我国利益集团对公共政策创新的作用及应对策略

林延斌

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006)

改革开放30多年，中国社会经济迅速发展，改革开放前的社会结构同质单一性被随之而来的社会层级分化和利益格局分化取代，由此产生和发展的利益集团在参与政治活动中发挥着不可忽视的作用，主要体现为对公共政策创新的干扰和影响方面。新经济制度主义理论认为，如果一项新制度满足了行动集团(即利益集团)的利益预期，他们就会竭力支持政府活动;如果原有制度已经充分体现了利益集团的利益预期，或者说新制度可能对他们的既得利益造成损害时，他们就会不顾一切地反对制度革新而遵从旧制度的路径依赖，甚至牺牲社会公共利益以维护其狭隘利益。政策作为制度的重要内容和体现，同样面临此种状况。我国利益集团在民意代表和政策优化过程中发挥了积极作用，但也出现了一些利益集团以民意为幌子，误导政府决策，损公利己的现象。因此，结合国情探讨规范和均衡利益集团的发展，充分发挥其推动政策创新的积极作用无疑对促进政策科学化和民主化具有重要的理论与现实意义。

一、基于公共政策创新视角的利益集团的积极作用

利益集团是指在利益多元化的社会中，以共同价值观为基础的公民组成的、通过参与政治活动影响公共政策过程以谋求实现共同利益的社会团体，它主要致力于影响国家政策但并不图谋组织政府。公共政策按照美国学者厄尔·莱瑟姆的观点，就是指在某一特定时间里，党派或集团为了获取优势而进行的相互竞争并达成的均势。公共政策创新是基于原有政策失效的前提下，各党派、集团通过重新整合和优化政策因子，改善或者重新选择成本小、效益高的组合路径，实现新的均衡，从而确保自身利益最大化的过程，它包括因子重新组合和新旧政策更替两部分内容。现代民主理念认为，一项新政策从制定、执行、评估、修正到终结活动都离不开社会成员的广泛支持，而单个社会成员的影响力又是微弱的，需要联合起来形成“公众的声音”，才能进入决策者的视野。利益集团作为有共同利益与价值的公民联合体是公民维护和实现其权利的工具和途径，已经成为政治生活和社会结构的重要组成部分，其在公共政策创新中的作用是不容忽视的。主要体现在：

1.利益集团是公共政策创新的重要参与主体和动力源。政策创新从来不会自发形成，正如吴敬琏所说，既得利益集团往往会巩固现有制度，而阻碍进一步改革，哪怕新政所带来的效益更高。这表明，政策创新需要来自外部和内部驱动力去激发，“它是外部生态环境的压力向政府创新动力的转化过程，也是外部生态环境的挑战变为政府主动改革行为的政策再造过程”。当原有政策已经不再适应环境发展，并且损害了某些利益集团的权益时，利益集团就会通过民主代表、听证会、游说、发动网络舆论、诉诸法律、参与民主选举等方式，对政府的社会治理、财政预算、立法等决策施加影响，促使政府改善或废除原有决策，保证公民合法权益不受侵犯。譬如2008年“三聚氰胺事件”曝光后，消费者、食品安全专家、媒体等纷纷联合起来表达了自己的愤怒，这种愤怒与其说是针对三鹿公司，还不如说是针对国家食品免检制度。政府在事发后废除了该制度，并且对《食品安全法》作出了重大修改，以进一步完善食品安全监管和处置机制。

