城市防灾资源体系的研究

靳倩倩,张世奇

(河北联合大学,河北唐山063009)

城市防灾资源体系的研究

靳倩倩,张世奇

(河北联合大学,河北唐山063009)

城市;防灾;资源体系

随着城市化水平的不断提高,城市防灾问题日益突出。合理的防灾资源储备是提高城市综合防灾水平的关键。城市防灾资源体系主要包括人力资源、物资资源、时间资源、空间资源、城市生命线资源、技术资源以及思想和组织资源。

一 城市防灾资源体系的概述

(一)城市防灾

“城市防灾”不仅仅是指防御或防止城市灾害的发生,实际上还应包括对城市灾害的监测、预报、防护、抗御、救援和灾后恢复重建等多方面工作,可以说城市防灾比城市减灾所涵盖的内容更为广泛,包括防灾、救灾、减灾多方面内容。

(二)城市防灾资源体系

城市防灾资源,于山博士依据唐山大地震等严重地震灾害抗震减灾的实践,在其论文中提出抗震减灾资源的概念:在抗震减灾活动中,能够被开发利用,通过人类劳动能够创造财富或资产,可以减少地震灾害损失的各种经济资源的集合。它是贯穿整个防灾过程的各类资源的总和。同时具备抗御各种灾害的资源,不仅仅是地震灾害。

城市防灾资源是一个内容广泛的概念,它涵盖各类资源,既包括灾害各环节(防灾、救灾、恢复等环节)所需要的物质资源,也包括与灾害防救相关的技术资源和人才资源,以及更广义上的时间、空间资源等。

二 城市防灾资源的基本内容

城市防灾资源的种类很多,主要分为以下7个方面:人力资源,物资资源,时间资源,空间资源,城市生命线资源,技术资源以及思想和组织资源。

(一)人力资源

一般来说,灾害往往是针对于人而言的,没有人,就无所谓灾害。人是城市灾害的直接威胁对象,是城市灾害的受体;同时,人又具有主观能动性,其自身的应急意识和防灾能力是决定救灾成效的重要因素,因而人又是抗御灾害的主体。城市防灾的管理者,决策者,各种灾害领域的研究者,以及灾害发生后抢险救灾者以及恢复重建者,都是城市防灾重要的人力资源。

11军队

人民军队在历次救灾中发挥着重要作用。从32年前的唐山大地震到1998年的抗洪抢险,从2003年的抗击非典到2008年的搏击冰雪,再从汶川地震到今年的舟曲救灾,人民军队总是奋战在救灾第一线,为保护国家和人民群众的生命财产安全做出了巨大贡献。军队完备健全的指挥系统,较高的快速反应能力,严格的组织纪律,先进的技术装备,完善的保障体系,这些客观条件,构成了军队的抢险救灾能力。

《中华人民共和国防震减灾法》中明确规定:“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的防震减灾任务。”他们在扒救埋压在废墟中的群众,医治、外运伤员,紧急解决灾区群众的生活急需,掩埋遇难者尸体,开展防疫灭病工作,抢修重要工程等方面都立下了丰功伟绩。

21志愿者

抗震救灾志愿者来自天南地北、各行各业,他们是中国社会最普通的公民,就是普通的你和我。国难当头,成千上万的志愿者挺身而出,自发涌向救灾第一线,在受灾的每个地方搬运物资、护理伤员、消毒防疫,为灾民进行心理救助,慷慨的贡献着自己的力量,充分发扬了“一方有难,八方支援”的优良传统。

汶川地震中,据中国社会工作协会志愿者工作委员测算:各省市进入四川灾区服务的志愿者超过10万人;四川各地(包括灾区与非灾区)参与灾区服务的志愿者超过100万人;全国各地参与赈灾宣传、募捐、救灾物资搬运的志愿者超过1000万人。而中国青年志愿者协会的数据显示,全国参与抗震救灾服务的志愿者达491万人。因而,救灾志愿者是救灾活动中重要的人力资源。

31居民

居民的互救自救,是最快速、最有效的救灾方式。调查表明,大多数的遇难者(80%至90%)是靠自己或非专业人员救出的。居民的自救互救的作用,在地震灾害中显得尤为突出。

震后,往往交通堵塞,通讯毁坏,而在灾区,时间就是生命,因而灾区居民积极的自救互救行动,对及时挽救大量被埋压人员的生命具有重要作用,大大减轻生命财产的损失。震后,许多人并不是全身埋压,他们可以利用自身的机动部位,尽快脱险。即使一时难以脱险,也可以挪出一定空间,等待救援。自救是基础,在自救的基础上展开家庭互救,社区互救,以轻救重,以快援慢,一救十,十救百,使更多人获救。因而,开展多层次、多渠道、多形式的自救互救活动,能大大提高救活率,减少伤亡。

