“另案处理”案件的司法实践与思考——以湖州市为例

□中共湖州市委政法委员会课题组

（中共湖州市委政法委员会，浙江 湖州 313000）

○法治论坛 主持人：钱江

“另案处理”案件的司法实践与思考
——以湖州市为例

□中共湖州市委政法委员会课题组*

（中共湖州市委政法委员会，浙江 湖州 313000）

2006至2007年，湖州市“另案处理”案件占全部移送起诉刑事案件的30.27%，其中存在将不构成犯罪，或已作治安行政处罚，或已判刑的罪犯作为“另案处理”的情况。在实施“另案处理”过程中，存在追逃措施不力、随意降格处理、滥用强制措施、工作责任心不强等问题。要高度重视“另案处理”案件，确立“另案处理”的适用标准，建立严格的“另案处理”操作程序，发挥检察监督作用，完善考核激励机制，加强经费和警力保障。

“另案处理”；刑事诉讼；司法公正；湖州市

序言

2009年4月以来，湖州市委政法委结合全市司法工作实际，紧紧抓住刑事诉讼“另案处理”案件中存在的影响司法公正的突出问题和薄弱环节，作为党委执法监督切入点，按照中央政法委《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》和浙江省委办公厅 《浙江省各级党委政法委员会执法监督工作实施办法》规定，用4个月时间在全市三县二区以及开发区、度假区范围内，对2006至2007年度发生的1370件2883人的 “另案处理”案件进行了专项执法检查，通过督促政法部门自查、进行重点督查等形式，加大追逃力度，提出纠正意见和整改建议，帮助健全办案规范，取得了较好的社会效果和法律效果。

一、高度重视“另案处理”问题，及时纳入监督视野

近年来，湖州市政法机关积极履行打击保护职能，有效维护了社会稳定。但随着经济的不断发展，加上当前社会治安防控体系尚不完善，导致了社会面上犯罪居高不下。政法机关在对共同犯罪、结伙犯罪进行打击时，由于人口流动性大、法律规范缺失、执法水平、内部考核不规范等方面的原因，致使一些犯罪嫌疑人由“另案处理”变成了“另案不处理”。这不仅对被害人及社会造成了二次伤害，导致司法不公，也严重破坏了法律的尊严和权威。特别是个别负案在逃的犯罪嫌疑人长期逍遥法外，给社会治安留下了严重隐患，严重地影响了人民群众的安全感。为此，2009年，湖州市委政法委在全市政法机关中开展了一次以“另案处理”案件检查为重点的专项执法检查。

（一）制定方案，有序推进。为了有序地推进这项专项检查，湖州市委政法委专门制定了《实施方案》，明确检查的目标、范围、方法和工作要求。检查目标：一是清理并督促处理一批久拖不决的疑难复杂案件或积案；二是发现并纠正办理“另案处理”案件中的问题；三是查办违法违纪典型案件；四是完善和规范“另案处理”案件执法活动。检查主要内容：一是“另案处理”的依据及理由是否充分，有无应一并追诉而分案处理的情况；二是“另案处理”人员有否已处理，有无存在对“另案处理”人员降格处理、漏罪漏人的情况；三是对“另案处理”案件是否继续侦查，有无久拖不决的情况；四是办案民警在办理“另案处理”案件中有无存在违纪违法办案、徇私枉法的情况。

（二）摸清底数，主动自查。为防止出现漏罪漏人的情况，全市两级政法委共统一抽调法院、检察、公安、司法机关30余人组成工作组，调取检查范围内的《起诉意见书》、《起诉书》、《刑事判决书》，摸排案件。办案部门根据政法委摸排的“另案处理”清单，调取案件进行自查。

（三）重点督查，限期整改。政法委在部门查究的基础上，确定重点案件进行督查。对突出的案件和问题通过督办、评查等措施，督促有关政法部门限期整改、抓紧结案，对涉及政法民警违法乱纪、徇私舞弊的，则会同有关部门依法依纪严肃处理。检查中发现带有普遍性的问题和困难，在认真分析原因、总结教训的基础上，帮助提出整改和解决的建议、意见。

表二 湖州市、县（区）公安机关刑事案件移诉数与“另案处理”案件数对比表

二、案件基本情况和特点

我国刑事诉讼中的“另案处理”，是指司法机关对在共同犯罪案件中的部分犯罪嫌疑人从本案中分离出来，单独或与其他案件合并的案件处理方式。2006至2007年，湖州市、县（区）发生的“另案处理”案件的基本情况和主要特点有以下几个方面。