2.利益集团可以为公共政策创新提供丰富的政策资源。制度变迁需要成本，作为制度的一种形式，政策的创新同样需要组织、制订、实施和维护等交易费用，具体表现为对硬资源(如财力、物力、资源、权威和人力等)和软资源(主要为法律法规、制度和习惯等)的使用配置上，没有以上政策资源的支撑，政策创新就无法实现。从硬资源看，不管是强势还是弱势利益集团，他们都或多或少掌握着政府所缺乏的资源，离开众多利益集团的广泛参与，政策的合法性就会受到质疑和挑战。公共政策的形成过程，实际上是政策主体依据自身的利益需求，对复杂社会的社会利益进行配套调整，由社会不同利益集团“讨价还价”的结果 。从软资源看，创新并非空中楼阁，原有政策是政策创新得以正常进行的基础和动力，换言之，只要政策创新在一定范围内进行就不会引起守旧的利益集团阻碍和扼杀，原有政策仍然得以维系整个社会均衡和正常运作，而政策创新亦在此基础上悄然地、逐渐地前行。一旦创新扩张到利益敏感区域，上述两大利益集团势必发生摩擦和碰撞，这时发展壮大的创新主导利益集团不能再容忍原有政策束缚，通过政策创新获取更大的潜在利润成为他们战胜、拉拢和分化守旧利益集团的动力源。

3.利益集团为公共政策创新提供了一个稳定和谐的政治环境。公共政策创新有利于促进政治环境稳定和谐，同样，政治环境稳定和谐为创新并贯彻政策提供了良好平台。亨廷顿认为，正是“政治制度没有能力为新的社会势力参与政治以及新精英进入权利层提供渠道，而迄今被排除在政治之外的社会势力渴求参与政治”从而成为政治革命和社会动乱的一个重要原因。利益集团是社会民主的必然产物，对现代政治环境的和谐稳定具有积极的现实意义。一方面，利益集团利用其组织优势和各种政治资源为公民参政议政、影响政府决策提供了合法渠道，打破了政府在原政策上的垄断地位，让政策活动从“黑箱”走向了“阳光”。这既有利于政策的民主化和科学化，又在一定程度上满足了公民的参与意愿，使其权益得以实现。另一方面，公民自身利益表达可能会与政府发生冲突，这时候利益集团可以利用民意调查、立法游说等专业技能发挥沟通桥梁和缓冲器的作用，防止公民权益综合表达超出政府的承受力，如北大五学者代表民众游说制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对征地引发的干群紧张关系就起到了很好的缓冲作用。

二、利益集团的消极影响及问题分析

凡事具有两面性，利益集团有积极的作用，也有其消极的一面。由于一些政治体制和法律法规还不很成熟，我国利益集团的消极作用表现得更为明显：第一，与法律法规打“擦边球”，钻法制漏洞，获取非法利益;第二，滥用公民权，影响社会秩序;第三，贿赂政府，导致政策变形，公权力异化;第四，结合国外分裂势力，危害国家安全。正因为这样，从新中国建立至今，我国政府一直对利益集团的崛起抱着一种非常谨慎和防范的心态。改革开放前，由于政治斗争需要，我国一直强调人民内部利益的一致性而竭力否认利益集团的存在。改革开放初期，利益集团仍是一个“犹抱琵琶半遮面”的话题，一方面中央高层在党的十三届二中全会承认“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”，另一方面又在政治生活中避而不谈利益集团，甚至一度以“利益群体”取代之，其在政策参与活动中受到严格控制。直到近年，利益集团才作为一种客观存在的事实活跃在各种政策活动中，如听证会、论证会、市民评审团、公民论坛和立法游说等等。但总的来说，我国利益集团还处于一个尚未成熟的阶段，在政治生活中尤其是政策创新方面的影响力还不足，主要问题和原因包括以下四大方面：

1.动力机制不足。“动力机制是指公共政策创新过程中运动、发展、变化的各种推动力量以及它们产生、传输并发生作用的机制和方式”。公共政策创新本身就是一个需要各方政策主体共同努力以满足多元利益“以新换旧”或“旧中生新”的动力系统。然而，外部性效应给集体行动带来了难题，奥尔森的集体行动理论表明，任何组织和国家，不存在所有具有共同利益的人群统一行动去“组成平等的集团并通过全面协商而获得最优的结果”。在一项所有人都能获益的政策改革中，不同的利益集团以及利益集团内部的不同成员的努力程度可能存在着差异，甚至有些成员和集团为了逃避政策创新成本而选择沉默，独自在一旁袖手旁观，坐享其成。现实生活中房价调控政策之所以难以生效，一个重要原因是社会阶层结构和利益分化严重，不同消费群体在应对开发商和炒房团的心理攻势时行动不一致，许多人就想着政府和其他人员行动，而自己没有参与，这就抑制了参与成员努力的动力，客观上助长了房价居高不下。

