中国铁路体制改革的基本发展方向分析*

李红昌

（北京交通大学经济管理学院 副教授、硕士生导师，北京 100044）

1 问题的提出

世界铁路史表明，在所有网络型基础产业改革和发展过程中，由于铁路产业复杂的经济技术特性，铁路产业改革重组十分困难。当电力、电信、民航、公路等产业不断引入市场竞争机制时，我国铁路产业体制和机制变革仍需加大推进力度。

自2011年开始，国家和铁道部十分重视推进铁路体制机制改革，强调在新的形势下，必须着眼于加快转变铁路发展方式，按照中央关于“政企分开”、“政资分开”的要求，充分考虑我国国情和铁路行业特点，转变铁道部职能，扩大铁路运输企业经营自主权，推动铁路运输经营机制转换，积极构建具有我国铁路行业特色、适应社会主义市场经济要求的铁路管理体制和运行机制[1]。

在铁路总体体制改革方向明确的前提下，对于如何进行铁路体制改革，国内仍然存在较大争议。在这种情况下，迫切需要从理论上回答这一问题，即：我国铁路产业未来发展的基本方向是什么？对这一问题的回答，不仅关系到铁路产业的兴衰，而且还关系到全体公民的社会福祉和稀缺运输资源的有效配置。

2 推进铁路“政企分开”，构建异体独立监管机构

2.1 推进铁路“政企分开”十分必要

“政企分开”（Separation of Government Function from that of Enterprise）是指“确立国家与国有企业之间的正确关系，明确政府和企业在社会经济体制中的不同地位，在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体”。

“政企分开”是我国铁路产业体制改革的一个重要组成部分。在一般情况下，由政府直接按照行政方式配置资源的效率，要比由市场主体按照市场经济方式配置资源的效率低得多。另外，政企不分容易使行政权力和商业利益紧密合谋，巩固和强化行政垄断和经济垄断，不利于引入市场竞争机制，不利于政府独立监管，也不利于树立政府公信力。

公共经济学、政府经济学、公共选择理论等证明，必须加快铁路“政企分开”进程，把企业职能、政府职能以及介于企业职能和政府职能之间的保障性职能进行充分分离。政府主要从事宏观经济调控，包括有关产量、价格、进入、退出、安全、环境、健康等方面的产业规制；而企业主要按照市场经济规则在价格机制引导下，生产社会需要的产品和服务。

2.2 构建异体独立监管机构十分必要

独立监管制度关系到博弈规则构建问题，铁路独立监管制度安排包括两个方面的重要问题：一是铁路经济性和社会性管制问题，二是市场主体交易规则构建问题。

2.2.1 经济性和社会性管制

在铁路经济性和社会性管制方面，美国联邦运输部中有关铁路的事务，目前主要涉及负责铁路公司兼并与运价管制的地面运输委员会和联邦铁路署（FRA）两个机构。在对铁路曾经十分严格的经济管制已经大大放松的情况下，联邦铁路署的安全监管职责就变得非常突出。该署目前800多名雇员中有超过700人是安全管理人员，其中有400人分散在各地负责日常监督和事故责任调查。瑞典和法国的路网公司也配置了大量人力、物力和财力用于铁路安全、环境和健康的管制。这种异体的、专业的和独立的监管体系，对于严格预防铁路事故，严厉处理事故责任人，改善铁路安全状况，起到了至关重要的作用。因此，我国铁路产业必须强化铁路安全等方面的监管工作，进一步提高铁路监管水平和监管效率。

统计数据表明，我国铁路产业2010年发送旅客16.8亿人次，货运量高达36.3亿t，是我国国民经济和社会发展的骨干运输方式。在我国铁路产业职能重要、体量规模庞大、安全形势严峻、建设任务繁重、技术创新进程尚需推动等的时代背景下，笔者主张谨慎对待降低铁道部行政级别的体制改革方案，建议组建行政级别高、职能相对独立的铁路监管机构。

2.2.2 市场交易规则

在市场主体交易规则方面，北美铁道协会（American Railway Association）是铁路的中介性组织，美国地面运输委员会 （Surface Transportation Board,STB）是铁路的管制机构，它们共同制订铁路公司必须遵守的统一会计报表体系和成本计算方法，成本支出范围、支出科目、核算指标、计算程序、报表格式等方面都有强制性规范和标准。在这样的监管框架之下，北美铁路公司之间的收入清算主要通过一个市场性的中介机构——Railinc公司——进行。这一清算机构是由北美铁路14家一级公司共同出资组成的股份公司，是一个盈利性机构，它为铁路运输企业提供清算服务以及技术、电子商务和其他服务，负责各铁路运输公司之间的过轨运输清算，通过对各铁路公司服务，按信息交换量收取费用。可以说，如果没有合理的财务清算制度、信息交换制度、付费计算制度、垄断竞争控制制度，铁路运输企业之间以及铁路运输企业与其他运输方式的运输企业之间的交易广度与交易深度就不具备深化的空间，许多增值性运输业务就无法开展起来。因此，在“政企分开”情况下，我国铁路产业需进一步完善调度指挥、财务清算、运量分配等规则，为政府独立监管和铁路运输企业市场化运作奠定制度基础。

3 推进铁路产业重组，构建适应市场经济需要的铁路运输企业

3.1 推进铁路产业重组

对于铁路这种典型的网络型基础产业来讲，产业重组需要建立在对铁路产业技术经济特性深刻理解的基础之上。铁路产业具有规模经济、范围经济、联动生产等技术经济特征[2]，在生产和交易过程中，调度指挥中心、资金清算中心、信息中心等的作用十分突出。无论未来我国铁路产业如何拆分，都需要有专业化的保障机构为铁路运输企业提供服务，如图1所示。