（一）结构分析。据统计，2006至2007年，湖州市、县 （区）级公安机关共移送起诉各类刑事案件4495件7776人，其中涉及“另案处理”案件达1361件 （扣除检察自侦案件10件），占30.27%；“另案处理”人员2869人，占被起诉人员的36.9%。应该说，“另案处理”案件的适用，为及时打击犯罪、杜绝超期羁押等方面发挥了积极的作用。（见表一、二、三）

表一 湖州市、县（区）公安机关刑事案件移诉数与“另案处理”案件数对比表

表三 湖州市“另案处理”案件县（区）分布表

（二）类型分析。按侵犯的客体分类，在2883名“另案处理”人中，共涉及33种罪名，其中侵犯财产犯罪2050人，占70.11%，扰乱公共秩序犯罪242人，占8.39%，侵犯公民人身权利犯罪224人，占7.76%，毒品犯罪91人，占3.15%，其他占10.59%。（见表四）

表四 湖州市“另案处理”案件类型统计表

（三）处理情况分析。在自查阶段，湖州市公安机关、检察机关自侦部门共抽调法制、刑侦、反贪等部门50余名工作人员，对政法委排摸出来的全部1370件“另案处理”案件、2883名“另案处理”人员进行了自查，并通过填写一案一表的形式进行梳理。经汇总，在全部2883名“另案处理”人员中，已经得到及时处理的1038人,占36%，还未得到处理或在逃的1845人,占64%。这些未处理人员主要分布情况是，侵犯财产犯罪1342人，未处理率65.69%；扰乱公共秩序犯罪121人，未处理率50%；侵犯公民人身权利犯罪111人，未处理率50.68%；涉毒犯罪66人，未处理率72.52%；贪污贿赂犯罪3人，未处理率23.08%。涉毒犯罪案件的未处理人数高居榜首。

三、存在的主要问题

虽然“另案处理”在司法实践中起到了积极的作用，但由于目前我国现行刑事诉讼法以及司法解释均未对“另案处理”案件的操作规程、适用范围等作出规定，对“另案处理”绝大部分是凭着司法实践经验来判断，使得在司法实践中存在较多的问题和不足。此次湖州市委政法委采取重点抽样调查的方式，共对不同类型的“另案处理”案件208件554人进行了重点督查，分别占全部 “另案处理”案件的15.18%、19.22%（见表五），其中重点突出对湖州籍“另案处理”人员的督查，共发现191件案件中存在不同程度的问题和不足，案件瑕疵率达91.83%。这些问题主要体现在以下几个方面。

表五 湖州市“另案处理”案件重点督查表

（一）工作随意性大。共对166人无需“另案处理”人员作 “另案处理”，这类案件占督查案件的29.70%。一是将不构成犯罪的作“另案处理”的有75人，占无必要“另案处理”人员的45.18%。如安吉县公安局在侦办朱某某收购赃物案时，将盗窃作案时不满16周岁、不负刑事责任的施某某列为“另案处理”人员。二是将已作治安行政处罚人员作为“另案处理”的有55人，占无必要 “另案处理”案件的33.13%。如德清县公安局在移诉陈某某等2人非法拘禁案时，将不构成犯罪并作治安拘留或教育释放的赵某某、莫某某等4人作为“另案处理”人员。三是将已判刑的罪犯作为“另案处理”人员的有15人，占无必要“另案处理”案件的9.04%。

（二）追逃措施不力。在“另案处理”人员中有205名犯罪嫌疑人在逃，至今未能抓获归案，占重点督查案件“另案处理”人员的36.67%。其中，登记身份不明的142名，占69.26%；身份明确的63名，占30.74%。追捕不力主要表现为两个方面：一是不落实上网追逃措施。在身份明确的63名在逃犯中，已落实上网追逃措施的仅11名，占17.46%，而未采取上网追逃的有52名，占82.54%；二是身份可查实的、有侦破线索来确定身份的有35人，占公安机关自查“因身份不明”在逃案件160件的21.88%。

（三）降格处理。应追究刑事责任而仅作了治安行政处罚的18人。如吴兴区公安分局在查办织里经营联托运市场业务的刘某等18人聚众斗殴案时，将指使员工斗殴的一方负责人刘某移诉追究了刑事责任，但对同样明显存在指使员工斗殴的另一方赵某、积极参与斗殴人员邱某以不够追究刑事责任为由不予追究，同时，又在移送起诉意见书中载明赵某系“在逃，另案处理”。经调阅案卷，赵某曾被传唤到案，与“在逃”不一。