2.政府防范控制。政府中心的决策模式没有发生根本改变，这种模式造就了“中国经济奇迹”，同时也给政府带来了丰厚的财政收入和福利享受，但也不可避免地造成了政府机构臃肿、浪费严重和低效率。在这种模式下，行政人员缺乏主动精神和创造精神，他们只愿循规蹈矩、按部就班地工作，对政策创新，哪怕是增量性政策创新有时也加以抵制，以保证其在原有政策下的利益不受冲击。在没有足够大的外界压力情况下，诸如《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》替代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、废除食品安全免检制度等政策创新基本上是很难发生的。利益集团有着不同于政府的团体利益，其政治参与意愿必然会与政府利益产生摩擦，从而对政府决策垄断地位形成挑战。为此，政府对利益集团的态度是防范并力图加以控制的，这一点从社团发展可以看出。在我国，社团组织是利益集团的主要存在形式，他们中很多自主性和独立性较弱，带有浓重的“官办色彩”，如工会、妇联、共青团等，其他没有“官办色彩”的利益，集团的利益也与政府紧密相连，即使他们有意愿进行公共政策创新以获取最大的潜在利润，也必须冒很大的政治压力和风险。

3.路径依赖的负效应。诺斯指出，路径依赖是指制度变迁无论有效与否，都会依据其初始状态沿着某一特定的路径承袭下去，产生报酬递增和自我强化效应，如果这种路径是错误的，那么制度变迁就会进入到某种“闭锁状态，要摆脱就十分困难”。事实上，无论政府还是利益集团都知道，许多政策的低效率并非靠美好的意愿和决心就能达到革新目的，其中还要涉及到历史传统、统治者的偏好和有限理性、社会的惯性依赖、意识形态刚性作用和官僚政治与集团利益间冲突等复杂因素，可谓触一发而动全身，要进行改革创新谈何容易。譬如医疗体制改革，2005年国务院发展研究中心对医改的结论就是“从总体上说，改革是不成功的”。为什么政府资本投入力度如此之大而且社会各精英和团体都群策群力了还招致失败?从某种意义上看，医疗体制改革已经进入某种“封锁”的路径依赖状态，医疗体制改革脱胎于计划经济时代，当时的医疗体制还很不完善，医院、药品制造商甚至地方政府都钻法律法规漏洞从而获取丰厚利润，这种利润随着改革的深入不仅没有削减，反而显现出报酬递增状态，当然这种报酬递增是一种马态效应式的递增，少数人利润滚雪球般增长，而全体公民却面临着“看病难”问题。

4.利益集团发展不充分。政策创新实质是在新环境中多方利益博弈的过程，需要各方参与合作，否则就难以实施下去。戴维·杜鲁门甚而将利益集团定义为“一个持有共同态度，向社会其他集团提出要求的集团”。与西方国家不同，我国的利益集团通常是松散的，只有利益需要的时候才会自愿结成“临时伙伴”，他们的政策资源因而也比较零碎化，对政府决策影响低微，除了求助精英、呼吁媒体关注和个别的集体性施压行动外，就很难再找到其他合法有效的方式和渠道表达利益诉求了。另外，我国利益集团发展不均衡制约了政策创新的实现。强势利益集团拥有专业管理、人际网络和权威等雄厚的政策资源，他们有能力也有意愿促使政策创新巩固并进一步扩大其利益，然而他们更担心新政策会引发游戏规则不利于自身的改变、利益结构重新洗牌和新的竞争集团加入蛋糕分配行列等危及其既得利益行为的发生。所以，除非利润足够丰厚而且风险足够低，否则他们宁愿明哲保身，维持当前低效率的政策安排。弱势利益集团如下岗职工、农民等低收入群体，他们改革政策的意愿最为强烈，然而因为政策资源稀缺导致其在政策活动中没有多大话语权，在政府和强势利益集团的强强联合下，他们很多时候都是处于一种“被听证”、“被幸福”的尴尬地位，对政策创新影响力最低。

