《国家中长期教育改革发展纲要（2010-2020）》“继续教育”部分的分析与思考*

● 佟 婧

《国家中长期教育改革发展纲要（2010-2020）》“继续教育”部分的分析与思考*

● 佟 婧

本文通过对网络舆情和《纲要》继续教育部分文本的分析，总结了民众此次对“继续教育”的给予关注的原因和此次《纲要》关于继续教育政策的特点，并对以往的政策文本进行比较和梳理。有效落实《纲要》提出的“学分积累与互换”制度对建立和完善终身教育体系和构建终身学习的“立交桥”具有重要的意义。

《纲要》；继续教育；“学分积累与互换”制度

《国家中长期教育改革与发展纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）对继续教育进行系统规划。及时的关注民众对于“继续教育”发展的舆情，正确的解读和分析纲要的文本，有利于此次继续教育的政策的顺利推进，促进我国继续教育的可持续发展。

一、《纲要》继续教育部分的网络舆情分析

本研究依据艾瑞网(iresearch．cn)的调查结果，选取排名前五位的腾讯、网易、搜狐、新浪、凤凰等综合门户类网站，以Google高级搜索为搜索引擎工具，以“教改纲要”为关键词，对互联网相关文章进行信息收集和文本分析。这些网站在同类网站中占据了市场份额的60%以上，网民数量多，辐射面广，影响力大，收集的资料具有较强的代表性。根据对《国家中长期教育改革发展与规划纲要（征求意见稿）2010—2020》出台后的观测，自2月28日纲要出台后的第一周内网民对其关注度直线上升，在“两会”召开期间达到了顶峰，随之热度慢慢下降，截止《纲要》正式出台至今对纲要的关注度趋于平缓稳定的状态。这一现象基本符合安东尼·堂斯（Anthony Downs）的“议题关注的周期”（issue attention cycle）理论[1]，即每个政府议题的受关注度都存在着周期，包括出现、上升、衰弱、消失的历时性过程。在这一议题周期中，五大网站对《纲要》的四大部分22个章节分设投票专区，民众可以就最关心的章节投票并发表自己的观点。据监测结果表明，义务教育、高等教育、学前教育毋庸置疑的位于前三甲，而“继续教育”这个以往常被忽视的领域，此次却排在第六位，成为了《纲要》最受关注的十大领域之一（见表1）。分析其原因可能有以下三点：第一，此次《纲要》把加快发展继续教育提升到前所未有的高度，是全面建设小康社会的重要战略目标，也是构建终身学习体系和学习型社会的重大举措，其重视程度引起了民众广泛的关注。第二，继续教育服务的对象更为广泛。继续教育不仅仅关系到适龄学习人口的教育问题，而是涉及每个社会成员的利益，特别是成人的教育活动。无论从横向的职业种类，还是纵向的不同年龄群体，都是继续教育服务的对象。第三，我国继续教育的发展至今相对薄弱，质量和资源利用效率不高，尚不能满足社会成员多样化的学习需求。据英国技术预测专家詹姆斯·马丁推算，人类知识的增长周期在十九世纪约为50年，20世纪前半叶约为10年左右，到70年代缩短为5年，80年代以来几乎到了3年一翻番。在新世纪，知识“内爆”[2]时代到来，在国家教育重大发展和改革之时，把发展继续教育提到日程中来，是以人为本的决策。另外，从舆情分析中可以看到此次民众对《纲要》继续教育领域的关注表现“存在问题”和“改革措施”两个方面。其中存在问题包括继续教育不能满足学习者需要，参与率低等几个方面（见表2）。改革措施主要包括搭建终身学习“立交桥”、健全继续教育激励机制等（见表3）。关注民众对《纲要》中“继续教育”部分的意见和建议有助于把握贯彻和实施《纲要》过程中的科学性和可行性。