(二)物资资源

防灾的物资是灾民的救命物资,关系着灾区人民的生命安全。防灾物资按其功能的不通可以分为以下六大类:指挥类物资、救生类物资、抢险类物资、卫生防疫类物资、生活类物资和工作类物资。根据时段的不同,可以分为灾前、灾后的物质资源,其中灾后的物质资源又包括紧急救援阶段和恢复重建阶段。根据形式不同,又分为实物和资金。

城市防灾中的物资资源,有其自身的特点,首先具有时间上的紧迫性,由于灾后人民的吃、穿、住、医都要紧急解决,各项救灾活动都要紧急进行;种类上具有多样性,灾民生活急需的饮食、衣物、生活必需品以及医疗用品,还有救援工具和重建物资等等;效果上具有明显的收益性,物尽其力,满足人们生活生产需要。表1为汶川地震中,截至7月5日,调运物资汇总表,可见,城市防灾中所需物资的数量之多。

表1 截至7月5日调运物资汇总表

防灾物资资源的获得,可以动用储备,对于数量不足或者不能长期保存的物资可以通过动员、直接征用、调运、市场采购、组织突击研制或生产以及组织捐赠等各种方式。同时要有专项资金的保障,国家财政拨款、各地方的自助、社会的捐赠等方式解决防灾物资储备的资金,弥补应急物资的不足。

(三)时间资源

时间就是生命。以地震灾害为例,一项调查研究表明,从地震发生后被埋压人员的成活率角度来看,震后20分钟救活率达到98.3%以上,震后1小时救活率下降到63.7%,震后2小时还救不出的人员中,因窒息而死亡的人数,占死亡总数的58%以上,因此在灾后的救援中耽误时间就是耽误生命。

从灾害发生,到掌握灾情,启动应急预案,收集灾区的伤亡信息,以及救援人员的集结和装备等,这一系列的救援前期准备工作,每一项工作都要消耗时间,而时间资源的时效性又依赖于其它资源的支撑,只有和其它的资源有效的整合,才能发挥其最大的效益,将灾害的损失降低至最小。玉树地震中,中国国家救援队在震后9分钟,就掌握了灾情,并迅速启动相关预案,他们一方面全方位收集灾区人员伤亡,地质,气象等信息,一边展开应急救援的前期准备工作,一个小时就完成了人员集结和装备,物资准备工作,整装待发。

(四)空间资源

城市防灾空间是城市所有灾害活动在地域上的综合体现,是各种城市防灾活动的物质载体。这就要求其涵盖各种意义上的空间,既包括城市物质空间,也包括城市防灾结构与形态。

城市防灾空间往往是开放性的,更好的为防救灾活动提供场所,同时它又具有预警性,给人们以心理和行动上的警示;安全性,这也是城市防灾空间的最基本属性,灾后短时间内,人们的生活环境遭到破坏,无法满足正常的基本生活,这些空间就成为较安全、可在灾后恢复阶段保障人们基本生活的过渡性场所;循环利用性,城市用地紧张,可以说是寸土寸金,城市防灾空间则要求其灾时应急,保证各种防救灾工作的顺利进行;而平时,则发挥其其他的功能属性,满足人们日常生活的需要。

按空间形态的不同城市防灾空间可划分为点状空间、线状空间和面状空间。城市防灾空间体系实际上是一个点、线、面的统一体。

城市防灾空间既可以在灾害来临时,保护人们的生命财产安全,减轻灾害带来的损失,同时也可以有效的改善城市的生态环境,可以缓解城市空间压力,降低城市空间密度,有利于城市的可持续发展。

(五)城市生命线资源

生命线资源是保证城市人民生活和城市机能正常运转的城市基础设施,对城市居民的正常生活、社会经济活动起着重要作用。通常包括四种系统:能源系统、给排水系统、交通系统和通信系统等几个物质、能量和信息传输系统。生命线系统以整体网络的形式发挥功能。一旦遭遇地震破坏以及由此引起的次生灾害,受灾都不是局部的,是整个系统的瘫痪,将给城市各项活动的正常运转带来极大的障碍,造成的经济损失和社会冲击影响巨大。

对于交通系统而言,地震灾害发生后,大量避难人员的疏散、救灾队伍、伤病员的转移以及救灾物资的运输都需要依赖于交通系统,只有保障主要救灾通道畅通,才能为救灾工作创造条件。

对于供水系统来说,水是生命之源,根据供应对象的不同,对不同的水质的要求也有差别。通常分为饮用水、生活用水、消防用水等,震后,许多受灾家庭对水的需求以及消防用水量都骤增,因此,供水系统的防灾能力,对于保障市民的生产生活发挥着不可替代的作用。

对于能源系统,供电系统是城市生命线系统的核心,一旦遭遇破坏,其自身无法正常工作外,还会影响其他生命线系统的正常运行。例如,如果供电停止,往往供水停止,同时对于通信系统的影响也是巨大,如果不能及时,准确掌握灾情,势必影响救灾的效果。

