韩国无人岛屿综合管理计划探析

石 莉，桂 静，卢效梅

（1.国家海洋信息中心 天津 300171；2.国家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012）

韩国无人岛屿综合管理计划探析

石 莉1，桂 静1，卢效梅2

（1.国家海洋信息中心 天津 300171；2.国家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012）

2010年3月，韩国国土海洋部根据韩国《无人岛屿保护与管理法》的要求，发布了《无人岛屿综合管理计划（2010—2019）》。该计划的出台，一方面是韩国海洋产业发展的需要；另一方面更是韩国与周边国家海上划界形势的需要。该计划在岛屿调查的基础上确立并加强管理体系，对无人岛屿进行分类型的系统化管理，加快无人岛屿国有化，强化领海基点无人岛屿管理，建立领海基点无人岛屿防损体系，努力扩大海洋权益。韩国针对无人岛屿的综合管理措施值得我们思考。

韩国；无人岛屿；领海基点；管理

韩国位于亚洲大陆东北的朝鲜半岛的南部，东、南、西三面环海，面积为9.96万km2，半岛海岸线全长约1.7万km（包括岛屿岸线）。为了更好地开发利用海洋，韩国颁布了《21世纪海洋发展战略》，提出了海洋发展的三大基本目标，与此相适应，国土海洋部（原海洋水产部）为推动基本目标的实现提出七大推进战略。其中“创造有活力的、生产力的、个性化的海洋国土”的提出，将岛屿按不同类型进行个性化开发［1］。为了更好地开发利用海岛及其周边海域的资源，振兴国内旅游经济，应对同周边国家的海洋管辖权竞争，2010年3月，韩国国土海洋部发布了《无人岛综合管理计划（2010—2019）》［2］，对无人岛进行系统的管理。

1 《无人岛综合管理计划》出台的背景

1.1 是韩国与周边国家海上划界形势的需要

周边国家包括我国和日本都通过立法加强了对包括领海基点岛屿在内的无人岛屿的管理。（2007年4月，日本颁布《海洋基本法》。2009年12月1日，又通过了《实施海岛保护管理的基本方针》。日本据此加强包括领海基点岛屿在内的无人岛屿管理政策。）虽然这些岛屿保护法律涉及规范海岛开发行为及保护海岛生态系统等内容，但是韩国认为重点还是在于保护并扩大国家的海洋权益。在当前韩国面临着与周边国家进行海上划界的形势下，作为海洋主权基础的无人岛的作用会增大，如不加强管理，韩国的海洋权益有可能受到威胁，要积极地为应对这种可能性做好准备。

1.2 是实施韩国无人岛屿管理法律的要求

2008年，韩国政府颁布了《无人岛保护与管理法》，根据该法第6条，由海洋水产部长官负责制订关于无人岛屿及其周边海域保护和开发利用的10年综合管理计划，为了加强领海基点无人岛屿的保护和管理，可以制订和实施特别管理计划。

1.3 是韩国海洋产业发展的需要

进入新世纪，韩国政府制定了国家海洋战略——《海洋韩国21》（Ocean Korea 21），致力于在21世纪“通过蓝色革命增强国家海洋权利”。根据该战略，将海洋旅游及海洋休闲产业发展成为国家战略产业，使其成为新的增长动力，是发展以高科技为基础的海洋产业的重中之重。有韩国专家认为，从各方面来说，韩国都具备发展成为海洋休闲产业强国的优越条件。如果有体系地推进这一事业的发展，在今后5年内，韩国可以将海洋休闲产业发展成为高附加值产业，成为海洋休闲产业发达国家。同时，由于国民收入的增加，以及实行双休的单位逐渐增多，对海洋休闲活动感兴趣的人们逐渐增多等诸多原因，也促使对无人岛的外部干涉、利用以及开发需求的增加。

1.4 有海洋调查作基础

预计到2011年，韩国即可完成覆盖了韩国所有管辖水域的基础海图。自从1994年11月《联合国海洋法公约》生效后，世界各国对海洋经济区的争夺加剧，纷纷宣布200海里专属经济区，国际社会普遍对海洋资源给予了高度重视。为了对韩国管辖海域海洋资源进行更好地管理和利用，从1996年开始，韩国国立调查院（KHOA）即开始对韩国所有管辖海域进行全面调查，调查项目包括：重力场、地磁和海底浅层剖面等。根据第一手调查资料，制作覆盖所有韩国管辖海域的海洋基础图。基础图预计2011年完成。这些基础图将成为海洋资源开发与保护的重要基础资料，同时也为大陆架划界、海洋地质评价、寻找海洋资源提供基础信息［3］。

