我国新药生产市场准入制度的相关问题研究

杨 莉，陈玉文，连桂玉（沈阳药科大学工商管理学院，沈阳市 110016）

我国新药生产市场准入制度的相关问题研究

杨 莉＊，陈玉文，连桂玉（沈阳药科大学工商管理学院，沈阳市 110016）

目的：为完善我国新药生产市场准入制度提供参考。方法：从药品市场准入制度的内涵、模式和主要内容入手，运用文献研究、对比研究的方法，深入分析我国新药生产市场准入制度的现状、存在的主要问题及原因，并提出建议。结果与结论：我国新药生产市场准入制度存在法律体系不规范、准入条件繁多、审批效率低、生产许可证和批准文号捆绑、生产许可和《药品生产质量管理规范》（GMP）审核条件重复等问题，应该借鉴美国等发达国家的经验加以完善，建议采取生产企业注册登记制、实行GMP产品认证、引入上市许可人制度等。

新药；生产；市场准入；建议

药品作为一种关乎公众身体健康和生命安全的特殊商品，世界上任何一个国家都为其设立了严格的市场准入制度。市场准入（Market access）是一外来词汇，最早出现在我国正式的法律文件中是1992年的《中美市场准入谅解备忘录》，此后该词汇被广泛运用于经济学界和法学界。“药品市场准入制度”在药事管理理论界和学术界出现的频次也很高，但是关于“药品市场准入制度”的相关概念却少有阐述。因此，本文对“药品市场准入制度”的相关概念及我国新药生产市场准入制度的现状、存在的主要问题及原因等进行分析。

1 药品市场准入制度的相关概念

1.1 药品市场准入制度的内涵

关于市场准入的内涵，理论界和学术界有不同的观点，但是最符合我国国情、为众多学者接受并成为主流观点的是从制度安排的角度对“市场准入”的阐释：强调市场主体准入和市场交易客体（对象）进入市场的政府管理，包括进入任何市场领域成为任何生产经营主体都必须进行的工商登记和进入特定市场的许可等[1]。因此，药品市场准入制度是关于药品的生产经营主体和药品进入市场的有关准则和法规，是政府为规范和发展药品市场的制度安排。其通过政府有关部门对药品生产经营者的登记，审批，发放许可证、执照等方式来实现。

1.2 药品市场准入制度的模式

从全世界的范围看，市场准入制度的模式主要有6种：自由放任模式、准则主义模式、严格准则主义模式、行政许可主义模式、特许主义模式和混合模式[2]。根据对市场主体进入市场的限制程度分类，自由放任最为宽松，准则主义次之，而严格准则主义、行政许可主义则比较严格，特许主义则最为严格。各国出于对保障药品的质量和社会公众的用药安全考虑，在药品市场准入上，大都采取了较为严格的立法模式，我国采取的则是行政许可主义模式。

行政许可主义模式又称核准主义，即任何主体进入药品市场从事生产或者经营活动必须经过2道手续：一是行政许可程序，即由政府有关部门进行审批，合格后才能设立有关企业进行生产经营活动；二是注册登记程序，即获得生产经营许可证后，还必须到国家有关部门办理注册登记手续，取得营业执照后才能实际从事生产经营活动。

1.3 我国药品市场准入制度的主要内容

在我国的药品法律体系中，不存在以“药品市场准入”命名的相关法律法规，但有关药品市场准入的规定，散见于包括法律、法规、规章，甚至大量的规范性文件中，包括《药品管理法》、《药品注册管理办法》、《药品生产监督管理办法》等。通过对这些相关法律法规进行归纳和总结，得出我国药品市场准入制度的主要内容包括药品市场主体准入方面的审批许可制度（如生产许可、经营许可等）、注册登记制度（如工商登记）、质量认证制度（如《药品生产质量管理规范》（GMP）、《药品经营质量管理规范》（GSP）等）和药品市场交易客体准入方面的药品注册制度（如新药申请等）。

对我国的药品市场准入制度进行分解，可以归纳为药品生产市场准入制度和药品经营市场准入制度。药品生产市场准入制度则可以进一步分解为新药生产市场准入制度和仿制药生产市场准入制度。本文则选取准入标准最多、规制最严格的新药生产市场准入制度作为研究对象。