表1 民众关注的十大领域

表2 民众认为继续教育目前存在的主要问题

表3 民众认为继续教育应该改革的几大方面

二、《纲要》“继续教育部分”的文本分析

(一)首次在国家层面明确了继续教育的概念

《纲要》认为继续教育是面向初始学校教育之后所有社会成员，特别是成人所进行的教育与培训活动，是终身学习体系的重要组成部分。[3]相比继续教育在欧美国家的发展，我国仍然处于刚刚起步的阶段。例如，联邦德国等欧美发达国家把发展继续教育作为重要的教育战略。法国是最早通过立法把发展继续教育作为国家的基本政策。[4]联邦德国教育审议会早在20世纪70年代就将继续教育与其他各类教育形式并行发展，将整个教育体制重新划分为学前教育和初等教育、中等教育、高等教育和继续教育。英国号称“继续教育王国”，继续教育是英国整个教育体系的重要组成部分。英国没有专门的职业技术教育实施机构，除了少量的技术中学和城市技术学院承担职业技术教育外，大部分职业技术教育都在继续教育机构中实施。[5]在我国，继续教育的概念发展主要经历了引入、发展、多样三个阶段。引入阶段是20世纪70年代末由当时的清华大学张宪宏教授参加在墨西哥城召开的第一次世界继续工程教育大会后把 “继续教育”引入国内，而后继续教育慢慢发展起来。20世纪80年代，由华罗庚，王大珩等人在六届全国人民代表大会上共同提出开展继续教育并建立机构的倡议，把“继续教育”一词纳入到国家的教育结构体系中。但是当时的继续教育只是针对工程技术人员的职后培训开展的 “继续工程教育”，而不是现代意义的继续教育。80年代后期，随着改革开放的不断深入，继续教育的内涵也逐渐扩展，已突破了纯粹的工程科技人员的圈子，包括了所有的科技人员和管理人员。这样，工程教育只是继续教育的重要组成部分，而不是全部内容。而随着知识经济的兴起，产业结构的不断优化升级，继续教育作为学校教育的补充其地位和作用都在不断提高，成为了终身教育体系的重要支撑。在《纲要》中明确继续教育的涵义和任务是推动我国继续教育稳定、健康和可持续发展的重要保证，也是促进教育公平、教育机会均等的重要尝试。

（二）设立独立章节并提出系统规划

对比建国以来国家关于教育改革的相关法律法规，此次《纲要》对于“继续教育”的规化更加的详实具体。从文本呈现形式上看，该部分作为独立的章节以3个条款（共70条款）呈现，包括加快发展继续教育、建立健全继续教育体制机制和构建灵活开放的终身教育体系三个方面。而1985年国家出台的关于教育发展的重要文本 《中共中央关于教育体制改革规定》中对发展“继续教育”的笔墨涉及甚少，几乎未提及。只是对义务教育、中等教育、职业教育、高等教育等制定相关的改革规定。从内容的深度和广度上看，《纲要》相比1993年的《中国教育改革和发展纲要》目标更加明确、措施更加具体。后者提出了“大力开展岗位培训和继续教育作为重点，重视从业人员的知识更新”和“建立继续教育制度”等关于继续教育发展的目标。这些语句出现在第二部分第十节“成人教育”部分中，但只是作为促进成人教育发展的手段，对于继续教育的内涵和外延的规定也比较模糊。另外，《面向21世纪教育振兴行动计划》和《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》这两部世纪之交出台的关于教育法律法规中提出的“完善继续教育制度、开设继续教育课程，建设继续教育基地”等内容虽涉及到继续教育今后发展的方向，但还不能充分满足今后十年时代发展赋予继续教育的任务和要求。而此次《纲要》对继续教育的发展做出了系统的规划，不仅提出未来继续教育发展的目标和保障，还提出了一些较为具体的措施，例如建立学分积累与互认制度、搭建终身学习“立交桥”、办好开放大学等等。国家层面规划的特点一般是以宏观和战略性计划为主，兼之较中观具体操作层面计划。在《纲要》的“继续教育”部分提及了这些中观并有针对性的措施，可以表明此次国家对于发展“继续教育”的决心和方向。