（四）对在逃人员身份查证不力。督查中发现侦办人员只重视对到案人员犯罪事实的讯问，不重视对在逃人员基本情况的深入讯问。据统计，在重点督查案件中，侦办人员未详细讯问在逃人员的有25人次。如不仔细讯问在逃人员的真实姓名、认识经过、曾经打工单位和经常落脚点、移动电话号码、住宿过的宾馆、在湖州的亲属等可以查清身份的线索情况，追逃措施实际上无从落实，“另案处理”成了“无法处理”。如南浔区公安分局侦办的乔某等人抢劫、绑架案，案卷材料反映在逃人员“小医生”系江苏连云港市灌县人，曾在南浔镇丁家港村开私人诊所，但侦办人员不注意身份查实，以身份不明而“另案处理”。

（五）滥用强制措施。主要表现为：一是采取监视居住、取保候审等强制措施后无处理结果的有4件。如开发区公安分局在侦办李某、王某某等人强奸案时，因检察未批准逮捕王某，王某被变更为监视居住，但李某等人被移诉后，对王无处理结果。二是取保候审措施超期。德清县公安局于2007年2月16日以诈骗嫌疑对汪某采取取保候审，先后2次移诉因证据不足被退回，直至2009年6月1日才将取保候审变更为监视居住并退还了保证金。我国现行刑事诉讼法第58条规定“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月”，而本案取保候审期限达2年3个月16天，超期15个月16天。

（六）缺少已处罚证明材料。督查中发现在55名已作治安处罚、治安罚款、劳动教养的“另案处理”人员中，将处罚材料附卷的只有21人，占38.18%,其余的未予说明或未将处罚材料入卷，占61.82%。如德清县公安局侦办的曹某等故意伤害案，对不构成犯罪的“另案处理”人员宣某、薛某等3人给予了劳动教养、治安拘留的处罚，但处罚材料未入卷备查。

（七）不重视追捕信息移交。一是侦办人员在工作岗位调动时，不重视对“另案处理”追捕信息移交的有12件，造成追捕工作无法继续。如度假区公安分局2006年7月在侦办一起重大金融诈骗案时，为了抓捕在逃的5名逃犯，曾先后多次赴外省缉捕，每次出警时间均为一周以上，最长的一次为9天，虽追捕无果，但掌握了较多的追捕线索，但公安工作卷宗中均无任何备查资料，外调线索均记载在办案笔记上，侦查人员因工作调动未及时对接移交，对案件的继续追捕造成了困难，浪费了司法资源。二是对在逃的“另案处理”人员只是出具简单的在逃说明，有否出警抓捕、如何抓捕、是否上网追逃、有否进行通缉等相关情况均未附卷反映。

（八）不及时撤销案件。解除取保候审措施后，不及时撤销案件的有3件。如德清县公安局移诉的吴某、张某、潘某重大责任事故案，检察机关认为对潘某（县某工程公司经理）定罪证据不足，不同意起诉，公安机关在案件撤回后于2007年11月解除了对潘的取保候审并退还保证金，但案件至今未撤销，造成案件悬而不决。

（九）迎合考核，人为分案。检察机关为了应付上级检察院对查办经济犯罪案件数量的考核，对应一并处理案件人为地进行拆分，增加案件侦破数量。如德清县检察院在侦办三合乡原副乡长胡某、原水利专管员徐某共同受贿案时，为了增加案件侦破数量，将原案人为地拆分为2个案件分别进行起诉，浪费了司法资源。

（十）工作责任心不强。主要表现为，一是监控措施不落实。在督查中发现因监控措施不落实造成逃跑，而作“另案处理”的有2件2人。如长兴县公安局侦办的一起贩卖毒品案（涉毒13.41克），因案犯归案后患肺结核无法羁押，该案犯在被监视居住期间趁监控措施不落实之机而逃跑，至今未能抓获。二是丢失案卷卷宗。在督查中共发现公安机关丢失侦查工作卷宗8件，涉及“另案处理”人员26人，其中涉及长兴县公安局6件、吴兴区公安分局2件。三是自查工作不到位。如长兴县公安局侦办的白某盗窃案，“另案处理”人员张某早在2006年3月4日已抓获归案，但办案单位在此次专项执法活动自查时将张某表述为“在逃”，且把在逃原因归类为身份、地址不详。

