制度创新与农村经济发展

朱晓俊,史贤华

（滁州学院经济管理系,安徽滁州 239000）

制度创新与农村经济发展

朱晓俊,史贤华

（滁州学院经济管理系,安徽滁州 239000）

制度创新对一个地区的长期经济发展具有重要的作用。本文从新制度经济学角度分析了我国农村经济改革的起点及其过程,研究了我国不同时期农村经济制度变迁对农村经济发展的影响,最后从制度创新角度对农村发展提出政策建议。

制度创新;农村经济发展;家庭承包责任制

制度是一系列正式约束和非正式约束组成的规则网络,它约束着人们的行为、减少专业化和分工带来的交易费用的增加,解决人类所面临的合作问题,创造有效组织运行的条件。有效的制度可以为人们的行为提供正的激励,从而促进经济的增长,而低效率的制度则会延缓经济的增长,甚至使得经济增长被锁定,长期处于贫困落后的状态。制度创新本质上是制度变迁,是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。同时,制度作为一种“公共品”,必然存在着外部性,这导致制度的供给存在着不足。改革开放之后,我国农村经济经历了由快速增长到增长趋缓的变化,部分可以由农村制度的供给不足给予解释。本文拟通过对改革开放以来我国农村经济制度作出分析,研究农村经济制度变迁的机制及其对农村经济发展的影响,最后从制度创新的角度提出政策建议,以期有助于农村经济发展。

一、农村经济制度改革的由来及其经济绩效

（一）家庭联产承包责任制的由来

家庭联产承包责任制实施以前的人们公社时期,我国农村普遍实行的是农村集体所有制,俗称“大集体”。该种制度的典型特征是产权的界定相当模糊。在该体系下,一方面,国家通过指令性生产计划,控制着农村集体的生产、分配和收益,农村集体在合法范围内,贯彻和执行上级的指令,并承担着执行这一指令的经济后果。这种经济决策权与经济后果的承担者相错位的制度安排,带来了模糊的产权。产权的模糊导致交易费用的提高和管理者与劳动者的激励不足,最终导致经济效率极其低下。

在大集体制度安排下,劳动者在共同的土地上共同劳动,劳动者按照类似于平均分配的方式获得自己的收益。这样,就会带来两方面的效应。一方面,集体内部的劳动者作为一个经济理性人,在劳动过程中缺乏激励,容易偷懒。另一方面,集体中的监督者也缺乏相应的激励来监督与管理这种偷懒,即使有个别富有责任的监督者,也会囿于种种困难,而无法实施有效地监督与管理。如此,集体劳动中的偷懒行为就会普遍化,从而降低经济效率,出现“上班乱哄哄,下班一窝蜂”的局面。这种行为的后果是单位面积土地上投入的劳动减少,导致耕作技术的倒退,土地产出的下降,最终引起农业经济的衰退和粮食供应的不足。

始于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制,结束了这种低效的产权制度安排。小岗村在改革之前与各地农村同样,实行集体所有制,生产力极其低下,生活水平及其贫困。穷则思变,小岗村十几户村民决定实行包干到户,将土地等生产资料产权重新界定,所有权仍归集体,使用权、占有权、支配权、收益权都归农民,明晰了土地等生产要素的产权,同时对以生产队为主的集体经济实行淡化,以家庭作为生产经营单位,实行“交足国家的、留足集体的,剩下的都是自己的”[1]。在该种制度安排下,农民的努力程度与其收益相对称,农民的积极性得到了提高,农业产出水平得到显著的提高。实行大包干的当年,小岗村的粮食产量同比增长了十倍以上。小岗村的改革效果不胫而走,随后,在政策逐步放宽的鼓励下,家庭承包制迅速在全国推广。1980年初还只有1.1%的生产队实行家庭承包制,年底就达到20%,1984年底则达到100%,并且家庭承包制的农户也达到了97.9%[2]。家庭承包制的实施在一定程度上使各类农业生产要素的支配权重新回到农民手中,从而使农村经济焕发出前所未有的活力与生机,农业生产在短暂的几年内就超越历史水平,粮食产量之高甚至使农村在80年代后期出现卖粮难的局面[3]。

