农村公共产品供给中的乡村关系<br/>——以苏北个案调查为例

农村公共产品供给中的乡村关系
——以苏北个案调查为例

2011-11-20张美慧

华南农业大学学报（社会科学版） 2011年4期

于水，张美慧

(1.南京农业大学公共管理学院, 江苏南京 210095;2.南京大学政府管理学院, 江苏南京 210093)

一、问题的提出

我国1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》和1998年正式颁布实施的《村民委员会组织法》都明确规定了乡镇政府与村民委员会之间的关系为“指导”与“协助”的关系，伴随着乡村治理模式的不断发展演变，乡村关系从人民公社时代“政社合一”的乡村关系、“乡政村治”体制下的乡村关系、“压力型”体制下的乡村关系，逐步过渡到当前“新农村建设时期”的新型乡村关系。总之，社会各方面的变迁促使乡村关系进入了发展的新时期。但二十多年的农村基层民主建设与治理实践表明：乡镇政府与村民委员会相互之间在实际运作中，界限不明，侵权现象时有发生。随着新农村建设的不断推进，乡村之间联系不断增强，农民民主意识不断提高，乡村关系的完善程度直接影响到农村的稳定与发展。

为了能对乡村关系进行全面的、深层次的解读，学者们分别从经济、制度、历史等方面对乡村关系进行阐述。从经济角度看，O’Brien认为，农村民主选举在集体经济较发达的村庄更容易获得成功[1]。Lawrence认为，相对于封闭的农业村来说，村民自治更适合相对开放的工业村[2]。Epstein认为，民主发展同经济水平不是简单的反比或正比的关系，而是呈曲线相关[3]。周飞舟认为，农村税费改革一方面取得了不少成效，另一方面使基层政府更加依赖于上级政府，使国家政权“悬浮”于乡村社会之上[4]。申端峰认为，税费改革使乡村干部消极行政，乡村组织对自身职能进行了重新定位，把原来的软指标当成硬指标来执行[5]。于水通过分析农村合作经济组织与基层政府、村民自治组织、农户之间的关系，认为农村合作经济组织对乡村治理大有益处，应加以引导和培育[6]。张建华通过对湖北某市十多个村的调查发现，税费改革并没有改变之前事实上乡村领导与被领导的关系，乡镇仍能通过各种手段控制村级组织[7]。从制度变迁角度看，Hechter认为，群体的团结并不是广泛性本身，更重要的是群体成员遵守共同的规范，因此必须完善相关的法律制度[8]。金太军认为，现有法律制度没有明确规定村委会与乡镇政府、村委会与村党支部之间的关系，致使规范乡村关系的制度供给不足、制度空隙过大，这就为各种乡村关系的存在提供了制度上的可能[9]。贺雪峰，董磊明认为，乡镇一级对村委会及村民的控制，其根本原因是“压力型体制”[10]。马炜泽，韩文平认为，“两委”关系之所以不够协调，主要是制度安排有缺陷，要想理顺“两委”关系，必须通过制度创新来完善工作制度[11]。权丽华认为，只有对涉及乡村关系的初始制度进行有效创新并实现制度变迁的规模报酬递增，才能促进乡村关系的和谐发展[12]。于水认为，我国农村公共产品供给存在困境的根本原因是单中心体制，而村级多中心治理有利于乡村公共物品的有效治理，并且，村民自治制度为奥斯特罗姆的多中心理论提供了现实的制度平台[13]。吴忠权认为，制度供给的不足促使了非正常、异化的乡村关系的形成[14]。从历史角度看，学者们大致有三种看法：肖立辉认为，乡村关系自古已有，并随着社会的发展而不断变迁[15]；金太军、施从美认为，我国漫长的封建社会实行的是乡绅自治，皇权不下县，乡村关系事实上是乡绅与农民的关系，这种乡村关系不同于近现代社会的乡村关系，传统的乡里制度在近代开始发生嬗变，应以1949年为界进行划分[16]；赵晖认为，实行村民自治之前的“乡村”之间的关系实际上是上下级政权之间的关系，所以严格意义上的乡村关系应起源于村民自治的推行[17]。

