滩涂围垦社会影响评价探索

潘桂娥

（浙江省围垦技术中心 杭州 310014）

滩涂围垦社会影响评价探索

潘桂娥

（浙江省围垦技术中心 杭州 310014）

滩涂围垦是沿海地区人民寻求生存和发展的主要途径，具有悠久的历史。进行滩涂围垦的社会影响评价，是为了从社会发展的角度，客观评价滩涂围垦对社会发展的影响。滩涂围垦有着自身独有的特点，对社会的影响应就其特点进行分析。文章以浙江省为例，纵观全省滩涂围垦的历史成就，着眼于新中国成立后的实际情况，结合调查资料及围垦工程实例，以翔实的数据评价了滩涂围垦在拓展社会经济发展空间、培育区域经济新的增长点、为社会经济发展保驾护航方面的有利影响；论述了其在提供就业机会、增加当地收入、推动科技发展方面的贡献；评价了滩涂围垦在增加土地资源、提供岸线资源方面的独特优势，分析了在充分利用水资源、缓解沿海地区水资源紧缺局面的贡献。文章根据实际情况，在结束语中建议性地提出了今后探索的方向。

滩涂围垦；社会影响；发展空间；土地资源；风暴潮；岸线资源

滩涂围垦是解决社会经济发展与土地资源紧缺之间矛盾的主要出路。沿海地区人民自古以来就利用丰富的滩涂资源，开疆拓土，兴利避害，在经济和社会发展中不断发挥着滩涂围垦的重要作用。浙江省有着悠久的围垦历史和丰硕的围垦成就，“秦海汉涂，唐灶宋居”是对浙江古代人民滩涂利用文明历史的形象写照，经济发达的温瑞平原、温黄平原、鄞奉平原和萧绍平原是浙江滩涂围垦的硕果。经过千百年的努力，全省已开发利用的滩涂面积超过200万hm2，拓展了约1/4的省土面积。滩涂围垦极大地推动了浙江省的社会经济发展。

社会影响评价是从社会发展的角度，分析评价项目对社会经济、环境和资源等方面产生的有形和无形的效益和结果，以及项目本身对周边环境的作用。社会影响评价不但有利于提高项目决策的科学化水平，还有利于社会发展目标的顺利实现，有利于今后建设项目的顺利进行。

滩涂围垦是建设与造地同时进行的项目，工程建设一般利用滩涂水域，很少占用现有陆域土地，而围成后的围区可以填筑成为陆域土地，为经济社会的发展提供空间，同时还可提供岸线资源。所以开展滩涂围垦工程的社会影响评价工作，应着重在拓展社会经济发展空间、促进区域经济发展、改善社会发展环境、增加居民收入和减少洪潮灾害等方面展开。

1 滩涂围垦对社会经济的影响

1.1 拓展社会经济发展的空间

浙江人多地少，人均耕地面积只有0.037hm2，是全国平均值的2/5；人口密度是全国的3.35倍，素有“七山一水两分田”之称。浙江又是一个经济大省，国民经济生产总值在全国名列前茅，2009年全省国民生产总值为22832亿元，占国内生产总值335353亿元的6.8%。随着发展步伐的加快，土地的瓶颈制约成为浙江社会经济发展的首要障碍。沿海的温州、台州、宁州、绍兴、嘉兴及舟山又是省内社会经济发展的前沿地区，但人地矛盾更为突出：沿海地区国内生产总值占全省的74%，人口占全省总人口的55%，而耕地却只占全省的48%。开发土地资源、拓展社会经济发展空间成为沿海地区的要务。

近年来，在浙江省委、省政府的高度重视下，滩涂围垦备受关注，涉及沿海及海岛7个市30余个县（市），呈现了非常难得的良好态势和发展机遇。自2003年以来，全省年均围成面积达666.67hm2以上，年均投资额达30亿元以上。2009年围成面积更是达到了10493.33hm2，完成投资高达45亿余元。

滩涂围垦为社会经济发展提供空间的同时，也使耕地“占一补一”政策的实施成为可能。目前，滩涂围垦项目按围成面积的一定比例列为省统筹补充耕地指标，以实现全省耕地占补平衡。在2004年调查的26.07万hm2滩涂资源中，规划到2020年新建滩涂围垦项目总计面积为10.27万hm2，主要开发利用方向为农用地和部分建设用地。这将有效缓解经济发展与用地紧张之间的矛盾，履行滩涂土地为经济建设提供后备土地资源、建设用地和补充耕地指标的三项任务。