2 我国新药生产市场准入制度的现状、存在的主要问题及原因分析

2.1 现状

访谈者：当前高校存在一种“重科研，轻教学”的现象，导致许多教师不愿编写教材，认为这不是一种科学研究。您如何看待这一现象？

我国目前的新药生产市场准入程序如图1所示。

图1 我国新药生产市场准入程序Fig 1 New drug manufacturing market access procedure in China

由图1可以看出，我国的新药生产市场准入限制非常严格、准入条件繁多，一个新药获得生产市场准入需具备的条件如下：新药证书、生产许可证（包括营业执照）、批准文号和GMP证书。

2.2 存在的主要问题

2.2.1 法律体系不规范，法律适用困难。我国关于新药生产市场准入的法律法规繁多，例如与药品GMP认证有关的相关规定，既有《药品管理法》、《产品质量法》2部法律，又有《药品管理法实施条例》等专门性行政法规，还有GMP、《药品生产监督管理办法》、《药品注册管理办法》等专门性部门规章，以及《关于印发药品技术转让注册管理规定的通知》等大量综合或者专门的规范性文件。但这些法律法规之间立法主体不同，法律效力不同，且内容分散，既相互重叠，又有所疏漏，给法律适用造成了困难。2.2.2 准入条件繁多，程序复杂。一个新药从注册审批到获得市场准入，需要同多个部门打交道，包括药品监督管理部门、工商部门和药品技术审评部门等；要经过多个审批环节，如生产许可、工商登记、质量认证等。每个环节都设置了严格的条件和复杂的程序。这在一定程度上导致很多中小生产企业为了绕过监管部门的准入门槛，采取无证生产或冒用他人之名生产的违法行为。

2.2.3 新药申请“严进宽出”，审批效率低。我国采取初审和终审相结合的新药审批程序，先由省级药品监督管理部门初审，再由国家食品药品监督管理局终审，部分类别的新药由国家食品药品监督管理局直接审批。这必然会产生审评周期长、审评效率低、审评成本高等一系列问题。我国新药生产市场准入制度总体上呈现“严进宽出”的特点，重审批，轻监管。这在降低效率的同时，致使药品的安全和质量也难获得根本的保障。例如，新药退审集中在申请临床试验阶段，一旦新药获得临床批件，几乎100%可以获得新药证书，这是极不合理的。

2.2.4 生产许可证和批准文号捆绑，上市许可和生产许可不分离。从我国新药生产市场准入的相关规定中可以看出，获得批准文号的前提是一定要具备药品生产许可证。从表面上看，这个制度是要避免批准文号闲置，促进新药成果转化，实质上却蕴含着巨大的弊端。虽然获得一个新药证书所需的周期是最长的，审核是最严格的，但实质上新药证书在一定程度上丧失了其本身的法律意义。新药证书只是国家食品药品监督管理局对新药申请人所申请的新药的安全性、有效性、质量可控性等认可的证明，其既不代表这个新药可以生产，也不代表这个新药可以上市。只有同时具备生产许可证，才能获得批准文号。当不具备生产许可证时，就需要将新药技术转让，转让的不仅是新药证书，连同新药上市后出现问题时的责任也一并转让。因为我国现行的法律规定，药品的生产者、经营者、使用者共同对药品上市后的安全负责，但就研发者对上市后药品的关注义务和责任却未有任何提及。这容易导致早有意将新药证书转让的研发者因日后无责而对本应在研发中关注到的隐患和缺陷忽略[3]。这些都是由于我国的上市许可和生产许可不分离、权责不明晰导致的。

另外，一些新药技术转让不成功，不得不新投资建厂，而这些新建的厂往往品种单一、规模小、效益差，在浪费社会资源的同时也增加了监管的难度。在这种情况下，又产生了一种新的不良现象，即违规持有批准文号。据统计，我国目前除了生产企业外，还有3种组织或个人大量实际持有药品批准文号：一是科研机构，二是医药商业企业，三是自然人。他们分别以所谓贴牌生产（OEM）、总代理、总经销等各种名目，实际投资产品的研发，并与生产企业签订正式或非正式的合同，以生产企业名义向国家申请批准文号，然后自行组织销售。其中存在大量违规、违纪、违法乃至犯罪行为，并成为医药行业流通秩序混乱的最核心根源之一[4]。

2.2.5 生产许可和GMP认证审核条件重复，GMP未发挥实质效用。对于新开办的生产企业而言，在获得生产许可后，还需在一定期限内通过GMP认证。《药品管理法》和《药品生产监督管理办法》等法规明确规定了开办药品生产企业需要审核的条件。这些条件同GMP的要求是重复的，GMP规范完全可以涵盖上述几项条件，这在一定程度上增加了企业的负担。由于我国现在已经实现了GMP的强制认证，因此，除行业发展规划和产业政策的审查外，生产许可证制度意义不大。