四、原因分析

（一）工作规范无章可循。由于法律法规对“另案处理”规定的缺失，存在无章可循、界定模糊等情况，造成了在司法实践中做法各一，表述不一。如将不应“另案处理”的归入“另案处理”，将已判刑等处理人员归入“另案处理”，等等。据查，2006年10月，湖州市公安局曾下达《关于规范“另案处理”人员登记的通知》，规定“市局和县（区）局要健全另案处理人员登记制度和工作台账，县（区）局的刑事案件另案处理人员由刑侦大队或法制科在案件移诉，或以其他方式结案时负责登记”，该文件出台的背景是当年省公安厅出台的《浙江省公安机关执法质量考核评议实施办法》中要求对“另案处理”案件建立台账的要求。但《通知》出台后，由于考核工作不到位，督查工作不落实，加上“另案处理”范围不清，工作实践中缺少操作规范和制约机制，文件要求的内容未得到切实的落实。为此，亟需在市级层面上出台有关“另案处理”工作规范，正确界定“另案处理”范围和操作程序。同时，加强工作督查，确保工作制度得到落实。

（二）工作责任不落实。在共同犯罪案件中对部分犯罪嫌疑人实行“另案处理”，是保障刑事诉讼及时有效进行，进一步查清犯罪事实，正确适用法律的一种案件处理方式。因此，要严格落实工作职责，从维护司法公正的前提出发，加强案卷管理、工作信息对接等工作，防止案卷遗失、信息丢失等情况的发生。

（三）工作监督不到位。主要是三个方面原因：一是内部监督不到位。案件侦查部门对“另案处理”未建立健全内部制约监督机制，对违规办案、降格处理、以罚代刑等问题不能有效进行监督。二是法律监督不到位。检察侦监部门往往只重视提请批捕嫌疑人的审查，忽视对“另案处理”人员情况的法律监督。三是政法委监督不到位。协调、督办有重大影响和群众反映强烈的案件是政法委执法监督工作的重要内容，但由于部分县（区）政法委监督机构不健全，力量配备薄弱，同时还存在“不会监督、不敢监督”的问题，造成政法委对“另案处理”案件的执法监督缺失现象不同程度地存在。此外，个别政法机关的办案民警还存在接受政法委执法监督的意识不够强、自觉性不够高等情况。

（四）考核制度不完善。公安部《关于实行“破案追逃”新机制的通知》明确规定“对在逃人员要及时上网。对已经办理了刑事拘留、逮捕法律手续的在逃人员要在一个月以内上网”，要纠正“重破案、轻追逃”的错误倾向。但由于公安机关内部对上网追捕有“犯罪嫌疑人到案率”考核指标，并实行上网追逃数倒逼机制，规定当年追逃数低于上年的实行倒扣，使得基层公安机关不轻易上网追逃，或者有选择地挑选一些抓捕容易、侦查成本较低的逃犯上网缉捕，而对追捕较为困难的逃犯则采取放任等消极的态度，使应追究刑事责任的犯罪嫌疑人逃脱了应有的法律制裁，甚至再次犯案。同样，由于检察机关侦破贪污、受贿案件数也实行一定的案件考核，使得检察机关人为地拆分案件来迎合考核，人为地增加了“另案处理”案件的数量，既浪费了有限的司法资源，又造成量刑不平衡等负面情况的发生。

（五）经费和警力保障缺失。在督查过程中，湖州市委政法委也了解到，基层政法部门办案经费和警力十分有限，有的政法部门经费甚至不能有效保障人头（民警、协警）经费，有限的办案经费和警力只能保障杀人等特别重大刑事案件，尤其是赴外省追逃，差旅费开支大，容易放松对一般案件的追逃，造成在逃的“另案处理”人员不能得到及时的追捕和惩处。如吴兴区公安分局侦办的一起重大盗窃案，同案在逃人员参与盗窃价值达6.1万余元，办案民警曾远赴安徽追捕，但终因在逃人员常年在外，加上办案经费和警力保障不足，致使在逃人员至今未归案，造成打击不力。

