（延边州委党校 法学教研部，吉林 延吉133002）

发展社会主义民主政治，最根本的是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的协调统一，而这三者的协调统一必然要求中国共产党依法执政。坚持依法执政作为中国共产党的领导方式和执政方式的重要内容，是从制度和法律上加强和巩固党的领导，推进依法治国进程的重大举措。然而，在依法执政中存在的问题，影响我们党执政地位的巩固和执政能力的提高。因此，应采取相应的对策，解决这些问题，实现党对国家和社会领导的制度化、法治化。

中国共产党；依法治国；执政方式；依法执政

一、中国共产党依法执政的必然性

依法执政，就是指执政党要紧紧抓住制度建设这一重要环节，通过规范国家权力，依法保护中国共产党的执政地位，依法规范执政党执政行为，从而不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化；从制度上、法律上保证党的路线、方针政策的贯彻实施。而坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的协调统一，必然要求中国共产党依法执政。

（一）坚持党的领导和依法治国的有机统一

“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是发展中国特色社会主义民主政治的根本，也是我们党执政的显著特点。”［1］党的领导与依法治国的有机统一在党的十六大报告中第一次被明确提出:“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”［2］党的领导指的是党的领导地位。而党的领导地位是党在国家中的领导地位和社会中的领导地位的统一。作为执政党，它在国家中处于领导地位是毫无疑问的，因为它掌握了国家政权，但未必在社会中处于领导地位。因此，执政党不仅要解决执政的实质合法性的问题，还要解决形式合法性的问题。执政的实质合法性主要是指我们党是不是代表人民的利益，是不是体现了人民的愿望。只有代表了人民的利益，为人民谋利，才能获得人民的支持和拥护。这是我们掌握权力的实质依据。从形式合法性来讲，那就是依法执政，就是要依法规范国家执政权。共产党的执政地位，共产党的执政活动，是有明确的法律依据的。共产党行使执政权，不是任意的，必须体现最广大人民群众根本利益的法律允许的行为，人民的利益高于一切，它同样规范共产党的执政行为。依法执政使我们党找到了坚持党的领导和依法治国有机统一的具体实现形式。“在依法治国的条件下，依法执政是共产党的基本执政方式。依法执政既是对中国共产党的执政地位依法进行保护，又是对执政党执政行为依法进行规范。”［3］

（二）依法治国和人民当家做主的有机统一

人民当家做主的地位，就意味着中华人民共和国一切权力属于人民，人民是国家的主人，行使管理国家的权力。而人民行使管理国家权力并不等于人民中的每一分子直接行使国家权力。夺取政权是人民当家做主的基本前提条件，但并不等于说，社会主义国家的政权已建立，人民自然而然当家做主了。人民当家做主的权利在具体化为国家权力和公民权利之后，法治就要在这两者之间解决平衡，来保证人民当家做主，把它具体化、制度化和程序化。因此，国家的权力被纳入到法治的轨道，在法律的监督之下，最终保障人民的权利，从而实现依法治国和人民当家做主的统一。总之，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的协调统一，必然要求中国共产党依法执政。中国共产党能否依法执政，不仅影响着国家机构的依法运转，而且影响人民当家做主的地位。因此，我们坚持依法执政，从制度和法律上加强和巩固党的领导，推进依法治国进程。

二、中国共产党依法执政过程中存在的问题

（一）缺乏依法执政理念

中国共产党是中国人民的忠实代表，而法律是最广大人民意志的体现。因此，依法执政实际上最大限度地实现了为人民服务的宗旨。然而，在实际工作中往往并不是从政治高度来看待依法执政。否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在许多同志身上已经成为习惯；认为法律可有可无，法律束手束脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在党员干部中相当流行。因此，表面上重视法律，遇到具体问题依旧按照传统思维、习惯来思考和处理。

（二）法制不统一和法律体系不健全

党领导立法机关依照法定程序能够及时把党的主张转化为国家法律，使之成为人民的意志和国家意志，成为全体人民普遍遵循的行为准则，这是依法执政的核心内容。因此，法制必须统一，法律体系必须健全。但是上位法和下位法不统一，法律缺乏公正性和操作性，法律体系不健全的问题仍然存在。比如，《义务教育法》没有规定不送适龄儿童入学接受义务教育应受行政处罚，但国务院批准的《义务教育法实施细则》却规定“乡级人民政府可以给予罚款”等。

（三）党的执政权和国家政权的关系理不顺

1.党组织和人民代表大会的关系。党是执政党，在国家机关中发挥领导核心作用。党组织和人民代表大会的关系是通过提出立法建议，推荐重要干部，充分发挥人民代表大会中党员的作用来保证我们党的主张能够上升为法律。目前这两者的关系并没有彻底解决，一方面存在简单的发号施令，人民代表大会中国家权力机关的作用没有得到充分的发挥；另一方面党是执政党，但党的主张有时没有在人民代表大会上得到实现，如党组织推荐的干部没有能够当选。这是我们执政党需要深刻思考的问题。