我国农村制度变迁的历史过程,可以看出中国农村制度变迁的历史实际上是一种诱致性制度变迁与强制性制度变迁相混合式的制度创新。诱致性制度变迁是一种自下而上的制度变迁,指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群（个）人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁是一种自上而下的制度变迁,指的是权力中心凭借行政命令、法律规范来规划、组织和实施制度创新,变迁的主体是国家及其政府[4]。显然,我国农村制度变迁首先是由一群人相应潜在获利机会而自发倡导的和实施的诱致型变迁,进而在国家推动下,在全国范围内开始实施,最终呈现出一种混合式特征。

（二）家庭承包经营制的经济效果

农村承包经营制的推行,极大地促进了农业的发展,使中国农业发生了翻天覆地的变化。。据林毅夫的测算,各项农村改革对1978-1984年的农村产出增长贡献率总和为48.64%,其中,承包经营制的贡献率为46.89%[5]。一个最直接的经济效果就是,实施家庭承包经营制后农产品产量大幅度的提高了。（见图1）。

图1 全国粮食总产量历年变化情况（单位:万吨）

农村改革之后,伴随着农产品产量的提高,农业总产值有了显著的增加（见图2）,农民收入也有了大幅度的增长。

图2 全国农业总产值历年变化情况 （单位:亿元）

二、1978年以来我国农村经济制度变迁及其对农村经济发展的影响

农村改革极大地促进了我国农村经济的发展,提高了农民收入,缩小了城乡差距,但九十年代之后城乡差距却又呈现上升趋势。通过农村居民家庭人均年总收入与城镇居民家庭人均年总收入的历年数据可以看出,农村改革前期（1980-1988）,城乡差距相对而言呈逐渐下降趋势,但是从上世纪九十年代之后城乡收入差距呈上升趋势（见图3）。城乡差距的变化有其深刻的制度原因,以下分析农村改革以来制度变革对农村发展的影响。

图3 城乡居民家庭平均每人年总收入（单位:元）

（一）1988年以前农村改革及其对农村发展的影响

1978年至1988年这一阶段我国农村改革的主要内容是实行家庭承包制,选择包干到户的承包形式,根本改变了农业中的基本经营制度。同时,国家通过提高农产品收购价格等一系列政策,从价格上提供了对农业生产的有效激励作用。由此,粮食总产量不断增加,农村劳动生产率得到了极大地提高。由于劳动积极性和微观效率的提高,农业中劳动力的使用大大减少,首先使农村剩余劳动力从原来在人民公社体制下的隐蔽装他其中浮现出来,并且合法地拥有了向非农产业流动的自由。这一方面为乡镇企业的发展提供了充足的劳动力供给,另一方面,也使农村中的各种“能人”得以发挥出自己的创造精神,这正是熊彼特意义上的“企业家精神”。其次,农村生产率的提高,使得农业生产有了一定的剩余。最后,农民的生活水平有所提高,增加了农村的消费需求,同时,城乡交流也有所增强。这些因素都促成了农业由单纯的粮食种植,转移到种植业多种经营,农林牧副渔业全面发展,及至乡镇企业的迅速发展与壮大。

这一阶段农村经济迅速发展,城乡差距不断缩小。但是,由于,家庭承包制提高生产效率的潜力是一次性的,基本上在包干到户在全国普遍实行,覆盖几乎全部生产队和农户的20世纪80年代中期而告结束。理论上来说,农村经济发展放缓当从八十年代中期开始,然而,还有若干其他因素,使得增加农民收入和提高生产效率的改革效应,在80年代后期继续得以保持。其中最重要的一方面是从粮食乃至种植业中剩余出来的大规模劳动力,依次向更加广阔的生产领域转移,农村经济内部效率改进的机会获得更全面的开发,农村劳动力得到更充分的利用,从而使农民收入增长以及城乡收入差距缩小的过程得以继续维持到1988年[2]。