此外，我国的GMP认证制度是对某一特定剂型的生产车间和生产线的认证，重点是对企业质量保证体系的总体评价，是一种体系认证，而非产品认证。虽然《药品注册管理办法》规定样品应当在取得GMP证书的车间生产，并且对新药样品的生产现场进行检查，但这只是为了确认核定的生产工艺的可行性，并不能涵盖产品GMP认证的全部内容，实质上还是体系认证。体系认证的性质将GMP认证置于企业获得生产许可证和批准文号之后，长达7个月的认证过程既延误了新药上市的时间，又增加了企业的负担。

2.3 问题的原因分析

相对于美国、欧盟等发达国家，我国的药品市场准入制度建立时间较晚。美国的药品市场准入制度从1906年的《纯净食物和药物法案》颁布而建立至今，已经有了100多年的发展历史，其后又几经修改。而我国的第1部《药品管理法》1984年才颁布，距今不过20多年的历史。因此，我国在药品市场准入制度的立法上还不够成熟，导致立法缺乏系统性、规范性，甚至一些制度缺失。我国的GMP认证制度引入的时间更短，而且经历了一个由自愿认证到强制认证的过程，故至今我国的GMP认证仍是一种“事后认证”。

我国的药品市场准入制度建立在市场经济不发达时期，市场尚未成熟，大量低水平不规范的小企业进入市场，冲击了合法生产企业的正常生产经营，导致许多恶性质量事故不断发生。因此，立法者在药品市场准入法律制度的价值选择上，侧重于安全，设置了大量严格的审批条件。此外，药品市场监理部门仍然习惯于采取计划经济体制下大量立法、重审批轻监管的方式进行药品市场准入管理。

3 完善我国新药生产市场准入制度的建议

从总体上来说，完善我国现有的新药生产市场准入制度首先要对我国现行的法律法规进行修改和清理。对重复、冲突的法律法规进行协调，对空白的法律法规进行填补，形成一套系统、规范的新药生产市场准入法律体系。并且要根据现在的国情对一些法律法规进行修改，对我国旧的立法价值取向进行调整，改变过去过于侧重安全而忽视或者牺牲效率的局面，在注重安全的同时更要突出效率，坚持“宽进严管”的原则，尽力减少立法赋予准入机关的自由裁量权，简化药品市场主体准入的审批登记程序，确立高效、规范的市场准入程序，寻求安全和效率的动态平衡和有机协调，不可偏废一方[5]。建立持续动态的新药生产市场准入制度，不仅注重准入前的审批，更要注重准入后的持续评价。在具体制度的构建上，主要借鉴美国的成功经验。图2展示的是对新构建的我国新药生产市场准入程序的设想。

图2 新构建的我国新药生产市场准入程序设想Fig 2 Envisaged new drug manufacturing market access procedure in China

为完善我国新药生产市场准入制度，现建议如下：

3.1 采取生产企业注册登记制

开办药品生产企业，美国法律采取的是准则主义模式，即生产企业注册登记制度，只要按照法定条件设立企业，不必经过行政批准，企业即可登记成立，登记的内容包括制药公司的名称和地址、公司使用的商标、所有权性质或经营类型以及公司所有者或经营者的名称等有关药品生产企业的确定性信息。美国食品与药品管理局（FDA）则给注册的每一个企业签发一个永久性的注册号。注册号只代表FDA对药品生产企业的知悉，目的是向公众公开企业的基本信息，不带有任何行政许可的性质。

实行生产企业注册登记制有以下几个好处：第一，提高开办生产企业的效率；第二，避免与GMP认证造成具体审批事项上的重复；第三，登记注册号可以避免给消费者造成“官方批准”的误导性印象。我国现行的药品生产许可证因为具有行政许可的性质，常常会使消费者产生只要是具备生产许可证的企业生产的药品一定是质量有保证的错误认识。因此，建议我国新药生产市场准入制度在具体操作上可以保留工商登记，并要求企业向药监部门进行注册登记，公开企业基本信息。