2.党组织和行政机关的关系。党组织推荐人选，进入政府机关，担任主要领导职务。党组织对他进行监督，保证政府履行法定职能。应该说这两者是相统一的，但是事实上处理好两者的关系并不容易。依法行政要求行政机关具有行政主体资格，对自己行政权所产生的法律后果承担最终责任。而以党委的名义实施行政行为或党政联合发文，党政联合实施行政行为，是一种行政职权和行政职责不统一的行政行为。它不利于人民代表大会对政府的监督，也不利于司法机关追究行政机关违法的责任，更不利于行政相对方在受到这种行政行为的侵害时确定被告，寻求行政救济，讨回自己的合法权益。

3.党组织和司法机关的关系。从理论上讲，党的领导和司法机关行使司法权是统一的。我国的法律是全国人民代表大会及其常务委员会制定的。重要的法律在中央政治局讨论之后提交人民代表大会，修改宪法时全委会讨论，是共产党的主张。但是有的案件和党委意见不一致，没法保证法律的公正性。因此，我们要从深层次上讨论研究这些矛盾的原因。

（四）执法体制不顺和执法行为不规范

执法体制不顺的表现是执法部门纵向集权，有关部门缺乏有效的协调；管理交叉，导致重复管理和管理空白现象的出现。执法行为不规范主要表现在:一是行政乱作为。例如，做决策上的项目，有些地方和部门不顾法律规定，该环评的不环评，不该供地的违规供地等。二是行政失职行为。三是行政越权。四是滥用职权。以权谋私是滥用权力的表现。五是组织黑社会及充当黑社会保护伞等。这些问题的存在影响政府的形象，更影响中国共产党依法执政，实现立党为公、执政为民的宗旨。

（五）司法行政化和司法职权配置不合理

司法行政化带来诸多弊端。这就为行政权干涉司法权提供了空间，影响法官的独立审判，威胁审级监督体系，制约司法公正。因此，必须要进行司法体制改革。司法职权配置涉及三个方面的问题:首先，司法权在中央与地方之间的配置问题，即如何将国家统一的司法权配置到地方；其次，不同性质部门之间的司法职权配置问题，即公安机关、检察机关、法院、司法局之间的机构设置、权限划分以及相互关系问题；第三，相同性质的不同层级之间的司法权配置以及一个机关内部之间司法职权的配置问题。党的十七大报告中指出:“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”由此可见，司法职权的合理配置，是加快司法改革步伐、优化执法环境的基本保证，是提高司法水平、实现司法公正的政治基础，更是构建和谐社会的基本保障。

三、提高依法执政能力的路径选择

（一）牢固树立依法执政理念，切实彰显法律权威

首先，执政党需要明确三个问题:一是权利和权力的关系，二是牢记党的全心全意为人民服务的宗旨，三是树立立党为公、执政为民的执政理念。其次，我们应该认识到维护宪法和法律的权威就等于维护中国共产党的权威。我国的法律不仅是最广大人民意志的体现，而且是中国共产党意志的体现。党的主张依照法定程序上升为国家法律之后，具有至高无上的权威。因此，中国共产党必须带头遵守宪法和法律，维护宪法和法律的绝对权威。再次，保证国家权力依法运转。中国共产党及时地把党的主张通过法定程序上升为国家意志，成为社会每一个成员必须遵守的具有普遍约束力的法律，保证党对国家大政方针和全局工作的政治领导，从而实现对国家和社会的领导。最后，提高法律素质。法律素质是一个人对法及法律的认识深度和实践能力。因此，要建立法律培训制度和法律考核制度，要重视提拔法律意识强、善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。地方领导干部任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政的情况。

（二）加强法律规范和法律体系建设，实现法制的统一

党的最高组织要依法领导和监督人民代表大会履行维护国家法律的统一和权威的职责，确保地方人民代表大会不制定与法律相违背的地方法律法规，要不断地把人民的意志集中起来，向人民代表大会提出立法建议，转化为国家意志，形成为国家法律。同时，各级党组织也要自觉地用宪法和法律来约束自己，不搞有悖于党的大政方针和国家法治统一的各种土政策。同时，政府立法要突出重点，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾。除了依法需要保密之外，行政法规草案和规章草案都要向社会公开征求意见，并以适当的方式反馈意见被采纳的情况。明确未经公开征求意见，未经合法审查、集体讨论的规范性文件，不得发布施行。要求规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。

（三）正确处理党的执政权和国家政权的关系，为党依法执政提供制度和体制保障

党的十七届四中全会报告指出，“党委既要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实。”

首先，党组织与人民代表大会的关系。人民依照法律行使国家权力的机关是人民代表大会。党组织要通过提出立法建议，推荐重要领导干部，充分发挥人民代表大会中党员的作用来保证党的主张能够上升为法律。在全面落实依法治国的条件下，各级人民代表大会及其常务委员会行使立法权和监督权，这本身就体现了党的领导，因为宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。不能将这种履行法定权力的行为同党的领导对立起来看待。各级党委应当支持各级人民代表大会及其常委会依法履行职能，而不是干预或代替它们履行职能。同时，我们应保证党组织推荐的人能在国家机关中担任职务，党组织对他进行监督，保证依法履行自己的职能。