（二）20世纪80年代末以来农村改革及其对农村发展的影响

上世纪80年代以来,城乡关系不断调整,在这一调整过程中,城乡差距在一定程度上有所扩大。主要因素源于前一阶段农村改革侧重于改进农业中的激励机制和农村经济配置效率。当90年代改革重点进入以国企为对象的城市经济领域,在既定城乡关系格局下,农村第一步改革效应不可避免的受到一定程度的影响。特别是90年代中期以后,农产品从过去的全面短缺走向结构性和区域性过剩,从而引起农产品价格下降,进而引起农民收入增长幅度下降和城乡居民收入差距扩大。于是,农业停滞、农民贫困和农村衰败的“三农”问题凸显出来。造成这一结果的重要原因在于农村改革在前一阶段所取得的成绩下,未能进一步深化改革,推进农村发展,具体表现为与农村家庭承包责任制相配套的一系列制度与政府政策还不够完善。

1.农村剩余劳动力迁移的制度障碍

农村家庭责任制的实施一方面促进了农村生产力的发展,另一方面使得农村大量的剩余劳动力显现出来。过多的农村人口与过少的农业资源之间的尖锐矛盾凸显为制约农村发展的重要因素。要提高农民收入水平,解决“三农”问题,根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移。而与中国早期实行重工业化战略相适应的户籍制度及与之相关的一系列福利体系,却阻碍了农村居民向城市的迁移[6]。由于居民的福利、子女的就业等与户籍制度息息相关。劳动力流入地政府,常常担心农村劳动力的流入会导致地方财政补贴形成的社会福利流失,担心外来劳动力会冲击当地就业,因而随就业形势而形成政策的摇摆。结果使得参与填补了城市大量岗位缺口并对地方经济和社会发展做出了重要贡献的农民工,在工资和福利方面却受到了一定的歧视,无法实现向城市的迁移。

2.农产品购销体制限制

在我国实施重工业有限发展战略时期,为保证城市居民农产品供应,我国实施了粮食、棉花统购统销制度。在实行家庭承包经营制后,这一统购统销制度依然存在,造成了生产和流通体制之间的尖锐矛盾。由此,1985年国务院决定改革农产品统购制度。1992年初,提出“分区决策,分省推进”方式改革粮食购销和定价体制。于是,各地纷纷放开粮食购销市场,到1993年末,全国98%以上县市粮食销售价格已经放开。

粮食作物需求弹性较低,广泛存在“谷贱伤农”现象。1995、1996年两年粮食丰收,出现粮价下跌和农民“卖粮难”问题。国务院出台政策,要求各地按保护价敞开收购粮食,导致各地粮食库存爆满,粮食经营亏损。针对国营粮食购销企业经营不善问题,国家又相继出台了一系列政策,但没有起到显著作用。

3.土地制度的限制

家庭承包责任制的实质,是实现土地所有权和使用权一定程度的分离,在不改变土地所有权的情况下给予农民承包期内土地使用权。但是,这一制度依然有一定的局限性。农民通过承包取得的土地使用权是不完整的。由于不具有法定永久使用权使得农民对土地的生产性投资积极性不高。同时,该种制度下,产权依然不明晰,难以实现使用权的自由转移,农业规模经营难以实现,而在工业化过程中,农民因没有法定的要求权取得充分的补偿,往往蒙受损失。

4.小农户与大市场的矛盾

在家庭承包经营制下,农民生产什么、如何生产完全由农户自己决定。这种生产模式,一方面提高了农户的生产积极性;另一方面,却使得农产品的生产在空间上呈现分散的特征。此外,农产品生产在时间上带有季节性特点,市场对农产品的消费需求在空间上是集中的,而在时间上却带有季节性特点。这些特征都对农产品的生产与销售的衔接造成了一定的影响。特别是目前我国农业经营规模很小,单个农户提供市场的农产品商品粮十分有限,小农户的供给和大市场的需要之间就存在很大的矛盾。解决这种小农户与大市场的矛盾,就成为繁荣农村经济、改善农民在市场交易中地位的一个重要的问题[7]。