1.2 培育区域经济新的增长点

随着海洋强省政策的贯彻落实，滩涂围垦在社会经济发展中的地位得到了进一步的提升。2008年浙江的全国百强县就有27个，其中有59%为围垦大县（市），2009年这个比例为57.7%，2010年为59%。据不完全统计，2009年浙江全省各围区生产总值达3924亿元，占全省生产总值的17%，围区已经开发利用面积达18.93万hm2，占已围面积的83.5%。围区开发类型主要以耕地、园地、水产养殖、工业用地和房地产为主，同时形成湿地面积1.59万hm2（图1）。

图1 2009年全省围区开发利用情况

以舟山市某工程为例，该工程是浙江省重点围垦工程，围涂面积513.33hm2，永久性标准海塘4136m，设计防潮标准50年一遇，2008年通过竣工验收。在工程实施阶段，舟山市委、市政府针对舟山市经济发展的实际情况，和经济发展战略规划布局的需要，以该工程围涂区为基础，整合周边农场盐田共计1000hm2土地资源，做出“南生活北生产”的重大战略决策。舟山经济开发区管委会把该工程围涂区土地列入开发区新港工业园区一期开发建设项目进行开发建设，对该片土地进行回填平整。到2008年底初步形成了道路和河道等框架雏形，逐步完善了“三通一平”相关配套设施。围区已引进多个工业、企业项目，先后有万邦集团、中船重工、浙江富捷、中基日造柴油机、蓝焰煤气以及3万t公用码头等企业靠岸线率先落户并建起了厂房，还有10余家企业单位与开发区签订了意向性用地协议，这对推动内需，发展生产，促进经济结构调整，挖掘区域经济新的增长点发挥了积极作用。

企业的进场，使新港工业园区配套交通、电力和通信等设施逐步完善，提升了区域品质，给当地三产发展提供了基础条件。当地渔农民充分利用自身资源，出租民房、经营饭店或商店及开办农家乐等，形成了地区特色旅游产业，拓展了就业渠道，有利于促进社会的和谐和稳定。据调查，新港工业园区所在乡2002年农业、工业、服务业三产的比重为29∶50∶21，2008年调整为21∶30∶49。可见，滩涂围垦促使渔农民顺利实现了转产转业。

1.3 为社会经济发展保驾护航

浙江省的主要自然灾害是台风和热带风暴，它具有狂风、暴雨和高潮三大破坏力，三者叠加破坏力更大，对工农业生产和人民生命财产安全造成巨大威胁。据统计，新中国成立以来影响浙江省的台风有170多个，其中登陆或贴岸转向的约有40个，平均1.5年受一次台风影响，给社会经济的发展造成极大的破坏。如，1997年的11号台风，最大风速达40m/s以上，又恰遇天文大潮，致使全省145万人紧急大转移，造成直接经济损失达200亿元［1］。

1997年11号台风过后，浙江省委、省政府发出“万众一心修海塘”的号召，动员全省人民集中人力、物力和财力，建设千里高标准海塘。在近年来的防台风工作中，把“不死人、少伤人”作为防台风的首要目标，落实人员避险梯次转移、海上船只回港避风、抢险救灾以及灾后恢复等措施，有效地减少了人员伤亡和财产损失，把灾害造成的损失降到了最低程度。据统计，浙江省投资50多亿元建成了近1400km的高标准海堤，在提供大片土地后备资源的同时，从根本上提高了沿海地区防御风暴潮的能力。例如，在钱塘江河口地区，根据江道整治规划，贯彻“围涂服从治江，治江结合围涂”的指导方针，通过不断地治江围垦，使游荡多变的江道得到了根本性的治理，萧山以上70km余的河段基本趋于稳定，减轻了洪潮灾害，提高了通航、排涝能力，两岸人民不再遭受潮灾侵袭。杭州主城区海堤按500年一遇防洪潮标准设计，其他堤段也达到了百年一遇的标准。

