巴西印度的农业基础设施建设经验及其对我国的借鉴

程卫红 张朝华

【摘 要】巴西、印度等发展中大国的经验显示，.政府应该成为农业基础设施建设的主要投资主体，但同时要鼓励和引导民间资本、金融资本、国外资本作为投资的补充。同时，在财政资金有限的情况下，发展中国家应结合国情选择建设重点，以集中有限的资源投入到对农业发展瓶颈问题严重的基础设施方面。当前，我国的农业基础设施建设存在财政投资乏力，政府职能明显缺位，内部的投资结构不合理等问题，借鉴发展中大国农业基础设施建设的经验，应加大农业基础设施建设，调整投资结构，在政府继续发挥投资主体作用的同时，努力调动和引导社会资本投入的积极性，加强农业生产和流通领域的基础设施建设，强化资金管理，提高资金使用效率。

【关键词】发展中大国 农业基础设施建设 经验与借鉴

Brazil, India's agricultural infrastructure constructionexperience and its Implications for China

Weihong CHENG Zhaohua ZHANG

【Abstract】Brazil, India and other big developing country experience has shown that. The Government should become agricultural infrastructure construction of the main investment entity, but at the same time want to encourage and guide the private capital, financial capital, foreign capital as an investment to add. At the same time, limited financial resources, developing countries should be the focus of national construction selection in order to concentrate its limited resources into the problem of serious bottlenecks in the development of agriculture infrastructure. At present, our country's agricultural infrastructure is weak financial investment exist, apparent lack of government functions, the internal investment structure is irrational and so on, from large developing agricultural infrastructure construction experience, should step up agricultural infrastructure construction, adjust the investment structure the Government to continue to play the main role of the investment at the same time, efforts to mobilize and guide the social capital investment enthusiasm, strengthen agricultural production and circulation of the field of infrastructure construction, strengthen financial management, improve capital efficiency.

【Keywords】Large developing country agricultural infrastructure construction experience and learn from

农业基础设施建设与农业生产息息相关，它不仅关系着农业综合生产能力．而且关系着农产品在国际市场上的长期竞争能力。但农业基础设施建设不同于农产品价格支持对农民收入的间接补贴，也不同于直接支付对农民收入的直接补贴，而是通过向农业或农村提供公共产品，提高农业投入产出比和农产品市场竞争力，来为促进农民收入持续增加创造良好的环境。换句话说，农业基础设施建设与不是简单地向农业或农民“输血”，而是增强农业或农民自身的“造血”机能。农业基础设施建设与所涉支持来自政府计划并由公共基金或公共财政提供（包括已放弃的政府财税收入），而且所涉支持不应具有对生产者价格支持的作用，也不应具有对生产者或加工者提供直接支付的作用。

正因如此，农业基础设施建设在农业政策中的地位尤为重要，成为各國或地区政府重点运用的一种国内支持手段。在中国，由于受到国家财政实力、经济发展阶段以及经济发展战略等诸因素的限制，长期以来中国政府对农业基础设施建设强度小、效率低，已经不能适应农业发展新阶段和推动农业可持续发展的要求。农业基础设施建设乏力、低效所造成的农业和农村公共产品供给缺乏，已成为加剧中国农业弱质化、农民弱势化和农村生态环境恶劣化的重要原因之一。可以说，改善农业基础设施建设投入已成为完善中国农业政策体系的重要和迫切的任务。我国与巴西、印度一样，都是属于发展中大国，印度、巴西在农业基础设施建设方面的主要做法与经验值得我国借鉴。

一、农业基础设施建设的主要经验

1.巴西的农业基础设施建设经验

为改善粗放的农业生产、开拓农业边疆以及为吸引私人资本和国外资本投资农业生产领域创造条件，巴西政府重视农业基础设施的建设，并成为其投资主体。

1.1注重引导民间资本和国外金融资本投资农业基础设施建设。政府直接投资是巴西农业基础设施建设的主要方式。如州际间的公路以及州际公路到各个农场之间公共道路完全由政府出资，除此之外，巴西政府以财政补贴、低息贷款等优惠措施来吸引民间资本建设农业基础设施。如联邦政府为私人修建乡间公路提供低息贷款，甚至还为农场内部的道路建设提供一定的政府支持。为加快国内农业基础设施建设，开拓边疆，巴西政府还积极利用和引导国外金融资本投资国内农业基础设施建设[1]。