三、制度创新与农村经济增长

农村改革的推行,缩小了城乡差距,然而自上世纪90年代以来,农村与城市的差距却不断扩大,重要的因素在于特定的制度所造成的现有城乡关系影响了农村地区的进一步发展。要实现农村发展,归根结底要突破既有城乡关系格局,扫除劳动力迁移的制度障碍,促进农村剩余劳动力转移,完成二元经济结构的转换。为此,除了对已有户籍制度进行改革以外,重要的是对与户籍制度相关的一系列配套制度作出调整。制度本身是一种公共品,自发的制度供给往往少于均衡的制度供给。由此,一方面,政府在农村制度供给方面须发挥重要作用,另一方面,受有限理性的制约,政府在制度供给的过程中可能产生偏差。因此,在实施制度变革过程中,应允许农村地区自发试验,增加制度供给。具体而言,未来三农政策的重点领域集中在以下方面。

（一）改革户籍制度,创造条件,促进劳动力向城市转移

农村改革所释放出来的大量剩余劳动力为我国工业发展所需劳动力资源提供了保证。在改革早期,受城乡二元经济结构影响,劳动力供给充足,各地方政府不用考虑劳动力供给问题,因而缺乏改革户籍制度的激励。经过三十年的改革,我国劳动力供给不再是无限的,劳动力成本的不断上升,已经导致局部的和结构性劳动力短缺现象,劳动力的供给已经临近刘易斯转折点。这一形势迫使各地政府在考虑未来经济增长的推动力时不得不将劳动力供给问题纳入视野,政府推动户籍制度改革的激励不断增强。未来户籍制度改革不仅要实现同地区农民工及其家属的市民化,还要实现跨省流动农民工及其家属的市民化。随着刘易斯转折点的来临,户籍制度改革正当其时,而与劳动力迁移相关制度需求与供给格局也在发生着变化。从需求角度看,劳动力不再是无限供给,农民工有了更多的就业机会,可以用脚投票了,并用此方式表达其制度需求,如更高的工资、更稳定的而居住和就业,均等享受的公共服务等。从制度供给看,城市对于外来劳动力需求变得越来越具有刚性。因此,劳动力输入地政府过去招商引资的积极性,部分地转移到对人力资源的吸引上面。由此,各地纷纷尝试各具特色的户籍制度改革。

户籍制度改革核心是打破城乡分割的二元制度结构-即妨碍生产要素合理配置的劳动力市场分割和造成城乡均等享受发展成果的公共服务体系分割。为此需要做好两方面工作。一方面是把户籍制度的含金量去除,降低城乡在各种基本公共服务领域上的落差,这可以进一步为改革创造条件。如近来国家加快了农村社会保障体系的建设,以及将农民工纳入城市社会保护范围等等。另一方面是用降低门槛的方式,使尽可能多的农民和农民工在城市落户。各地的实践也表明在城乡公共服务均等化方面和农村进城落户方面取得进展的城市,经济增长的可持续性也在不断增强。

（二）完善土地经营制度

家庭联产承包责任制在一定程度上提高了农民在生产中的激励,但是,由于农村土地产权不明晰,降低了农民对土地的投入,也阻碍了土地财产的优化重组。未来应当进一步完善土地产权制度,明确农民在村集体中行使所有权的程序,授予农民对承包土地的永久使用权（“田面权”）,并对“田面权”的转让、出租和继承做出明确的界限,以便更好地体现和保护农民的权益。

（三）完善农产品购销与价格制度

为增加农民收入,国家对农产品购销制度出台了一系列政策,却未起到预期效果。其中重要因素在于政府在扶持农业时,并未将农业当做市场经济中的一种经营性产业。实际上,农业作为一种经营性的产业,本身并没有任何特殊。解决农业与非农产业之间的格局关系,实现经济和社会建设资源从城市和非农产业向农村和农业流动的根本方法是通过市场机制实施。对于农产品购销方面而言,需要放开农产品购销市场,让供求与竞争机制决定农产品价格体系。农产品买卖由市场竞争来决定。对于“谷贱伤农”现象,政府可以从农产品间接补贴改为对粮农直接补贴。这样,一方面可以增加农民收入,另一方面也不会影响农产品的竞争机制。事实上,从2002年起国家开始实施对粮农进行直接补贴政策起到了很好的效果。