其次，党组织与行政机关的关系。党组织推荐的人，通过贯彻法律、法规实现对社会事务的管理本身就是党的领导的具体体现。我们应明确，行政机关是权力机关的执行机关，各级党委应当支持各级人民政府的依法行政行为，不然我国的政治体制就会遭到破坏。党组织不具有行政主体资格，不应该包办代替宪法、法律赋予行政机关依法行使行政权的行为，同时中国共产党需要在遵守宪法和法律的前提下推行自己的政策。

再次，党组织与司法机关的关系。根据我国宪法和相关的法律规定，人民法院和人民检察院是我国的司法机关，依照法律行使审判权和检察权，这就体现了中国共产党通过法律对司法工作的领导。因此，不能将各级司法机关依法行使职权同党的领导对立起来看待。为此党组织应支持司法机关依法履行自己的职责，这样才能保护公民、法人以及其他组织的合法权益，实现我国全面落实依法治国的目标。

（四）理顺执法体系，规范执法行为，建设法治政府

首先，要继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任。为此，要切实重视相对集中行政许可权的制度，集中办理许可事项，加强行政许可制度的建设，对行政许可的设置规定相应的责任，建立权责统一的行政体系。其次，要改进和创新执法方式，防止个别执法人员执法方式简单、作风粗暴，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。第三，加强行政执法信息化建设是推动政府提高执法质量的重要方法。因此，应推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平。第四，要完善执法经费由财政保障的机制，巩固集中行政处罚权的成果，切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题以及处罚权力和利益彻底挂钩的问题，使处罚权力和责任紧密挂钩。最后，建立规范执法的制度，加强执法评议考核，要把评议考核结果作为执法人员奖励、晋职的重要依据。

（五）加快司法体制改革，从制度上保证司法机关依法独立行使司法权

首先，要排除行政对司法的干预。从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，要排除行政对司法的干预，就必须打破现有的司法机关设置格局。司法机关的机构设置和人员编制由中央机构编制委员会直接核定，经费由中央财政通过司法行政部门予以拨付，解决基层法院的经费保障问题，逐步化解司法的地方化难题。

其次，要优化司法权的合理配置。以劳教制度为例，剥夺一个人的自由长达3年或者4年的时间，仅由行政机关就可以决定，极易产生侵犯人权的错案。因此，应将此项权力移交调整到法院来行使，以确保这项权力的行使更加规范化。作为法律监督机关，检察机关自己既进行职务犯罪侦查，又进行监督，这种制度设计不符合我国刑事诉讼中分工负责和互相制约的原则。应该将此项权力从检察院剥离开，改由公安机关或者别的机关来实施。所谓“别的机关”是指可能新设立的独立于检察机关的反贪局。看守所是公安机关对未决嫌疑人进行关押的场所，由同级公安机关管理。在侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督。为了体现程序公正和控辩平衡，必须做到侦查权和羁押权的分权与制约。

总之，党的领导、依法治国、人民当家做主的统一必然要求中国共产党要依法执政。党能否依法执政直接决定着依法治国的实现程度。在新的历史条件下，各级党组织尤其是党的领导干部，必须在遵守宪法和法律的前提下推行政策，支持国家机关依法行使职权。只有这样，才能使整个国家形成浓郁的法治氛围，从而全面推进社会主义法治国家建设。

［1］中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编［Z］.北京:解放军出版社，2002.50.

［2］十六大报告辅导读本［Z］.北京:解放军出版社，2002.30.

［3］张晓燕.依法治国条件下中国共产党执政方式研究［M］.北京:中共中央党校出版社，2006.3.

Problems of Party’s Legalized Governing and Route Selection

XUAN Yu－ji
（Teaching Office of Law，Party School of Yanbian Korean Autonomous Prefecture，Yanji，Jilin，133002，China）

The fundamental way to develop socialist democratic politics is to coordinate people’s rights of mastering the country with legalized management of state affairs.The coordination is subject to whether Party’s governing is in accordance with law.As the important way to lead and govern the country，governing in accordance with law is a significant measure to consolidate Party’s leadership and forward its management institutionally and legally.However，there are some problems which hold back the consolidation of Party’s governing status and restrain the improvement of Party’s governing ability.Therefore，countermeasures should be taken so as to realize Party’s institutionalized and legalized governing in China.

Communist Party of China；management of state affairs in accordance with law；way of governing；governing in accordance with law

D25

A

1009－3311（2011）05－0041－04

2011－08－01

玄玉姬（1963—），女，朝鲜族，吉林和龙人，延边州委党校法学教研部主任，教授，硕士。

［责任编校:宋宁］