抗税风波后的“一刀切”征税

薛雨萌

浙江省湖州市织里镇已经回复平静，大多数的童装生产加工户们已经重新恢复生产。

这个童装生产加工集散地的一场“抗税”风波，将中国税收及征税办法的种种积弊置于众目睽睽之下，加工户们用“暴力”来宣泄心中的不满，镇政府以开除税务人员和暂停收税的办法平息，但导致事情发生的本质，却一点也没改变。

“一刀切”的核定征收

“从来就没有‘机头税或‘童装税这个税种。” 北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授接受《中国新闻周刊》采访时表示，这其实应该是一种营业税与个人所得税等税种的合并征收，因为很多家庭作坊没有账本也不用发票，但事实上存在生产交易，为了不使这部分税收流失，税务部门便根据行业平均水平，按照机器台数或工人数量定额收税，这样也便于操作。

事实上，这种“一刀切”的征税方式不是织里或湖州一地专利。

1980年代初，百业待兴，市场经济体处在起步阶段，涌现出大量的个体工商户，他们没有订单和合同，也没有发票，税务无法查证其营业规模与经营状况。但税务人员发现， 机器数、工人数可以从一个侧面反映生产规模，因此，便发展出一套依此估计企业营业额，再制定一个定额的费用定期进行征收的税收方式。因其操作简便易行，这种征收方式很快得以推广。

直到1986年，国务院审议通过并发布了《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》），我国才有了独立的税收征管行政法规。《暂行条例》明确了税款的征收方式：由税务机关根据税收法规的规定和纳税人的生产经营情况、财务管理水平以及便于征收管理的原则，具体确定。主要方式有：查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收以及代征、代扣、代缴。

“定期定额”的征税方式就这样在《暂行条例》中以法规的形式体现出来。

1993年1月1日，《中国人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）正式施行，这部我国正式实施的第一部税收征管法律，正式提出核定征收的概念：核定征收税款是指由于纳税人的会计账簿不健全，资料残缺难以查账，或者其他原因难以准确确定纳税人应纳税额时，由税务机关采用合理的方法，依法核定纳税人应纳税款的一种征收方式，简称核定征收。

简而言之，就是由税务部门估计一个数额，将地税、国税等税种，一揽子收齐。

自此，对于个体工商户的税收管理，地税部门多采用定额征管的核定征收办法。

模糊的核定标准

然而，随着经济的发展，这种征收方式也渐渐表现出其弊端。

刘剑文教授在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，在核定征收税款的过程中，至关重要的是核定的依据。根据《税法》的规定，加工行业需要缴纳增值税，属国税，地方税务机关若没有办法核定，可以通过个人所得税核定。

刘剑文说：“在核定过程中，税务机关应该要考虑成本、利润、同行业的整体利润率等因素。而对于个体工商户个人所得税的核定还必须遵循法定的程序，即业户自报、典型调查、定额核定、下达定额。”

但在具体操作过程中，由于核定标准不统一，个体户经营变化频繁，区域划分等级不清晰，同一行业不同税管员税收定额的核定不够规范，使得确定应纳税额困难重重，核定的依据和标准仍然模糊。

中央财经大学法学院教授甘功仁说，“这种模糊给了地方税务机构很大的自由裁量权，甚至在部分地区是由税务征管员来进行核定，而且还可以商量。”

例如，10月25日，织里镇“夫妻队”商户李传挺收到的《纳税通知单》中，对其所应缴纳的税款说明如下：“根据《征管法》规定，经过对你（单位）从事的服装行业进行调查摸底，在此基础上，确定你单位为社会化征管户，并依据经营测算等方法核定，应缴国税、地税税额合计3756元。”既没有提供核定依据，亦没有提供征税标准。

弊端与无奈

在甘功仁看來，核定征收这种原始并且极不精确的征税办法，仍然被沿用实为无奈之举。

中国个体工商户群体日渐膨大，他们的工商登记存在很大缺口，又通常不具备健全的财务系统，建账比例非常低，尤其是很多个体工商户认为，真实建账建证会导致缴纳更多的税款。在建账建证的个体工商户中，也普遍存在账外经营的状况，使得税务部门在定额核定时找不到确切的根据。

甘功仁介绍说，事实上，已有政府部门在做改革核定征收标准的尝试。

例如，山东青州尝试采用“分类分级征管法”，参照经济性质同类行业或类似行业中经营规模和收入水平相近的收入额和利润率来测算个体户的收入及盈利水平，分行业、分项目、采用成本加合理费用和利润的办法，对全市所有个体户税负水平划分为不同的档次，每一档次再细分为三个等级，形成统一的个体户税负标准。更重要的是，这种方式是通过民主评议和公开办税的形式确定每一个业户的定额，并且将定额张榜公布，增加了定额管理的透明度，也保证了纳税户的知情权。

为了保证核定征收标准的准确，从2007年起，中国开始试点使用个体工商户计算机核定定额系统。但这套系统的计算主参数仍然是生产设备、从业人数、经营面积、设备容量、用电量等，其关键环节是个体工商户基础数据的广泛采集和准确录入。甘功仁说，就目前的状况来看，这些数据的采集仍然很难做到准确。

由于西方国家的个体工商户很少有现金交易，因此通过银行查账便可很容易获得经营数据，而就中国目前大多数个体工商户的状况而言，“无法预知这种状况究竟何时能够彻底转变”。甘功仁说，唯一能够期待的，是市场经济制度的完善，通过建立完善的财务制度，使种模糊的核定征收向精确的查账征收转变。