2 《无人岛综合管理计划》的主要内容

《无人岛屿综合管理计划》主要内容共分为4部分：①无人岛屿管理现状；②无人岛屿管理思路；③分领域推进计划；④年度投资计划及推进日程。

该计划回顾了韩国无人岛屿管理现状，总结了有关无人岛屿管理的法律体系，提出了无人岛屿管理的必要性，明确了无人岛屿综合管理的目标和基本思路，制订了分领域推进计划，包括5个方面。

2.1 无人岛屿管理基础

作为无人岛屿管理的基础，韩国将完善无人岛屿管理制度，促进提前完成实况调查，建立综合信息系统，加强管理体系建设。

2.2 分管理类型系统化管理

无人岛屿可分成绝对保护、准保护、可利用和可开发4种类型，按照不同类型进行系统化管理，对遭受破坏的岛屿分不同类型进行修复，加快对绝对保护和准保护无人岛屿内私人土地的收购，并促进无人岛屿的开发与利用。

2.3 领海基点无人岛屿专项管理

建立领海基点无人岛屿管理体系基础，进行实况调查并建立数据库，建立领海基点无人岛屿的科学管理体系，并针对变化的情况重新设立领海基点。

2.4 加强教育与宣传

制订无人岛屿公务员的教育方案，建立普通民众的教育宣传体系，同时，提高当地居民自主管理的能力，支持开展无人岛屿政策研究及培训机构的发展。

2.5 制订相应的推进日程和年度投资计划

《无人岛综合管理计划》制订有明确的推进日程，与此同时，还制订了详细的年度投资计划，以保证该计划得到有效的落实（表1和表2）。

表1 分阶段推进

表2 年度投资计划百万韩元

为对无人岛进行系统的管理，在国土海洋部的总负责之下，对相关部门明确划分了职责：地方海洋港湾厅负责保护区出入许可；国立海洋调查院负责设置领海基点标；海洋警察厅负责无人岛的管制；地方自治团体对开发计划予以承认或取消。

此外，根据该计划，政府预计在2011年之前制订出具体的管理手册，还将对破坏无人岛环境的行为实行举报奖励制度。

3 领海基点无人岛专项管理计划

韩国《无人岛综合管理计划》中一项特别重要的内容就是提出“领海基点无人岛专项管理”。韩国目前有基点岛屿共138个，其中无人岛屿共119个，占86.2%，可以说，加强对这些领海基点无人岛屿的管理对于维护韩国的海洋权益有着无可替代的重要意义。

“领海基点无人岛专项管理”包括以下几个方面。

（1）建立领海基点无人岛屿检查及防损体系，将领海基点无人岛屿保护作为日常管理工作（2010—2019）。制订领海基点无人岛屿检查及复原计划，检查领海基点标损失、遗失情况，及时修复；组建“领海基点无人岛屿管理协会”，建立相关机构间的合作体制；吸纳有实况调查经验的居民及相关民间团体参与领海基点无人岛屿管理。

（2）定期调查领海基点无人岛屿及周边海域实况（2012年、2014年、2016年和2018年）。其中领海基点无人岛屿每2年调查一次，周边海域每5年调查一次，制作领海基点无人岛屿及周边海域大比例尺海图。

（3）为满足划界谈判的需要，在主要领海基点无人岛屿上分阶段设立海洋（潮位）观测站，以收集决定领海及EEZ等海岸领土界限的基点所在海岸最低潮位变化的长期、准确的科学资料（2012—2019年）。具体计划见表3。并对138个领海基点无人岛屿推进基点标电子系统化管理。

表3 领海基点无人岛屿上设立潮位观测站的计划

（4）对于因筑防波堤而被内陆化，或因军事演习影响严重破坏直线基线基点的岛屿，从扩大海洋领土的角度出发，在防波堤外侧海上设定基点，并修改海图。必要时同外交通商部协商后，修订《领海及毗邻区法实施令》；对于笔直度，同外交通商部和国防部等有关部门进行协商，从中、长期考虑准备适当方案。

4 《无人岛综合管理计划》的特点

韩国《无人岛综合管理计划》有以下几个突出特点。

4.1 加快无人岛屿的国有化

根据该项计划，政府将积极收购保护价值高的个人所有的无人岛并加强管理。购买计划预计在结束实况调查的2013年之后制订。

4.2 强化无人岛管理，努力扩大海洋权益

《无人岛屿综合管理计划》专门针对领海基点无人岛屿制订专项管理计划，服役配套资金支持，2011年还将组成由国土海洋部、外交通商部、国防部以及海洋警察厅等参与的协议体制，意在加强对领海基点无人岛屿的管理，保护并尽可能扩大韩国的海洋权益。除此之外，还将建立无人岛管理综合门户网站、运营探访无人岛援助中心和创立韩国无人岛保全协会等。