1.2以提高仓储能力、缓解交通瓶颈作为农业基础设施建设重点。巴西农业基础设施建设主要包括仓储设施、道路、水利灌溉、农村电气化等，井以仓储设施和道路为建设重点。作为农产品生产和出口大国，仓储能力对保证农业生产和农产品流通有着重要作用，为此巴西政府重视仓储设施建设，提高仓储能力。由于地广人稀，为便于扩大农产品出口，巴西政府在交通运输建设方面的支持力度也较大。尤其是乌拉圭回合以后，巴西加快了农业边疆的拓展，为缓解开发这些地区的交通瓶颈，巴西实行“北方农产品出口长廊建设计划”和“北部地区灌溉计划”，以改善开发地区的交通运输条件和基础设施为手段，调动民间资本开拓边疆的积极性。

2.印度的农业基础设施建设经验

作为一个农业大国，受财力等所限，印度农业基础设施长期供给不足，严重制约了农业发展和农民生活环境的改善。为改善这种状况，在20世纪60年代中期开始的“绿色革命”带动下，印度加强了农业基础设施建设的投入。

2.1.多渠道保障农业基础设施建设资金。作为发展中国家，印度财政实力有限，为解决农业基础设施建设所需的大量资金投入，印度采取了以財政投资为主、私人投资为辅、金融机构配合的办法。联邦政府出资兴建农村电力、道路等农业基础设施，以及堤坝、运河、灌渠等外部性强、工程投资规模大、一般私人投资难以独立承担的地表灌溉工程。安装水泵等中小型地下灌溉工程，由农民私人投资完成。另外，印度政府积极引导和利用金融资金，如为鼓励农民大力投资打井，充分利用地下水灌溉农田。印度组织各级银行和信贷机构为打井提供优惠贷款，并对农村用电实行价格补贴和农业用电免税等措施，鼓励农民打井抽水、灌溉农田[2]。

2.2积极改善农业生产条件。印度非常重视改善农业生产领域的基础设施建设。除修筑道路、开发地下水资源改善农田水利基础设施之外，还尤为重视农村通讯网、电力网的铺设，以及太阳能、风能、沼气等先进的、可再生能源的开发和利用，以期通过农业电气化促进农业发展。印度还大力支持农业机械的发展。如实行农机具国内自给为主、进口为辅的政策，鼓励国内发展农机制造业，使得农机生产能力得到迅速提高，农用水泵、收割机、脱粒机得到大范围普及。此外，印度还支持农产品市场设施建设和改善，如强化农村定期市场制度、为农产品主产区农民提供制冷储藏设备以及改善农村零售市场的管理和配置、大力传播市场经济的基本知识等。

二、经验比较

1.农业基础设施建设的共同经验

1.1政府为农业基础设施建设的主要投资主体。发展中国家主要以政府直接投资的方式来建设投资大、外部性强、私人无力承担的农业基础设施项目，如公路、灌溉设施等；

1.2鼓励和引导民间资本、金融资本、国外资本作为农业基础设施建设的补充。发展中国家农业基础设施建设严重依赖国家投入，面临社会资本投入不足问题，为此．有些发展中国家在财政投资之外，积极引导和利用民间资本和国外资本。如巴西政府除了自己作为主要投资者外．还积极利用金融资本尤其是国外金融资本参与国内基础设施建设。印度也注重发挥国家财政投资对私人投资的带动和示范作用．鼓励私人(包括农民)将自己的积累投资于农业，完成农村大量小型农业基础投资，如小型灌溉机械、水泵、拖拉机等。

2.农业基础设施建设各自的特色。发展中国家农业基础设施建设的特色主要表现在农业基础设施建设的重点不同。如巴西为扩大出口重点投资交通和仓储，印度结合国内气候情况，在项目选择上，更注重水利灌溉、农村能源设施和道路建设。由此说明，在财政资金有限的情况下，发展中国家应结合国情选择建设重点，以集中有限的资源投入到对农业发展瓶颈问题严重的基础设施方面。