近年来，围涂结合标准海塘建设，大大提高了海塘抵御风暴潮自然灾害的能力，有力地保护了沿海地区人民生命财产安全和保护区内工农业生产的正常运转。据统计，全省已建海堤总长2230km余，保护人口2400多万人，耕地126.67万hm2余。仅2009年，全省新建百年一遇海堤5076m，50年一遇海堤6516m，20年一遇海堤8497m。海堤建设为围垦区的经济增长作出了巨大的贡献。

2 滩涂围垦对社会环境的影响

2.1 提供就业机会，增加当地收入

从新中国成立后浙江省的围垦历程来看，全省通过围垦造地，缓解了人多地少、劳力过剩的矛盾，平原、贫困山区、海岛群众向垦区移居达到脱贫致富。最早向垦区大规模移民是在1970年冬，萧山区通过宣传、引导，采取自愿报名、群众推荐和组织批准的程序向新围垦区移民，至1989年约有1.73万户近6万人移至垦区，人均占有耕地0.089hm2。至1989年杭州下沙围垦区实有耕地面积1490.07hm2，垦区户数5136户，人口16611人，人均占有耕地0.09hm2。绍兴围垦区至1989年实有耕地面积1820.6hm2，垦区户数4791户，人口16949人，人均占有耕地0.107hm2。垦区人均耕地面积均高于全省平均值。通过政府组织，至今全省已有约50万人在围垦区安居乐业。

以上述舟山市某围垦工程为例，至2009年底，该工程围区各企业已进工作人员约2000人，大多为建筑工人及生活服务区后勤人员。围区的企业建设也增加了当地建筑材料销售量，同时促进了餐饮、住宿和休闲服务等行业的发展。而整个新港工业园区引进工业、企业共70多个项目，协议利用资金130亿元，可提供就业岗位6万～8万个。到2009年底园区已实现工业产值27.74亿元，企业从业人员达到15000个。工程所在乡原是经济较不发达乡镇之一，由于工程项目的实施，促使该乡的社会经济和渔农民的收入有了较大幅度的发展和提高。由于园区基建和企业单位落户生产，就业增加，外来人口增多，全乡渔农业经济总收入从2002年的31914万元增加到2008年的47186万元，增长幅度为47.85%，全乡社会商品零售总额从2002年的1365万元增加到2008年的7225万元，增加幅度达429.3%，全乡人均收入从2002年的5092元增加到2008年的9564元，增加幅度为87.82%。

2.2 倡导科技研发，积极引进技术

浙江省非常重视科技是第一生产力的理念，在滩涂围垦领域开展了多个科研项目，并取得了一定成就，提升了全省的科技实力，营造了围垦人员钻研科技的氛围，对围垦事业的发展起到了积极有力的推动作用，科技研发和滩涂围垦形成良性循环。

滩涂围垦的重点工作之一是软基处理。浙江省的淤泥质滩涂主要分布在东南沿海和海岛地区，随着围垦事业的发展，软基处理技术取得了一次又一次的进展。20世纪60年代广泛采用砂井技术，1973年采用砂垫层处理，1983年土工合成材料在软土地基上成功应用，1988年采用爆破挤淤法处理技术，1993年开始采用塑料排水板处理软土地基。2002年开始引进改进的控制加载爆炸挤淤置换法，成功应用于省内多个围垦工程。软土地基处理技术得到了长足发展，为滩涂围垦事业做出了积极的推动作用。

在施工装备的研制方面，1985年液压对开驳研制成功；1989年，粉砂地基采用泥浆泵群水力冲填的研究成果，结束了钱塘江两岸肩挑手扛、人海战役的围垦历史；1990年研制成桁架式土方筑堤机；1991年研制成功具有GPS卫星定位装置和自动切割设施的海上插设塑料排水板船等具有高科技含量的现代化施工机械。施工装备的进步，有效地解决了低滩围垦中遇到的施工难题，极大地提升了围垦技术水平。

在基础理论研究方面，浙江省从1978年就开展了大规模的海堤调研，1980年省水利厅颁发了《浙江省海塘工程技术规定》，并于1989年、1999年作了两次修订；1991年进行了开敞式海岸波浪要素及波浪爬高的试验研究；1994年开展钱塘江尖山河湾南股潮整治研究，1995年完成浙东海堤抗波浪性能试验。这些研究成果的取得，为科学开发和利用滩涂资源、确保海堤抗御台风暴潮提供了技术保障。