4.3 保证财政支持，多渠道调配资金

为了对无人岛屿进行长期有效地管理，保证资金支持，韩国不仅政府计划投资1 471亿韩元（约合人民币8.172亿元），还制订了多样化的资金调配方案，积极吸引民间投资。尤其是对自然景观好的无人岛屿，组织国民信托运动，建立国民委托管理基金。

4.4 确立及加强管理体系，建立监督机制

韩国是政府主导下的市场经济国家，“政府是万能的指导”的管理模式延续多年。因此，在海洋规划或计划的实施过程中，政府起主导作用，政府对海洋开发计划的干预较多是韩国实现计划目标的重要特点。该计划的各个分领域推进计划都具体落实到相关部门，并且要求在2010年9月30日之前，无人岛屿检察机关应根据本计划制订具体实施计划，提交给国土海洋部长官后付诸实施，以保证所管辖事项的有效执行。具体实施计划包括所管辖的无人岛屿保护及利用、开发预算和人员等内容。同时，组建“无人岛屿管理协会”，研究制订一套检查方案，各部门指定专人定期互检无人岛屿管理现状，解决管理中出现的困难及矛盾。

4.5 计划层次高，可操作性强

《无人岛屿综合管理计划》根据韩国国内海洋法律及国内外海洋战略发展态势而制定，计划层次较高，而且规定了无人岛屿管理的目标和分领域推进计划，内容具体，时间要求清楚，责任落实到部门，具有较强的可操作性。

5 启示

（1）对周边形势的变化反应及时，并将采取的应对措施反映在所制定的法律性文件中。韩国关注日本颁布的《海洋基本法》及我国颁布的《海岛保护法》，在该计划中将领海基点无人岛屿专项管理作为四大基本实践方向之一，并规定具体的推进计划，包括制定领海基点无人岛屿检查计划和防损、复原计划；检查领海基点标损失情况并明确复原主体；组建“领海基点无人岛屿管理协会”以建立相关机构间的合作体制；督促民间部门参与与陆地邻接的领海基点无人岛屿管理等。

（2）韩国在“领海基点无人岛专项管理”计划中提出，对于因修筑防波堤而陆地化的直线基线基点，从扩大海洋领土的角度出发，在防波堤外侧海上设定基点，并修改海图，必要时修订《领海及毗邻区法实施令》。这一动向值得我国关注。

（3）《无人岛屿综合管理计划》重视海洋规划或计划与法律的衔接。韩国涉及无人岛屿管理的通用法是《无人岛保护和管理法》，此外分领域适用《关于国土规划及利用的法律》《关于保护独岛等岛屿区生态系统的特别法》《天然公园法》《沿海管理法》及《山地管理法》等法律。该计划需要对无人岛进行分类，而依据则是《无人岛保护和管理法》确定的4种管理类型。进行分领域适用法律所指定的无人岛的数目、面积和占全部已登记的无人岛的百分比在该计划中都得到量化。

我国已经颁布《海岛保护法》，并于2010年3月1日起正式实施。该法是我国首次以立法的形式，加强对海岛的保护和管理，规范海岛开发利用秩序，维护国家海洋权益［4］。我国已经颁布的77个领海基点全部位于岛礁上，如果这些岛礁被破坏甚至消失，将对我国的海洋权益维护产生不可估量的影响。因此，对领海基点岛屿的保护和管理事关国家重大利益。该法明确规定国家对领海基点所在海岛等特殊用途海岛实行特别保护，将在以后国家维权斗争中发挥积极作用。目前，我国正在进行与韩国的海上划界的准备工作，应当及时掌握我国周边国家海洋管理和立法方面的最新进展，尤其是有关领海基点岛屿方面的管理措施，以便我们做好应对的准备。

［1］ 刘洪滨.韩国21世纪的海洋发展战略［J］.太平洋学报，2007（3）：80－86.

［2］ 佚名.900多个无人岛被编入韩国领土［EB／OL］.（2010－04－08）［2010－04－14］.http：／／cn.joins.com.

［3］ Observing ocean characteristics to manage marine resources in Korea’s jurisdictional waters［EB／OL］.［2010－04－22］.http：／／eng.khoa.go.kr／basic／content／content.asp？sgrp＝D02＆siteCmsCd＝CM0003＆topCmsCd＝CM0154＆cmsCd＝CM0167＆pnum＝4＆cnum＝0.

［4］ 佚名.海岛保护法对无居民海岛确定了所有权［EB／OL］.（2009－12－28）［2009－12－28］.http：／／www.hycfw.com／Knowledge／knows／no6／2009／12／28／37686.html.