尽管学术界对农村公共产品供给及乡村关系的研究甚多，但从农村公共产品供给的角度研究乡村关系的文献尚不多见。由于影响乡村关系的因素较多，为了全面地调查、分析苏北地区乡村关系[注]关于乡村关系的界定，学者观点不一，本研究采用的是狭义上的乡村关系，即乡镇政府与村级自治组织之间的关系。状况，本研究从乡镇政府、村委会、村民多角度透析新时期基于农村公共产品供给的乡村关系状况。

二、个案概况及调研情况

(一)个案概况

S镇Z社区地势平坦，下辖10个行政村，54个自然村，3.7万人，面积49.6平方公里。社区内通电、通电话、安装有线电视、通自来水的自然村达到100%，通公路的自然村占35.2%，完成厕所改造的占26%，垃圾集中处理的占7.4%。社区内有卫生室、图书室、体育健身场所、50平米以上的综合商店或超市、幼儿园等各类基础设施。每年召开村民代表大会3-4次。

C镇地处平原，全镇下辖13个村、6个居委会，辖区面积151.6平方公里，总人口6.8万人。全镇在通公路、自来水、有线电视等方面卓有成效，中小学校、幼儿园、储蓄所、市场、图书馆、体育馆、医院等一应俱全，在垃圾处理、公园建设及影剧院建设方面需进一步加强。

(二)调研情况

2010年7—9月，调查组对江苏沭阳的S镇Z社区和响水的C镇展开调研活动。为了较为全面地收集资料，笔者采取填写问卷、座谈、查阅历史资料等方法。本次调查共发放问卷260份，收回问卷252份，其中有效问卷243份，有效回收率93.5%。从调查对象的性别来看，男性162人，占66.7%，女性81，占33.3%；从调查对象的年龄分布来看，年龄主要集中在40-65岁之间，占总数的57%；从文化程度上看，调查对象初中及高中或中专文化程度占64.2%，小学及以下文化程度的仅占16%。

三、农村公共产品供给中的乡村关系现状与评价

(一)农村公共产品供给中的乡村关系状况

农村公共产品供给体现的是一个动态的过程，其中涉及需求表达、决策、筹资、管理与监督等方面，乡镇政府与村委会在这一过程中所扮演的角色决定了乡村关系的性质。

1.需求表达中的乡村关系

随着社会主义新农村建设的不断推进，村民、村干部文化素质低，村组织结构不合理，农民参与性不高的问题已经越来越凸显出来，培育农民在新农村建设中的主体意识成为重要工作[18]。调查发现，农民需求表达机制存在许多问题，主要表现在：首先，农民主体意识淡薄，认为提供什么样的公共产品是政府的事情，谁出钱谁决定，农民对农村公共产品的态度通常是默认接受。一部分村民认为自己的力量太小，意见不会被采纳，更缺乏以组织形式展开的利益表达，据统计，农民参加各种民间组织及协会的比例很小，有一半以上的人没有参加任何组织及协会(见表1)；另一部分村民则忙于自己的工作，无暇顾及。其次，农民的需求表达渠道不畅通，大多数农民表示在条件允许的情况下，愿意为农村公共产品供给献计献策，但由于农民的组织化程度低，仅有的村民自治组织却迫于乡镇政府的压力，忽略了农民的利益需求表达。最后，基层官员在决策时往往对上负责，忽视农民的客观需求。由此出现了供给不足与供给过剩并存的局面，与农村稳定、农业发展、农民生活密切相关，具有可持续发展意义的农村公共产品供给不足，如环境保护、农林科技推广等；而一些“政绩工程”、“面子工程”等农民不需要的农村公共产品供给过剩。

表1 农民参与农村各类组织状况

2.供给决策中的乡村关系

研究发现，农民参与程度影响着农村公共物品的提供，民间各种社会组织对提高公共物品供给和村务管理水平具有潜在作用。蒂博特的“以足投票”体现了一种分权决策机制，可以实现公共产品配置上的帕累托效率[19]。而我国现行农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的行政命令式决策机制，农村公共产品供给的种类、数量等都不是根据农民的需求决定，而基本上按照“中央—省—市—乡镇—村—农户”的次序层层落实[20]。在这种僵硬的供给决策机制下，乡镇政府追求的是政府机构领导者的效用最大化，农民追求的是收入的增加及生产生活条件的改善，两者目标不一致，农民没有话语权，只能服从政府基于政治目的和经济利益的偏好。村社权力的不足，导致村社公共品供给的不足，导致村社在物质、文化和社会的全方位阻滞，从而导致村社居民福利的全面净损失[21]。

