无政策难成功——煤制油产业化期待国家政策扶持

□罗佐县

无政策难成功
——煤制油产业化期待国家政策扶持

□罗佐县

我国煤制油的发展历程

新中国成立以来，我国煤制合成油事业的发展大体经历了四个阶段。

第一个阶段是1949年至1967年。这一时期我国发展煤制油主要是出于应对帝国主义对我国进行经济封锁造成的石油短缺问题。1949年新中国成立后，在锦州恢复和扩建原来的煤制油生产装置，并于1951年出油，1959年产量达到4.7万吨，这在当时来说已经非常不容易了，对国民经济建设作出了一定的贡献。只是因为1959年我国发现了特大型油田大庆油田，缓解了石油供应压力，煤制油的步子也随之慢了下来，到了1967年锦州的合成油全面停产。

第二个阶段是1968年至1980年，这一时期基本属于煤制油的停滞期，国内的能源工业在这一方面基本没有什么作为。

第三个阶段是1980年至1990年，这一时期可将其称为恢复期。主要特征是上世纪80年代初恢复了煤制油技术的研发，到80年代末90年代初完成了工业中试和工业试验并生产出合格产品。

第四个阶段是上世纪90年代至今，这一时期煤制油进入了快速发展阶段，一批科研项目取得重大突破，煤制油生产的核心技术——催化剂技术在我国取得了长足进步，为日后产业化推广奠定了坚实的基础。截至目前，内蒙古的伊泰集团、山西的潞安煤矿以及神华集团三家企业基本主导了我国的煤制油产业。民营企业伊泰集团是新时期煤制油产业的开路先锋，该公司2006年在内蒙古投资建设年产16万吨的煤制油示范装置，之后潞安煤矿和神华集团及时跟进，成为推动我国煤制油工业的“三驾马车”。

政策出台：三次叫停与三项规划

由于国内尚无大规模煤制油产业化的运作经验，加上煤制油产业化苛刻的运行条件，综合考虑环境、资源的承载能力等因素，国家发改委在面对“井喷”的投资态势时，于2006年7月及时出台了《关于加强煤化工项目建设管理和促进产业健康发展的通知》，要求各地审慎对待煤制油项目的上马，不再批准年产规模在300万吨以下的煤制油项目。除神华、兖矿和潞安的煤制油项目外，其他煤制油项目暂停。该《通知》的出台是进入21世纪后国家对煤制油项目的第一次“叫停”。

同年9月份，发改委又表示，鉴于煤炭液化项目技术和经济风险大，装置之间技术关联复杂，经济效益受项目规模及原油价格波动影响非常显著，且需水资源条件保障，在国家煤炭液化发展规划编制完成前，暂停煤炭液化项目核准。在神华在建项目建成前，非经许可暂不批准其他企业引进煤炭液化技术和项目。可以将其理解为第二次“叫停”。

2008年9月4日，发改委再次下发《关于加强煤制油项目管理有关问题通知》，指出除神华已开展的煤直接液化项目可继续开展工作外，神华与南非沙索公司合作的煤间接液化项目需在认真进行可行性研究的基础上按照程序报批，未获批准前不得擅自开工。除上述项目外，一律禁止实施其他煤制油项目，这是发改委第三次“叫停”煤制油项目。

然而对于煤制油项目，政府并不是一味持否定态度。在三次叫停煤制油项目之时，政府同时出台了几部鼓励煤制油产业发展的文件，充分说明政府对煤制油产业发展持审慎积极的态度。

2007年1月出台的《煤炭工业“十一五”规划》指出，今后要开发煤基液体燃料，推进煤液化示范工程建设。

2007年4月出台的《能源发展“十一五”规划》再次要求煤炭液化示范工程稳步推进。

2009年出台的《石化产业调整和振兴规划》提出要抓好煤制油示范工程建设，探索煤炭清洁化利用途径。

激活政策潜力，助推煤制油驶上快车道

当前已出台的三项规划和三项通知虽然对煤制油产业的发展有一定的扶持和规范，但尚未建立科学的政策体系。在目前的形势下，科学论证，集思广益，建立符合我国经济社会可持续发展的政策体系非常必要。据媒体报道，目前《煤化工产业发展政策》和《煤化工产业中长期发展规划》的基本框架已出台，均涉及煤制油。但由于在征求意见过程中存在一些争议，导致正式文件迟迟未出台。笔者以为，两项政策的出台至少需要解决以下几个方面的关键问题：

一是为煤制油产业“正名”。煤制油在发展过程中不时能听到反对的声音。持反对意见者的主要理由是我国水资源比较缺乏，煤制油需要消耗大量水资源，不符合我国国情。同时煤制油生产过程中要排放大量二氧化碳，与节能减排的目标相悖。不得不承认，对煤制油持否定态度者的意见是合理和中肯的。但从发展的角度看，我国石油产品自供能力有限，煤炭资源相对丰富，把一部分煤炭通过相应的技术和经济手段变成能够替代以石油为原料炼制的成品油符合发展方向，符合能源供应多元化的要求，有助于降低石油供应风险，总体看来利大于弊。因此，在制定政策时首先要明确发展煤制油的战略意义。

二是出台相关的配套政策，重视水资源循环利用和碳减排两大制约煤制油产业发展的关键问题。如前所述，强调发展煤制油的示范工程对煤制油产业化非常重要，但要实现大规模的发展，仅靠示范工程显然是不够的。示范工程是手段，不是目的。在对煤制油产业持肯定态度的基础上，做好规划，出台相关的配套政策至关重要。规划方面，坚持因地制宜，以资源为导向的同时应坚持规模经营、集约发展。具体而言，在制定煤制油产业规划时需要防止一哄而上和遍地开花，无序上马必然导致的资源低效利用。政策方面，需要解决好煤制油产业的水资源消耗问题，这一点可以借鉴南非沙索公司的经验，大力发展循环水资源利用技术，促进清洁生产。同时尽快出台碳税政策，将二氧化碳捕集减排视为一项产业去发展，打造一条龙，实现煤制油产业与二氧化碳驱油的有效链接，拉长产业链。二氧化碳捕集和封存若能产业化推进，必然可以有效解决煤制油过程中大量二氧化碳排放问题。

我国煤制油产业政策表

三是建立煤制油产业化长效机制。从目前煤制油产业化进程看，除资源、环境等因素外，油价波动也是影响其进程的重要因素之一。由于受政治、经济、自然等因素影响，油价波动已成为常态。如果油价过低，导致成品油的生产成本低于煤制油的生产成本，煤制油产业显然就会失去竞争力。经济危机发生之前，国际油价一路上扬，煤制油的投资热情曾一度被唤起就是例子。因此在煤制油产业化初期，对其建立保护机制是必要的。一方面要通过政策调节实现煤制油清洁生产，实现资源综合利用，提高经济效益，培养产业内功；另一方面，可以通过补贴、税收等经济政策杠杆对其进行扶持，待其实现规模化、基地化且具备了较强的抗风险能力之后再予以取消政策优惠。南非沙索公司可以说是煤制油产业的一个标杆。我国的资源结构同南非比较类似，富煤少油，借鉴南非的经验，发挥政策的强势引导作用应该是可行的。