农产品购销体系中出现的“小农户与大市场”问题主要是由农产品生产分散与农产品需求集中差异所带来的,各地区需根据本地区的基本情况因地制宜的制定措施来解决。政府应通过市场手段激励农户进行创新,同时对行之有效的创新进行立法保护。依据发达国家和地区的经验,实现个体农户与市场对接的最有效形式是在农业产前产后服务的各个环节上建立农民自己的合作经济组织。农村合作经济组织需实行社员自愿参加、自主管理。为做好这项工作,政府需要尽快完善合作社相关法律法规,促进合作组织的市场化改革。合作经济组织要在实行经营管理规范化、专业化、职业化基础上,逐渐扩大组织和经营规模,实现跨地区经营。需强调的是,决不能用行政手段将农民“归大堆”,而应当依靠市场力量,按照自愿、民主、互利等原则,让合作社自我发展,自我壮大。

（四）加大农村公共服务投入

长期以来,由于城乡居民社会地位上的差异和社会自愿分配的不平等,农村公共服务总量供给远低于城市水平,未来,政府应加大对农村公共服务的投入,采取“少取、多予、放活”为原则的一系列政策措施来提高农民收入。推进农村税费改革,取消农业税,真正使农民得到实惠。加大对“农村教育、卫生医疗、社会保障”等公共服务的投入。改善农村地区的交通、通讯等基础设施。特别是在原有农村社会福利体制基础上,增加新内容,如新型养老保险制度、新型农村合作医疗体系、农村医疗救助体系以及农村最低生活保障制度等。在推进新农村建设过程中应更加注重村民自治,改进农村治理结构,实行村民自治。

（五）允许实验,促进农村制度创新,增加农村制度供给

我国幅员辽阔,各地区基本情况千差万别。相关部门在制定农村发展的政策上要结合实际情况审慎实施,避免实行“一刀切”的做法。在实际中,应允许各地区农户自发的选择生产组织结构与管理方式。对于实践证明了行之有效的制度及组织创新,政府需立法加以保护,要坚决制止相关部门侵犯农户的利益。农民自发实施的制度创新往往是由于潜在的获利机会所诱使。这种诱致性制度变迁,一方面可以增加制度供给,实现制度均衡;另一方面,可以提高农民的生产激励,促进农村地区的发展。

[1] 张谋贵.小岗村改革的新制度经济学解释[J].经济理论与经济管理,2008（8）.

[2] 蔡 昉.中国三农政策的60年经验与教训[J].广东社会科学,2009（6）.

[3] 王曙光.农民合作社与农村制度变迁（中国经济学教育科研网）[EB/OL].[2010,10,7]http://www.cenet.org.cn/article.asp?articleid=41923

[4] 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁[C]//科斯等.财产权利与制度变迁-产权学派与新制度学派译文集.上海:上海人民出版社,1991:384.

[5] 林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海:上海人民出版社,1994:95.

[6] 蔡 昉.劳动力流动的政治经济学[M].上海:上海人民出版社,2003.

[7] 吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海:上海远东出版社,2004:112.

F015

A

1673-1794（2011）01-0063-04

朱晓俊（1980-）,男,硕士、讲师,研究方向:新制度经济学。史贤华（1962-）,男,副教授,研究方向:三农经济理论。

滁州学院青年基金项目“制度创新与农村经济发展研究”资助（2008sk006Q）;安徽省教育厅人文社会科学研究项目“安徽省农村经济合作组织实证研究”资助（2009sk334）;安徽省软科学研究项目“促进安徽农业产业化发展的科技战略研究”资助（10030503038）。

2010-10-14