对于通信系统,通信系统的畅通与否关系着防灾救灾的成败,掌握灾情,指挥救援,都需要通信系统的协同作用,及时发布灾害信息。

由此可见,做好生命线资源的防灾工作对于震后有效展开救援具有重要意义。

(六)技术资源

城市防灾是一项复杂的系统工程,因此我们必须以现代科技为支撑,推行科技减灾,用现代科技提升城市的综合防灾能力。加快减灾科技成果的转化,推动包括卫星、遥感(RS)、地理信息系统(GIS)以及全球地位系统等高新技术在减灾领域的应用对城市灾害的灾前早期预警预报、防灾救灾预案制订,灾害发生过程中的灾害实时监测、灾害损失快速评估,减灾抗灾的应急指挥调度、辅助决策起到了巨大的作用;同时,减灾重点工程要使用新材料,新设备和新技术,提高减灾工程的科技含量;同时,在实施救助时,也要实现减灾工具、手段和设施的现代化,真正使科技成为推动减灾工作进步的原动力。如生命探测仪的使用,各种光学搜索设备、声波设备等等,都发挥了重要作用,挽救了无数生命。

(七)思想与组织结构

防灾与每个公民的利益息息相关,参加防灾减灾活动是每个公民的义务。参与的态度与防灾的效果密切相关。从唐山地震的实际情况来看,人在震时并非完全无能为力,也就是说在地震发生的极短时间内,在冷静而健全的防灾意识的支配下,采取迅速而有效的防灾措施,能将灾害控制在最小范围,损失减至最少,相反,如果防灾意识淡薄,不但不能采取积极有效的措施,甚至会进行误操作,扩大灾害。在印度洋地震海啸中,11岁的英国女孩利用课堂上所学的地理知识,成功挽救了海滩上100多人的生命。由此可见,平时的防灾教育,会大大降低面对灾害时的恐惧心理,从而减少人员的伤亡和财产的损失。因此,城市防灾首先要在思想上做好防灾准备。

日本政府早在1978年,就将每年的9月1日定为“全国防灾日”,8月30日至9月5日为“防灾周”,在此期间开展全国性的防灾演练和宣传教育活动,以提高全民的防灾意识和防灾教育水平。我国政府应发挥其主导作用,有针对性地制作防灾减灾科普宣传品,通过多种形式对市民进行防灾减灾的宣传教育,如广播电视、报刊书籍、公益广告、网络等多种媒体在学校、社区等场所进行宣传。同时进行必要的应急演练,使市民提高灾前防御意识、灾时具备自救和互救能力,将突发灾害时的人员伤亡、财产损失降低到最低限度。

组织上则要求高效务实的政府、完备的防灾指挥机构、完备的减灾法规和应急预案为防灾工作提供权威、统一的法律保证,实现减灾工作的制度化、规范化和法制化。

发达国家的防灾法律、法规体系都相当完备,对防灾减灾及应急相关的事项也都有比较明确的规定。日本,目前拥有各类防灾减灾法律50多部,美国各类全国性防灾法有近百项。这些国家将减灾基本法作为第一层次的大法,规定了城市防灾的地位及作用。而我国尚缺乏国家减灾基本法,应在现有的法律基础上建立和完善防灾法律体系。在城市层面上,针对城市特性制定《城市防灾法》和城市应急预案。

在灾害管理体制上,我国实行的是分地区、分部门的单一管理体制,在地域上实行属地管理,虽然部分城市建立了具有一定综合性质的灾害事故协调领导机构,在一定程度上解决了部门分割的弊端,但这仅仅是单一灾种的初步综合。我国需加快建设城市防灾综合管理机构,将各个防灾部门和机构协调起来,建立一个组织协调有力、决策科学有效,共同参与、精干高效的防灾减灾决策指挥中心,为城市防灾减灾提供必要的组织保证。

三 小 结

本文总结了城市防灾的各种资源,从中可以看出,一个城市的抗震减灾能力受各种资源因素的制约。只有这些资源得到合理的整合,才能发挥其最大的减灾效益。因而,我们要进一步完善城市防灾资源体系,提高城市的综合防灾能力。

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R esearch on the System of U rban Disaster Prevention R esources

JIN Qian2qian,ZHANG Shi2qi
(College of Civil and Architectural Engineering,Hebei United University,Hebei T angshan 063009,China)

city;disaster prevention;resource system

With the improvement of urbanization,urban disaster prevention problem is increasing.Reasonable disaster resources reserve is the key to improve the comprehensive urban disaster prevention level.Urban disaster prevention resource system mainly includes human re2 source,material resource,time resources,spatial resources,urban lifeline resources and technical resources and thoughts andorganizational resources.

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