煤炭工业环境监管政策及管理方法

□文/徐向阳 刘倩倩

煤炭工业环境监管政策及管理方法

□文/徐向阳 刘倩倩

我国工业环境监管政策在近些年有了长足发展，但仍存在很多不足，导致很多环境监管不到位。自愿协议式环境管理作为欧洲环境政策的一个重要组成部分，在政府法律法规覆盖领域之外发挥着重要作用。本文简要分析目前煤炭工业环境监管状况，并突出介绍自愿协议式工业环境管理方法,分析在我国的适用情况。

煤炭工业环境；自愿协议式工业环境管理；政策

近年来，我国煤炭的快速发展给生态环境带来了巨大的压力。2009年底中国煤炭总产能已经高达36亿吨，产量30亿吨，另净进口1亿吨，煤炭大国首次成为煤炭净进口国；预计2010年产煤将在33亿吨左右，上半年就进口了8，000万吨煤炭。然而，“十一五”规划的全国煤炭产量目标是26亿吨，“十一五”规划的煤炭总量控制已经“完败”。从2003年开始，中国煤炭产量几乎以每年2亿吨的增量上升。据估算，“十五”期间煤炭开采造成采空区地表塌陷面积新增约17万公顷，全国重点煤矿平均塌陷面积约占矿区含煤面积的1/10；煤炭开采耗地下水约140亿吨，污染和破坏了矿区及其周围水系，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区约占71%，其中严重缺水占40%；煤矸石排放量新增约8.7亿吨，累计堆存40亿吨，占地约1.2万公顷。（图1）

“十一五”期间，国家对煤炭环境进行了一系列治理工作，出台了一系列政策法规规范煤炭工业环境。近年来，我国关于煤炭产业环境监管的力度加强，为合理开发利用煤炭资源、防治环境污染和生态破坏、保障人体健康、促进煤炭工业健康发展做出了很大的努力。

一、我国现有煤炭工业环境监管政策概述

近年来，我国煤炭工业环境保护不断适应新要求，通过一系列法规和政策的制定和实施，煤炭环境监管质量有了很大的提升，煤炭环境保护质量也有了一定的改善。

监管范围上，从以国有重点煤矿为主要监管对象，逐步改为向煤炭全行业的监管；监管手段上，从过去的行政管理，逐步转变为依法监督、行业指导、技术和信息引导的综合服务；工作重点上，从单一解决煤炭开发中的环境污染问题，逐步转变为解决污染问题与生态问题并重；技术路线上，从末端治理、以污染物达标排放为主向过程控制、生态整治、资源综合利用方面转变；在经济政策上，从单纯依靠企业筹资转向国家、地方政府和企业共同出资综合治理，投资量逐年增加，渠道较为稳定，这些转变都有力地推进了煤炭行业的环境保护工作。（表 1）

二、我国煤炭工业环境监管中的主要问题

我国煤炭工业环境保护起步较晚、基础较差，法律法规在实施过程中存在很多问题，与国际先进煤炭生产国家的水平仍有较大差距。主要表现为：

1、煤炭建设项目的环境影响评价制度尚待完善。煤炭建设项目的环境影响评价，主要是针对环境可能造成的影响，以及拟采取的措施进行评价、论证，从而选取对环境危害较小的最佳可行方案，为决策部门提供方向性意见。虽然环境评价报告通常详述了对矿区生态环境保护及防治的技术方案，但方案落实情况较差，矿区开发后的生态环境在不断变化，因此应在整个过程中进行评价。而目前仅做事前一次性的评价，缺乏后续跟踪评价。

2、煤炭工业环境监管相关部门协调、统一管理机制有待完善。煤炭企业以及矿山生态环境的管理涉及环保、国土、水利、发展改革、科技、司法等部门以及人大、政协监督机构，各部门环境管理根据自身领域侧重点不同，往往只重视本部门的职能，没有从矿区生态环境整体出发加以管理，部门间难以协调一致。国家制定相关机制虽有规定负责的部门，却没有突出各部门的如何协调合作。国家应该完善相关协调机制，同时赋予煤监局环境监管职责，强化中央政府协调解决跨省界煤矿区域生态环境问题的能力，督促检查突出的煤矿工业生态环境问题。