图1 铁路产业重组方向示意图

在图1中，铁路产业重组要构建铁路独立监管机构，剥离出保障机构（包括调度指挥、财务清算、运量分配、信息技术等）、铁路运输企业等。实际上，我国民航业在改革时，就组建了负责航空飞行指挥的空中交通管理局（简称“空管局”）。2005年，民航系统成立了专门为航空公司提供财务清算服务的直属民航局的事业单位——中国民用航空局清算中心。因此，我国铁路产业重组必须高度重视中间层组织或保障机构的组建和管理问题。

3.2 构建适应市场经济需要的铁路运输企业

“网运分离”方案、区域公司方案、线路公司方案等都是可能的备选方案，但考虑到我国铁路产业的实际情况，选择中国铁路（集团）总公司方案更实际，更可行，更灵活。

笔者强烈推荐中国铁路（集团）总公司方案的主要理由是：第一，由于经济社会发展的客观需要，我国铁路建设正处于大规模推进阶段，由铁路（集团）总公司总体承接，有利于建设工程的顺利衔接和权责归属。第二，铁路运营具有典型的网络性，完成铁路客货的空间位移活动要涉及多个生产单位，任何分割方案都会增加企业间的交易成本。第三，铁路安全是政府和社会公众关注的极端重要的问题，由铁路（集团）总公司负责铁路安全生产，有利于安全管理政策的统一贯彻实施，也有利处于铁路生产“结合部”环节安全水平的提升。第四，我国铁路正处于技术装备水平快速提高阶段，大量自动化设备被引入铁路运输产业过程之中，设置铁路（集团）总公司，更有利于技术标准和制式的统一，更有利于专业技术人才的培养。第五，出于规模经济和范围经济的考虑，我国铁路产业设置了一套调度指挥系统，按照上千公里跨度进行集中调度指挥。若把铁路产业切分为若干区域铁路公司，势必不能充分发挥全路调度指挥的经济优势。在我国铁路运输能力紧张的情况下，如何分配运输能力也将成为一个十分棘手的难题。第六，由于政府对我国铁路产业财政补贴有限，主要依靠铁路产业自身的内源性收益来平衡支出，因此，铁路运输企业必须构建内部财务清算制度，通过“抽肥补瘦”、区域平衡、收支调剂等来实现铁路产业内部的交叉补贴。否则，那些地处边远地带的铁路运输企业可持续运营就将难以为继，而铁路（集团）总公司则容易完成这一内部财务平衡任务。

成立中国铁路（集团）总公司，一方面实现了“政企分开”，把政府职能与企业职能分离开来，实现了铁路产业的独立监管，增强了铁路监管机构的社会公信力；另一方面，铁路运输企业承接了本来就必须承担的安全、建设、经营、技术等职责，能够实现体制变革的平稳过渡，也为以后更进一步的深化改革奠定基础。在我国铁路运输能力依然紧张，技术装备水平日新月异，公益性运输任务繁重，铁路在国民经济和社会发展中作用不可或缺的情况下，组建中国铁路（集团）总公司若不是最优选择，也是一项次优选择。

4 推进综合交通体系建设，构建部委间协调机制

4.1 推进综合交通体系建设

随着我国交通运输业的较快发展，除了各种运输方式单独发展之外，政府、理论界和实业界已经充分认识到，必须有效实现综合交通枢纽的紧密衔接，有效配置运输通道内的土地资源，有效规划各种运输方式的协调发展，有效推进多式联运的快速发展。在这种情况下，我国铁路产业在满足独立监管需要的同时，还需要适应国家大部制改革的总体需要，从机制、体制、制度等方面，不断推进综合交通体系建设进程，优化运输通道内资源配置，改善综合交通枢纽衔接水平。

4.2 构建部委间协调机制

在我国目前既有综合交通管理体制框架下，国家发改委应负责综合交通规划制订、审批、评估和问责职能。但是，由于我国综合交通尚缺乏必要的立法规范和财政制度安排，导致综合交通责任主体、规划程序和方法、后评估、问责机制缺位。

笔者认为，“政企分开”后的铁道部职能应具有高度的独立性，建议成立部级或由副总理领导的铁路监管委员会。同时，强化国家发改委在综合交通规划上的权限，出台专门法规予以保障，划拨专项财政资金保障综合交通规划的顺利实施，如图2所示。

图2 强化国家发改委综合交通协调职能示意图

笔者认为，在未来至少10~15年期间内，铁路产业政府职能需要强化而不是弱化，升格而不是降格。同时，为了推进综合交通体系构建进程，还需科学编制交通发展规划，完善建设项目的经济评价和后评价机制，建立保障交通科学发展的规划制度体系。

5 结语

政企分开是推进铁路体制改革的第一步，也是厘清政府边界和市场边界的必要前提。我们认为，政企分开后的铁道部职能只能加强而不能弱化，需谨慎对待把铁道部并入交通运输部的方案建议。目前，可通过加强立法，强化国家发改委对交通运输领域的宏观调控来实现综合运输协调发展的目标。在政府职能剥离的同时，我国铁路产业需成立承接铁路企业职能的中国铁路（集团）总公司，把铁路建设、运营、安全、调度指挥、财务清算等职能继承下来，然后再根据社会经济发展的实际情况，逐步稳妥深化推进铁路改革进程。

[1]中华人民共和国铁道部.盛光祖在全路电视电话会议上的讲话[Z].2011-05-17

[2]李红昌.铁路管制的契约分析[M].北京：经济科学出版社,2008:73-92