三、对于《纲要》提出的“建立学分积累与互认制度”的思考

此次《纲要》把“学分积累与互认”制度作为发展继续教育的措施提出来是发展继续教育的关键一步，也是促进终身学习“立交桥”建设的保障和基础。“学分积累与互认”是一种以学分为流通工具的，用于学分的存储和兑换，是为社会每一个成员提供学习机会的制度体系。该制度以其激励学生学习的自主性、学分的通兑灵活性、激励机制的有效性等特点已经成为教育发达国家学分管理和学生评价的重要模式。“学分的积累互认制度”是优化教育资源的重要途径。首先，它有助于课程整合与优化。通过学分制可以打破传统的专业课程与非专业课程界限、打破校际间选课制度的壁垒，有利于更好的优化课程资源。第二，它有利于把市场竞争机制引入学校，使市场调节资源配置，提高资源的使用效率。学生的具体学习活动实质上是购买各种教育服务的过程，而最大限度满足学生需要（市场需要），成为配置教育物质资源的根本驱动力。各部门的教学设备、师资等资源将面向所有学生(包括跨校选课的非本校的学生）开放。这样的机制可以最大限度地优化教育资源。对于“学分积累与互认制度”我国刚刚处于起步阶段，目前主要在远程教育和职业教育领域有初步的探索。

从继续教育学分互换制度的具体操作层面来看，大致可以分为课程学分之间的互换和经验学分与课程学分互换两大类。课程学分之间的互换主要是在建立课程标准（包括建立国家专业目录、课程标准、各级各类教育衔接课程标准等内容）的前提下，所修的相似课程的学分可以相互转化。例如，韩国于2000年建立了“学分银行体系”，明确了对终身教育的学分进行认证的规则，探索将正规教育之外的课程学习成果进行认定并授予学分，当个人被认定学分积累到规定要求数目时，就可授予学习者相应学历资格[6]，课程学分之间的互换制度在教育发达国家已经建立了相对完善的指标体系和管理流程，我国在学分互换制度实践中可以有选择的借鉴其成功经验。经验学分与课程学分互换是在继续教育学分互换中的最新发展和探索，是课程学分之间互换的补充。例如：美国继续教育课程“学分互换制度”发展的相对成熟分为“继续教育学分”、“自修学分”和“经验学分”三类。经验学分的具体操作时将社区服务、生活经验或职业经验折合成的大学学分。美国的很多社区学院，都承认把学生入校之前的工作经验折合成相应的经验学分，可以用来免修相应的课程和申请学位。这种学分互换的实践即为学习者提高了学习效率又有利于资源更有效的配置。这种学分互换制度在我国也不妨进行一种尝试，通过大学或其他教育机构负责学分的转化继续教育工作，将非正式学习者的学习结果与大学内类似学习项目的学习结果相比较，进而计算出非正式学习者的学分。而实施这种学分互换制度的操作难点是如何评估学生的经验是否具备的相应的资格和能力。设计一套专门的评估程序是解决这一问题的关键。除了技术层面以外，完善继续教育的法律体系也是促进这一制度良性发展的关键所在。

[1]《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要辅导读书[M].北京：教育科学出版社.

[2]熊华军，刘鹰.法规环境下的法国继续教育及其启示.现代教育科学.2004，（4）.

[3]李兴洲，卢海红.继续教育的国际经验[J].北京师范大学学报（社会科学版）.2010.（1）.

[4]郝克明.跨进学习社会——建设终身学习体系和学习型社会的研究.北京：高等教育出版社.2006.

*本文的部分数据源自北京师范大学教育学部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》舆情分析课题的部分成果。课题负责人为北京师范大学教育学部褚宏启教授、毛亚庆教授、子课题组成员佟婧、尤莉。

佟 婧/北京师范大学教育学部博士生，从事教育经济与管理、比较高等教育管理研究

（责任编辑：陈培瑞）