五、对策与建议

此次专项执法检查的一个重要目标，是通过分析问题，建立和健全对“另案处理”案件管理的长效机制。

（一）高度重视“另案处理”案件。“另案处理”是司法实践中运用极为普遍的一种办案制度，在当前人员流动性大、暴力性犯罪仍居高不下的情况下，高度重视“另案处理”案件的质量，既是政法部门及时履行打击、保护职能的要求，也是体现法律严肃性、一贯性的重要方面。抓好对“另案处理”案件的继续查办，减少在逃人员，防控犯罪发生，防止司法腐败，更是政法部门深入贯彻落实科学发展观，改变工作作风的重要途径。

（二）确立“另案处理”的适用标准。为使“另案处理”发挥更加有效的积极作用，从当前湖州市的司法实践来看，“另案处理”必须符合如下条件：1.“另案处理”的犯罪嫌疑人或被告人，不仅参与了本案的犯罪活动，而且还单独或共同犯有他案，且在本案诉讼期间内难以查明其他犯罪事实，获取确凿充分的证据；2.拟作“另案处理”的犯罪嫌疑人或被告人除了触犯本案罪名外，还犯有他罪，且他罪所需判处的刑罚比本罪重，“另案处理”更为恰当的；3.犯罪嫌疑人或被告人在逃，在短期内无法抓获的。

（三）建立严格的“另案处理”操作程序。一是审批制度。对需要“另案处理”的人员，由案件承办人提出并填写审批表，说明理由，逐级审核批准。二是登记信息卡制度。对“另案处理”嫌疑人的基本情况、同案犯基本情况、简要案情、监督过程等情况登记在册，输入微机，指定专人管理，确保信息准确、及时、全面。三是上网追逃制度。对身份明确、犯罪事实较为清楚的要及时办理刑拘或逮捕等法律手续，及时上网追逃。四是定期清理制度。定期检查清理“另案处理”人员的处理结果，确保“另案处理”的犯罪嫌疑人或被告人受到依法公正的处罚。

（四）发挥检察监督作用。检察机关要加大对公安机关“另案处理”案件的监督力度。我国现行刑事诉讼法第66条、67条、68条和第137条都对检察机关审查批捕、审查起诉案件作了具体规定，其中第137条规定“人民检察院审查案件的时候，必须查明有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人”。这些规定，给检察机关全面审查案件提供了法律依据。检察机关应善于运用法律，对公安机关提请批准逮捕书、移送审查起诉意见书和法院判决书中的“另案处理”人员严格审查，只要符合逮捕条件的就应坚决批准逮捕，符合起诉条件的就应要求公安机关补充材料，一并起诉。在公安机关提请逮捕犯罪嫌疑人时，对是否有同案犯以及同案犯处置情况进行程序性审查，要求公安机关对“另案处理”人员情况作出说明，确保侦查、追逃、管辖等详细资料入卷。对存在侦查措施不落实、不到位，侦查人员失职、渎职行为的，要及时向反渎职部门移送。

（五）完善考核激励机制。考核激励机制的建立是现代管理理念在政法工作管理上的重要体现。由于考核是一个指挥棒，有什么样的考核指标就会有什么样的被考核者行为，考核办法能最大限度地体现管理者倡导什么与反对什么。为此，要完善考核激励机制，如针对上网追逃问题，不仅要考核追逃数，也要考核上网率，以调动侦查人员上网追逃的工作积极性。针对考核检察机关侦办经济犯罪案件数量，考核目的是鼓励多办案件，而查办案件的人数是关键，故要将查办案件人数列入考核重点，以解决检察机关为迎合考核而将自侦案件人为分案情况的发生。

（六）加强经费和警力保障。从此次执法检查来看，2006至2007年间湖州市公安机关每年平均移诉刑事案件2300件4000人，为侦破这些案件，需要化费大量的办案经费和警力。按照30%的比例计算，“另案处理”案件计750件1500人，2006至2008年间，总计案件已超过3000件4500人。这些“另案处理”案件需要重复使用办案经费和警力，按督查掌握的情况看，这些“另案处理”案件存在在逃人员多、抓捕困难，侦破往往需要比本案化费更多的办案经费和警力。为此，财政安排经费时需要充分考虑追捕“另案处理”在逃犯罪嫌疑人这一客观事实，不能仅以案件侦破数量来衡量办案经费。

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A

1674-3040（2011）01-0013-05

2010-02-05

*课题组负责人：中共浙江省湖州市委政法委员会副书记喻运鑫，成员：朱荣章、蒋骏、胡译明、蔡运林。

（责任编辑：尤炜祥）