三、当前我国农业基础设施建设所存在的主要问题

1.农业基础设施建设财政投资乏力，政府在此方面的职能明显缺位

农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重由“一五”时期的7.1％、“二五”时期的11.3％、国民经济三年调整时期的17.6％、“四五”时期的9. 8％到“五五”时期的10. 5％。28年投资年平均高达11％左右，使得农业基础地位得到显著增强。但是，自党的十一届三中全会以来，国家对农业基本建设投资的比例大幅度降低，且呈下降趋势：由“六五”计划时期的6.2％下降至“七五”时期的3.2％。进入20世纪90年代，由于市场经济体制下价值规律的作用，农业投入继续下降：1991～1995年农业基本建设投资占全国基建投资的比重分别为4％、3.7％、2.8％、2.7％、2.4％、2.2％[3]。虽然“九五”以来，国家对农业支持力度有所增强，特别是1998年以来连续几年增发国债安排农业基础设施建设，农业基本建设投资占国家基本建设投资的比重逐步回升，1996～2002年，分别为3.7％、4.2％、5.4％、6.7％、7.0％、6.8％、7.3％，但是比重仍然偏低，且没有达到改革初期的水平[4]。由此可见，国家对农业基础设施建设财政投资乏力，政府在农业基础设施建设方面的职能明显缺位。

1.2农业基础设施建设内部的投资结构不合理

1.2.1农业基础设施投资向水利和林业倾斜，对农业投资不足。在中央财政预算内农业基本建设投资中，水利建设所占份额最多，林业和生态建设次之，农业在农林水三大行业中所占份额最小。如“九五”期间，中央财政用于农林水的基本建设投资中，用于水利的达1049亿元，占63.77％，用于林业的达180亿元，占10. 94％，用于生态建设的为260亿元，占15. 81％，用于农业的为86.5亿元，仪占5.26％[4]。这种投资结构显然与农业在国民经济中的地位和作用不对称。

12.2农业基础设施建设偏重生产领域，对流通领域的农业基础建设重视不足。对农业流通领域基础设施建设投入不足主要表现为：（1）农产品市场体系设施落后，信息服务更是严重不足；（2）适应社会主义市场经济体制的农产品流通体系尚未建立。地区之间条块分割、部门分割，全国统一大市场形成和发育缓慢；（3）农产品市场管理不善，农产品市场，尤其是农用生产资料要素市场，假冒伪劣商品屡禁不止，假农药、假化肥、假种子等坑农害农事件屡屡发生等。

1.2.3农业生产领域基础设施建设偏重大江大河治理，中小型农业基础设施支持不足。国家财政对农业基础设施建设的支农投资大部分用于农业水利建设。水利基本建设投资占农业基本建设投资比重。在“六五”、“七五”、“八五”和“九五”时期分别是53.8％、59. 6％、63. l％和63.4％。2001年以来有所降低，2001年为56.3％，2002年为54.5％，但是所占比重仍高于一半[5]。而且．这些水利设施建设多集中在对外部性较高的大江大河的治理，对那些关系农业生产和农民生活的农村中小型水利建设的投入却偏小。此外，用于改善农业生产条件和农民生活条件的农田改良等基础设施投资比例也偏小。

四、对我国的经验借鉴

我国与巴西、印度一样，都是属于发展中大国，印度、巴西在农业基础设施建设方面的主要做法与经验值得我国借鉴。

1.加大农业基础设施建设，调整投资结构

英国牛津大学经济学家J A.莫利特通过对若干发展中国家和经济发达国家多年的资料分析，得出结论：人均国民收入每增加1％，农业总产值占国民生产总值的比重就下降0.6％，农业固定资产投资占农业总产值的比率就上升0.48％。因此，随经济发展，对农业固定资产投资的比重应该呈上升趋势。按照维利斯?钱纳里的大国模型，在人均国民生产总值300~1000美元的国家和地区中，每年政府的财政对农业固定资产投资的比重应占国家基本建设投资总额的10％~16％左右。中国1953~1980年，国家对农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重一直在10％以上，1982年下降到5％，1991年下降到4％，1994年下降到历史最低点2 .5％[6]。现在中国人均国民生产总值已达到1000美元，然而农业基础设施建设投资占国家基本建设投资比重却低于10％。虽然我们不能按照国际经验标准来衡量中国农业基础设施建设投资情况，但是，中国对农业基础设施的投资水平偏低，已与经济发展大趋势相违背，而且也不符合中国在农业发展新阶段下发展农业的要求。因此，中国应进一步加大对农业基础设施建设的投入，这一点是毫无疑问的。问题是中国如何能较有效地解决资金约束，优化资金配置，提高政策效应。