3.资金筹集中的乡村关系

通过以上实验得出的最佳工艺（永光活性湖兰G染料2% （owf），元明粉 40 g/L，纯碱25 g/L，染色温度70℃，染色时间75 min，浴比1：15），再染一杯棉条，测试棉染色后的牢度，得到实验结果见表13。

农村公共产品是农村生产力发展的物质基础，是解决“三农”问题的重要环节，它一方面具有较强的公共性和外部性，另一方面又具有一定的私人性，因此不可能完全由政府或村民提供。我国在农村公共产品供给中，中央与地方责权划分不清，基层乡镇政府的财权与事权不对应，特别是税费改革以来，基层乡镇政府税收急剧减少，无力提供充足的农村公共产品，只靠上级的财政转移支付和专项资金。没有其他供给主体和筹资渠道，乡镇政府只能维持自身运转，没有提供足够农村公共产品的能力。调查显示，“一事一议”制度在税费改革以后得到一定程度的发展，但是由于监督不力、信息不畅等问题，在实施中困难重重；农村的经济实力远远落后于城市，再加上市场机制不健全、村集体经济不发达甚至没有村集体经济，其自身没有能力提供足够的公共产品；我国农村公共产品供给资金筹集缺乏保障机制，难以建立长效机制。

4.监督管理中的乡村关系

按照《村组法》规定，村民委员会向村民会议负责并报告工作。因此，村民会议在村民自治活动中享有最高权利。在村民会议闭会期间，经村民会议授权，村民代表会议可以对村中重大事务做出决策。村民对村级的事务进行民主管理和民主决策是村民政治参与的重要表现，是村民依法行使自己民主政治权利的重要内容。但从调查情况来看，村民对农村公共产品供给的监督管理有限，实施问责也主要是内部问责，且仅仅体现在选举上。调查发现，村里召开村民代表会议的频率都很低，六成以上的村民认为村民代表大会不经常开或是不知道，而且在一定程度上已流于形式。村干部则强调召开频率低的原因是“没有什么值得召开的大事”。在农村公共产品供给过程中，由于乡村之间相互隔离，无法达成一致意见，在这种情况下，公共产品供给主要靠上级协调提供，但建成之后的管理养护则无人问津或是处理不当。

(二)农村公共产品供给中的乡村关系评价

1.对乡村关系的认知

调查显示，71%的村民认为乡镇政府与村委会之间是领导与被领导的关系，只有极少数村民认为两者之间是指导与被指导的关系。当乡镇政府与村委会意见不一致时，绝大多数村民认为，村委会应该服从乡镇安排，在他们看来，村委会就是帮乡镇政府做事情的，否则就会保不住“乌纱帽”。当回答“您是否认为应该改变现有的乡镇政府与村委会领导与被领导的关系”时，接近八成的村民认为不应该改变，并认为这种关系有助于乡村发展，而乡村干部对当前乡村关系的认识不同于村民对乡村关系的认识。访谈中，有的干部提出，村民委员会作为村民自治的形式，发展程度还不完善，目前离不开乡镇政府的领导，所以乡镇与村委会之间是“既领导又指导”的关系，比如乡镇规划，村里没有能力完成，必须依靠上级；而对于村民选举等一些村民自治范围内的事情则通过指导就能完成。

2.对干群关系的看法

在村民对乡村干群关系的评价中，有19.8%的村民感到很满意，有65.4%的村民感到比较满意，仅有14.8%的村民对当前的干群关系感到不太满意。当问到“为什么不满意当前的干群关系”，很大一部分不满意的群众表示村干部有贪污腐败行为。当问到“哪些事情让你感到满意及哪些事情应该加强”时，90%以上的村民对“现行的农业政策”表示满意，另外认为“免费义务教育”、“社会保障水平”、“医疗卫生条件”等有了很大改善；一半左右的村民认为“建立农村公共卫生防疫体系，改善农村卫生环境”、“乡村公里建设”、“减轻农民看病负担，建立合作医疗保险制度”、“饮水及煤电气基础设施建设”等方面仍需加强(见表2)。