3.2 GMP实行产品认证

企业注册后，可以继续向食品药品监督管理部门提交新药申请。在进行新药申请的审评时应该同时进行GMP的审评，将GMP认证和新药申请同时作为获得上市许可的前置性程序。美国的GMP认证制度同我国的GMP认证制度的本质区别就是美国是产品认证，而我国是体系认证。美国的GMP产品认证有2个主要的特点：第一，在美国，一旦提交新药申请后，如果临床研究部分评审通过，FDA便在批准前对所有参与新药制造的场地和实验室进行GMP检查[6]；第二，与体系认证不同，产品认证必须以各项验证文件为基础，其包括对制造该产品的厂房设施、制药装备、原辅物料、生产工艺、检验方法、清洁工作、稳定性试验、计算机系统等进行验证，只有全面完成这些验证后，才能确认该产品能否按照GMP的要求生产[7]。简言之，美国的GMP更注重现场检查、现场动态控制和过程控制，而我国的GMP认证更注重静态认证[8]。体系认证不涉及具体产品，一个企业通过了GMP认证，不能说明这个企业的所有产品都符合GMP的要求，要切实保证企业生产的每一个药品质量都符合GMP的要求，就必须针对该产品的生产进行产品GMP认证。因此，借鉴美国的经验实行GMP产品认证，将GMP认证工作与药品注册程序相融合，既可以有效提高我国药品的质量，又可以在一定程度上防止低水平重复建设。只要企业向食品药品监督管理部门提出药品注册申请，就应该针对申请的药品进行GMP检查。

3.3 引入上市许可人制度

包括GMP检查的新药申请被批准以后，食品药品监督管理部门就可以颁发给申请人上市许可证，上市许可证的持有人可称为上市许可持有人（Market authorization holder，MAH）。MAH可以根据自身的情况决定是否申请自行进行生产，或者委托其他生产企业进行生产。只要生产企业按照GMP的要求建有厂房，并配备有资质的管理人员，使药品可以按照MAH的要求进行生产，保证产品符合必要的质量要求，均可以向食品药品监督管理部门申请生产许可，获得生产许可后就可以进行药品的生产活动[3]。引入上市许可人制度以后上市许可和生产许可就可以分离了，有利于权责明晰。MAH成为质量和安全的第一责任人，如果质量和安全问题是由于生产商的生产责任导致的，则应当在MAH履行第一法律责任后，根据合同或其他法律法规来追偿其与生产商之间的责任和义务[3]。另外，上市许可采用委托生产的形式，也有助于实现所有权与使用权的分离，并且可以更加有效地促进研究成果的产业化。目前，美国、欧盟和日本等发达国家都引入了MAH制度，使上市许可与生产许可分离，既有利于研究成果的市场化，同时又提高了药品安全监管的效率和力度。

[1] 李艳芳.经济法案例分析[M].北京：中国人民大学出版社，1999：19-20.

[2] 李昌麒.经济法学[M].北京：中国政法大学出版社，2002：148-149.

[3] 唐民皓，邵 蓉.食品药品安全与监管政策研究报告（2010）[M].第1版.北京：社会科学文献出版社，2010：157-158、161.

[4] 徐 东.我国缺真正的药品上市许可人制度[N].健康报，2008-07-29.

[5] 吕忠梅，陈 虹.经济法原论[M].北京：法律出版社，2007：280-281.

[6] 王建英.美国药品申报与法规管理[M].第1版.北京：中国医药科技出版社，2005：39.

[7] 田 云，杨世民.美国药品生产科学及对我国药品生产质量管理的启示[J].中国药房，2007，18（16）：1209.

[8] 缪德骅.再读GMP[J].上海医药，2006，27（10）：438.

Relevant Problems of New Drug Manufacture Market Access System in China

YANG Li，CHEN Yu-wen，LIAN Gui-yu（College of Business Administration，Shenyang Pharmaceutical University，Shenyang 110016，China）

OBJECTIVE：To improve new drug manufacture market access system in China.METHODS：This paper started the research from the meaning，mode and the main content of market access system，and made deep analysis on the current situation，main problems and the reason of the new drug manufacture market access system in China，using literature research and comparative research methods.RESULTS&CONCLUSIONS：There are many problems about non-standard legal system and multiple access procedures，low approval efficiency，manufacturing license bound with registered number of approval，and duplication of production permit and GMP verification，etc.We should learn the successful experiences from US and other countries to improve it.It is suggested to take registration system for manufacturers，implement GMP product certification，and introduce MAH system.

New drug；Manufacture；Market access；Suggestion

R95

A

1001-0408（2011）25-2311-03

＊讲师，博士。研究方向：药品政策与法规、医药产业。电话：024-23986549。E-mail：yanglishanxi@126.com

2010-08-03

2011-03-31）