三、完善利益集团对公共政策创新作用的对策建议

当前我国利益集团发展还很不成熟，处于一个过渡性阶段，如何更好地发挥利益集团对公共政策创新的积极作用，将其消极作用降到最低点，这是当前科学政策面临的重大课题，笔者认为至少要做好以下四项工作：

1.提高公民意识，激发公民参与政策创新的热情。一切利益集团均由公民参与形成，提高公民意识是激发其自觉参与政治并促进公共政策创新的重要前提。受历史传统的皇权思想以及中央的高度集权影响，我国公民意识没有得到根本提高，从而抑制了公民在政策活动中的活力与创造能力，这就不可避免地在公民当中出现政治冷漠行为与现象：政策活动是政府的事，自己无须参与或少参与为妙;参与不参与由领导说了算，我做不了主;公共政策是大家的事，少我一人没关系和参与政策活动徒劳无益只会白白浪费时间等等。要改变这种局面，一是要理性看待公民参与利益集团，亨廷顿指出，如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会大得多;二是政务公开，保障公民知情权和监督权;三是拓宽和畅通政治参与渠道，降低公民参与成本;四是完善激励机制，从物质和精神上鼓励公民参与政策创新热情，最大限度减少公民“搭便车”行为。

2.放松政府管制，肯定利益集团在政策创新中的地位和作用。改革开放30多年，经济腾飞的一个宝贵经验就是政府放松经济管制，民间社会的活力得到了空前释放。同样，我们可以把这种宝贵经验迁移到行政体制改革上来，放松政府对利益集团的过严监控，营造自由民主的政治环境，极大地给予他们制衡政府权力、代表公民意愿和合理表达自身利益诉求的空间，实现政府与社会合作共治目标。这就要求一方面要转变政府角色，加快政府管理手段从直接、微观到间接、宏观的转变，由社会管制向公共服务回归，完善相关的法律法规制度，从宏观上引导和规范利益集团有序地参与政治，防止利益集团操纵公共政策。另一方面要保障利益集团的独立性，肯定利益集团在完善政策、促进民主政治发展中的作用，让利益集团“拥有更多地参与原本由政府垄断的某些公共领域的公共事务的决策过程的权利，包括利益表达、利益综合和影响最后决策的权利，并且这种权利的领域和事务日益扩展”。

3.完善和创新体制，为政策创新提供各种制度保障。突破当前我国政策创新所面临的“封锁”状态，最关键还是要完善和创新机制，包括政策创新的动力机制、平衡机制、激励机制、监督机制和评估机制等。体制创新不能由政府垄断，更不能闭门造车，而应该关注新环境的变化，紧跟民主发展潮流，在原有政策体系中注入新的“血液”——利益集团，在平等原则上构建“公民——利益集团——政府”三位一体的政策网络，积极响应党的十七大报告关于“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”的号召。

4.均衡政策资源，推动政策创新有序进行。政府作为公共权益的代表者和公共政策的主导者，有责任打破现有的官商利益格局，利26用公民赋予的公权力重新均衡政策资源，鼓励公民合法结社并通过相应的政策倾斜和财政投入扶持弱势利益集团成长，保障其利益表达渠道畅通无阻。同时，打破原有的渐进式改革思维，用科学发展观统筹整个政策再造流程，防止强势利益集团窃取和变更政策创新成果。只有这样，强势利益集团和弱势利益集团方能同台进行公平博弈，才能推动政策创新有序进行，从而实现社会公平与和谐。

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