表2 农民对政府最应加大资金等投入力度的农村公共产品的选择

注：该变量为多选项，故个案百分比的总量会超过100%。

四、农村公共产品供给中乡村关系存在的问题

(一)乡镇政府职能转变效果不明显

分税制实施以来，财权不断上移，事权不断下放，财权与事权严重失衡，特别是税费改革以来，处于行政体系最低端的乡镇政府财政压力不断增大，农村公共产品主要靠上级财政支持来解决，数量和质量都不能满足新农村建设的需要。虽然转变政府职能，建设服务型政府的理念已被公众接受，但在现实运作中，发展经济仍是乡镇基层政府的主要职能，乡镇政府掌握的资源是有限的，大量的资源被用于经济发展，用于农村公共产品供给的资源就变得十分有限。

(二)村委会对乡镇政府有很强的依赖性

一方面，在农村公共产品供给中，村委会虽然占有一定的资源，但却不足以满足需求，特别是没有村集体经济的村庄，“一事一议”制度的实施难度大，乡镇政府的专项资金支付在很大程度上影响着农村公共产品的供给；另一方面，“压力型体制”仍然是乡镇对村一级权力运作的主要逻辑，种类繁多的指标考核体系增加了村庄对乡镇的依赖程度。

(三) 村民参与程度低

村民自治作为一种强制性制度变迁，是自上而下的，村民处于被动地位，还没有真正对自治组织形成归属概念；村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督需要农民组织化的参与，而目前，农村的各种组织协会发育不足，农民的组织化程度低，加之村民文化素质较低，政治意识不强，村民参与农村公共产品供给的程度较低。

(四)乡镇之间、村委会之间交流少

在长期高度集中的计划体制下，多数资源掌握在上级政府手中，乡镇的主要任务是执行上级下达的任务，乡镇之间没有合作的需求和动力；由于传统文化的影响，大多数村庄之间也是相互隔绝的，乡镇之间、村委会之间长期缺少交流，严重阻碍了其自身发展。

五、改善农村公共产品供给中乡村关系的路径选择

(一)推进乡镇政府职能转变，建设服务型政府

乡镇政府的职能对于新农村建设具有决定性的意义，因此要根据市场经济发展的需求，对其社会管理、公共服务、经济发展绩效评估及政绩考核等进行明确定位。在农村公共产品供给中，政府应该改变以往“一包揽”的管理方式，积极吸引企业、非政府组织等参与供给。

(二) 建立政府与农民相结合的农村公共产品供给模式

在我国发展的现阶段，国家还没有能力包揽农村公共产品供给的全部费用，因此新农村建设不仅离不开政府，同样离不开农民。在全面落实新农村建设各项方针政策的前提下，一方面完善农村公共财政体制，充分发挥政府的主导和引导作用；另一方面完善“一事一议”制度，发动农民、支持农民，充分发挥农民这一新农村建设的主体力量。

(三)培育民间经济组织，增强农民及村干部的主体意识

政治实践表明，一个阶层的组织化程度在很大程度上决定了其利益表达的力度和有效程度。要想真正实现农村基层民主，充分保护农民的政治经济权利，必须让农民组织起来，包括发展农村经济组织、文化组织及公共服务体系等。

(四) 加强乡镇之间、村庄之间的合作交流

固步自封必然阻碍乡村社会的发展，只有合作共赢才能更好地推进新农村建设，可以考虑几个乡镇、几个村庄之间实现资源共享，创造既竞争又合作的发展环境。一方面，本乡镇或本村可以充分利用自身资源以及其他乡镇或村庄的各种资源实现自身发展；另一方面，本乡镇或本村又可以为其他乡镇或村庄的发展提供各种资源。

六、结语

农村公共产品供给的最终目的是改善农民生产生活条件，推进新农村建设，进而推动社会主义现代化建设，而在这一过程中，关键是要理顺乡村关系。农村公共产品供给与乡村关系之间存在相互促进、相互制约的关系。当前在农村公共产品供给中乡村关系还存在着或多或少的问题，随着新农村建设的不断推进，农民对公共产品的需求也不断发生变化，农村公共产品供给的需求表达机制、筹资机制、决策机制及监督管理机制等方面也必须顺应社会的发展，以缓解紧张的乡村关系。

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