在护岸保滩、促淤工程方面，长期坚持工程措施与生物措施相结合的方针，1970年开展大米草促淤技术的推广，1976年开始开展丁坝和顺坝促淤工程的研究，1991年互花米草引种试验获得成功，还有高低坝促淤和宽平台等的成功应用，都在促淤保滩和消浪防台方面取得了明显成效。

3 滩涂围垦对自然资源的影响

3.1 增加土地资源

新中国成立以来，浙江省委、省政府一直重视滩涂资源的合理开发和利用，使滩涂围垦事业得到健康的发展。据统计，新中国成立至今，全省滩涂围垦面积已达22.67万hm2（图2），增加了2.23%的陆域面积，11.3%的耕地面积，有效地缓解了经济社会发展与土地资源紧缺之间的矛盾。一方面保障了内陆建设用地的占补平衡；另一方面在防台御潮、治江治水、农业开发、工业发展、港口岸线利用以及休闲旅游度假等方面发挥了不可替代的作用，为改善人们生活水平、提高生活质量创造了必不可少的基础条件。

图2 新中国成立以来全省滩涂围垦面积

3.2 充分利用水资源

堵港蓄淡修建滩涂水库是沿海地区利用淡水资源进行灌溉的一种工程措施，兼有围垦港内海涂和利用港道养殖等综合效益。浙江的堵港蓄淡滩涂水库修建始于晚清时期的象山县，当时修建了定塘、长塘和三叉塘等堵港工程，民国4年堵筑西周长庆塘，蓄淡水4万m3。新中国成立以后，全省通过围垦已建成库容在100万m3以上的滩涂水库近20座，面积0.67万hm2余，增加了蓄水库容约2亿m3。

最大的滩涂水库是宁海县胡陈港，集水面积为196km2，港内水面面积为10km2，围垦滩涂面积为833.33hm2；工程于1980年建成后，形成总库容8172万m3，正常库容6700万m3，可使2个区11个乡镇共计7466.67hm2农田百日无雨保丰收，同时提供养殖水面800hm2。象山县大塘港为第二大滩涂水库，该工程长约20km，平均港宽约400m，集水面积134km2，1975年底完工，设计总蓄水量4675万m3，正常蓄水量3135万m3，围垦滩涂866.67hm2；工程建成后，可灌溉两个区8个乡的农田4933.33hm2，缩短海堤堤线40km，使沿海3666.67hm2农田免受潮水侵袭，同时增加养殖水面400hm2，人畜用水亦大为改善［2］。滩涂水库的建成，充分利用了淡水资源量，缓解了沿海缺水地区的用水矛盾。

3.3 提供深水岸线资源

浙江拥有丰富的岸线资源，全省大陆及岛屿岸线总长6486km，居全国首位，其中水深大于10m的深水岸线达333km，建港条件十分优越。可建万吨级以上泊位的深水岸线290.4km，占全国的1/3以上，10万吨级以上泊位的深水岸线105.8km。丰富的深水岸线结合滩涂资源和地处长江经济带与东部沿海经济带的“T”型交汇点，是浙江最突出的资源优势和区位优势。滩涂围垦土地结合深水岸线，是修建港口码头的最佳位置，也成为临港工矿企业的必争之地。

上述舟山市某工程，在提供建设用地的同时，提供了2.7km长的深水岸线，可建15万吨级的码头若干座，按10万～15万元/m计，深水岸线直接价值达2.7亿～4亿元。码头出口直连黄大洋国际航道线，围垦的土地又为港口码头的建设提供所需的腹地，且属宁波—舟山港口一体化规划中，为下一步港口物流的进一步增值具有无限的潜力。

4 结束语

过去几十年，滩涂围垦对浙江社会经济的发展起着不可替代的促进作用。随着社会的发展，滩涂围垦的作用也将进一步得到提升。滩涂围垦对社会的贡献远不止文中所述，而且其贡献因地而异。笔者以浙江省为例做出初步探索，客观评价了其对社会的有利影响。当然，由于技术的限制和某些地方政府思想理念的差异等，滩涂围垦也难免会对社会发展造成一些不利影响，有待今后作进一步的探索。

［1］ 浙江省围垦局勘测设计所 .浙江省滩涂围垦总体规划报告［R］.2001.

［2］ 浙江省水利志编撰委员会 .浙江省水利志［M］.北京：中华书局，1998：500－501.