3、煤炭工业环境改善资金投入不足。由于煤炭环境治理需要资金额度巨大，全国各大煤炭矿区长期遗留下了大量环境旧账。随着煤炭的大量开采，生态环境遭到更多的破坏，而相关环境治理资金一直欠缺。20世纪后期，七部委联合下发维简费使用办法，在更改资金中提取7%作为生态环境费用，但其作用有限，煤炭产销两旺的今天，这部分资金只能做到平新账而还不了旧账。

鉴于我国煤炭工业法律法规体系的建立健全和政策监管的这些不足之处，我国应该促进煤炭企业法人积极自愿进行煤炭矿区的环境治理，改进政府部门和相关企业的制约关系，引进“自愿协议式工业环境管理”是有效的改进方法。

三、自愿协议式工业环境管理机制

1、自愿协议式工业环境管理的发展。自愿协议式工业环境管理方法是工业企业为改进环境管理主动做出的一种承诺，它是建立在企业自觉自愿基础上，以契约形式承诺改进环境质量的环境政策工具。自愿方法有两种主要类型：一种是单方面承诺，企业主动提出采取减少污染排放、改善环境的措施，并通报各相关利益人；另一种是协商协议，政府部门和企业之间通过协商达成协议，协议中提出环境目标，明确各自的环境保护责任。自愿协议受到奖励和惩罚机制的约束，并受到公众和第三方的监督，体现了政府部门与工业企业之间的相互制约关系。在大多数的情况下，自愿协议等同于合同，有法律效力。

自愿协议方法源自于日本，20世纪七十年代在欧盟国家开始使用。在上世纪九十年代，为了尽量避免“命令式”和行政管理中出现的问题，工业企业和政府部门建立了自愿协议式环境管理模式。因此，自愿协议既不是政府干预的结果也不是政治科学家的理论。而解决复杂环境问题需要更灵活的方法，自愿协议式环境管理正是这一需求的必然产物。欧盟从大量的自愿协议式环境管理中积累了超过30年的实践经验，目前它已经成为欧盟混合环境政策框架中的重要组成部分。

表1 近年我国发布的工业环境政策

2、我国实行自愿协议式工业环境管理的机遇

（1）我国已具备实施自愿协议式环境管理的法律法规体系。实践证明，只有“命令式”环境管理进入了较高阶段，才具有实施自愿式环境管理的可能。“命令式”环境管理是以法规和标准为依据的，近年来我国已经逐步建立了较为完善的煤炭工业环境管理法律法规体系。

（2）推行清洁生产与实施循环经济为实施自愿协议式环境管理开辟了道路。国家实施循环经济和推行清洁生产，将替代传统经济的高消耗、高废弃生产模式，减少对环境的污染和破坏。同时，在工业企业中普及清洁生产的概念和做法为自愿协议式工业环境奠定基础。

（3）我国已有了自愿协议式环境管理的雏形。我国一些地区政府采用与企业协商的方式确定污染物减排指标；施行排污收费贷款减免措施；对布局不合理的污染企业采用协议搬迁的方法，并施以土地优惠政策；协议建设生态环境恢复工程等，都是自愿协议式环境管理的范畴，属于协商协议。

（4）公众环境意识的提升为实施自愿协议式环境管理的道德基础。随着近年来世界环境问题的严峻化，我国加强环境保护宣传力度，公民普遍具有了环境保护意识和可持续发展思想。同时，企业社会责任意识的提升也增强了自愿协议是环境管理的可实施性。

自愿协议式环境管理方式虽然在欧盟已经发展成为一种成熟的环境管理方式，但在我国还是一个新概念。在我国传统的“命令式”管理系统不足的今天，应当大胆地引进自愿式管理办法，使得工业企业以“主人”的身份改善自身的环境管理，而不是被动地进行环境管理，以提高企业自身积极性。这将对正统的政策法规体系起到十分有益的补充作用。

[1]张仁志.在我国实施自愿协议式工业环境管理的可行性探讨.中国环境管理干部学院学报，2008.12.

[2]王玖明.煤炭工业环境保护工作三十年.煤炭加工与综合利用，2009.2.

[3]卢宁川等.企业采用自愿协议式环境管理方法的意愿调查.污染防治技术，2006.4.

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（作者单位：中国矿业大学（北京）管理学院）