2.在政府继续发挥投资主体作用的同时，努力调动和引导社会资本投入农业基础设施建设的积极性

从外国农业基础设施建设投资主体来看，各国或地区政府毫无疑问的都处于投资主体地位，同樣中国政府也应在农业基础设施建设方面继续承担主要责任，并保证农业基础设施建设资金的稳定投入。鉴于中国正逐步加强工业对农业的反哺，工业化发展的基础瓶颈已得到相当程度的缓解．可考虑提高农业基础设施建设资金的增长速度。同时，采取以下措施引导社会资本投入农业基础设施建设：

1.根据工程大小、收益范围以及区域经济差异等不同，明确中央政府和地方政府之间的责权利，合理分担资金。2.部分适合市场化运作的农业和农村公共产品投资，如市际、县际的公路建设、农产品批发市场等，可在政府指导下，采用招标投标等方式让私人资本建设经营。3.进一步扶持农民经济合作组织，提高农民投资能力。4.小型基础设施建设，受益对象明确，可通过政府的适当补贴来鼓励和引导集体和农民个人投资建设。5.在考虑妥善降低银行风险盼隋况下，加大金融支农力度；6.落后地区可积极争取世界银行等国际金融机构的贷款与援助等。

3.关注农业生产领域和流通领域的基础设施建设

政府一方面要重视农业生产领域的基础设施建设，以提高农业综合生产能力和抗灾能力；另一方面应安排资金投向流通领域的农业基础设施建设，如在产地建设农产品批转和处理中心、完善农产品市场、农村高速公路建设等。需说明的是，流通领域的农业基础设施由于受益对象明确，更有利于实行市场化运作方式来引导民间资本投资。

4.在加强农业基础设施建设的过程中，强化资金管理，提高资金使用效率

提高资金使用效率，主要应做好以下几点工作：1.按投资体制改革的要求，划分中央和地方的事权。中央主要负责大江、大河、大潮治理，国家级商品粮基地、大型防护林带等对国民经济全局影响比较大的基础设施工程，一般性的工程主要依靠地方建设，加强地方的投资责任。2.进一步完善各部门之间的互相协助和互相制约机制，避免资金使用分散、资金外流、重复建设等问题。3.加强建设项目的前期准备工作，搞好技术经济分析，科学决策。4.基础设施项目的安排要适应新情况做出符合客观需要的调整，优化农业投资结构，确定建设项目的优先顺序，根据轻重缓急，集中资金保重点，最大地发挥资金的经济和社会效益。5.加强农业建设项目和资金的检查、监督和审计。6.制定和不断完善农业投资的一系列法律法规性文件，把农业投资行为纳入法制化轨道。

参考文献：

[1]国际交流服务中心：巴西农业概况，中国农业外经外贸信息网（http://www.cafte.gov.cn/）[N]，2003年5月8日.

[2]苏科五：规则与选择-WTO框架下中国农业支持政策研究[M]，开封：河南大学出版社，2004年版.

[3] 徐蓬贤、唐晨光、程国强：中国农业扶持与保护-实践、理论、对策[M]，北京：首都经济贸易大学出版社，1999年版，第122页. [4]何忠伟、蒋和平：中国农业补贴政策的演变与走向[J]，中国软科学，2003，（10），第8-13页.

[5]国家统计局农村社会经济调查总队：中国农村统计年鉴（2003）[M]，北京：中国统计出版社，2003年版.

[6]罗伟雄、胡晓群：经济发达国家农业保护制度[M]，北京：时事出版社，2001年版.

作者简介：程卫红（1976- ），女，湖北黄梅人，中南财经政法大学博士研究生，武汉工程大学邮电与信息工程学院讲师，主要研究方向：农产品运销与加工。

张朝华（1972-），男，湖南武冈人，中南财经政法大学博士，暨南大学法律与政策实践中心讲师，主要研究方向：农村政策与农业发展。