四维视阈下“省管县”体制改革的动力机制研究

樊建飞 周俊俊

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430223）

四维视阈下“省管县”体制改革的动力机制研究

樊建飞 周俊俊

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430223）

“省直管县”体制改革是现阶段最具有现实意义和实际导向功能的一项行政改革。文中探讨了“省管县”体制改革的动力机制，借以思考“省管县”体制改革的可行性，对我国继续推进行政管理体制改革具有实践指导意义。

省管县；市管县动力机制；地方政府；行政改革

自2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行“县财省管”的试验性探索，实施效果是十分显著的，县域经济得到了持续、稳定、快速、健康的发展。我国行政体制改革已经从减人、减事、合并机构的行政职能调整层面，逐步扩展到“减少层级”的行政改革层面，“省管县”的行政体制改革正是暗合了这样的趋势。从当前情况来看，“省管县”体制改革将从根本上改变我国省级以下行政区划的权力结构模式和行政、财政基础，并将深刻影响我国政府间纵向关系模式，被视为自20世纪80年代“市管县”体制实施以来又一次对政府间关系所做出的根本性调整。

从政策大方向来看，中央肯定并鼓励地方政府的积极改革探索，并把此项改革上升到国家改革战略布局的层面；从发展的具体情况分析，这些改革尝试还存在继续扩大和更进一步推进的空间。因此，对“省管县”改革的动力机制有清醒的认识和明确的判断，将有利于我国继续推进行政体制改革。

一、省管县体制改革的直接动力：祛除市管县行政管理体制的弊端

“市管县”行政管理体制在实施之初确实产生了正面效应，对密切城市和乡村关系、加强城市和乡村合作起到了一定的积极作用，但是随着我国政治及经济体制改革的不断深入和市场经济体制的不断完善，同时，国内外行政环境的改变对政府的服务性、责任性和行政效率都提出了更高的要求，使得带有浓厚计划经济体制色彩的“市管县”行政体制的弊端日益显现。具体表现在：

（一）市管县体制增加了行政管理层次，提高了行政成本，大大地降低了行政效率。大量的理论研究成果证实，行政组织每多增加一个管理层次，信息的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，行政效率大大减低，同时在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，过分倚重行政力量，政府管了不该管、管不好的事，往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，也阻碍市场经济发展主体的形成。据有关专家测算，全国现有的280多个地级市每年的财政支出为1400亿元以上[1]。

（二）“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制，并且处于无法可依的尴尬境地，甚至与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。市管县之前，我国的行政层级由中央一省一县市一乡镇四级组成，这是由宪法确认的基本结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变由中央一省一市一县市一乡镇五级组成。根据《中华人民共和国宪法》第30条规定，中国的地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县级市）、乡（民族乡、镇）三级制。显然，“市管县”行政管理体制与这一规定有所抵触。

（三）“市管县”体制加剧了县级财政的困难，“小马拉大车”问题依然不能得到有效解决。市管县行政体制改革的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，然而，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等经济发达城市具有较强的带动力量外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，需要带动的县的数量也较多。按照2001年的统计数据，平均每个地级市要带动近6个县市，撇开其管理幅度因素，这些城市基本上是拉不动周边县区的发展的，中西部地区问题更为严重。就拿经济发达的江苏来说，苏北五个地级市中，除徐州为特大城市，人口规模、经济实力较突出外，其它几个皆为中小城市，综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，难当带县的重任[2]。

（四）“市管县”形成城乡悖论。由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，一方面导致中心城市的极度扩张，城市发展没有边界，没有止境地征用土地和改造旧城；另一方面，市所辖县的城市化水平极度落后，虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化的进程，更加剧了城乡“二元化”结构。

由于“市管县”行政管理体制的诸多弊端，在一定程度上直接推动“省管县”行政体制改革的实行。人大代表、政府官员和学者也呼吁大力实施“省管县”模式，以扭转目前“市刮县”、“市压县”的不利局面。

二、省管县体制改革的内在动力：制度创新的内在需求

近年来，随着创新的重要作用被人们逐步认识，各种领域都自上而下地强调创新。实行省管县体制就是一种重要的行政管理体制制度创新，是我国行政体制改革的一个方向。马克思主义认为制度创新是为解决生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的矛盾而进行的生产关系和上层建筑的变革。诺思和托马斯则认为，制度创新是现代经济增长的根本原因。制度的建立就是为了减少交易成本，减少个人收益与社会收益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，最终导致经济增长[3]。如果一个社会没有实现经济增长，就是没有从制度上保证创新主体应得的报酬。我们要进行的省管县的体制创新，是为适应社会主义市场经济、建设中国特色社会主义所要求的重要体制创新。各地试点省管县体制改革的内在动力就是在于创新的内部需求。

三、省管县体制改革的理论动力：实行“省管县”体制的理论支撑力

“市管县”体制存在的问题已经暴露无遗，“省管县”模式的尝试正如火如荼地开展，人们很自然地就会想到“省管县”是理所当然的事情。笔者以为，中国近年来行政改革步履维艰的根本原因就在于缺乏理论支撑。同样，如果我们不能找出“省管县”的有力的理论依据的话，这次更大规模、意义更重要的改革的命运很难达到预期的目标。事实上，这次改革是具备理论支撑而有现实可行性的。

（一）管理幅度与管理层次的动态协调

按照管理学的基本原理，在组织的整体结构中，在管理规模既定的情况下，管理层次与管理幅度呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度就越小；反之，则管理层次越少，管理幅度就越大。层次少、大幅度的组织结构是现代社会组织管理的主要模式。一个组织的管理层级要保持合理的数量，才有利于各种信息的沟通、工作效率的提高。同时，任何组织形态为了使管理效率优化和资源合理利用，也必须在管理层次上慎重抉择，只有将纵向层次保持在科学、合理的范围之内，才能避免组织内部工作的混乱。所以合理地缩减行政管理层级，不仅可以提高管理层次的职责，还能提高下级人员的工作积极性和创造性。

进入21世纪以后，随着远程数据传递处理技术、卫星通讯和导航技术、先进办公自动化设备和管理信息系统以及全球电子政府的快速兴起，政府正从传统的“公文政府”、“纸张政府”向着“网络政府”转变。政府在同等时间内所处理的信息量相对以往呈几何级数增长，一级政府目前应对的直接管理对象不断呈上升态势，这也为缩小管理层次提供了契机。例如，英国在1974年和1986年地方政府机构改革中，废除了“被证明是造成浪费的一级多余组织”。六个大城市郡议会和大伦敦郡议会被废除后，它们的大部分职责交给其原先隶属的下一层政府。也就是说，合理地缩减行政层级、扩大管理幅度，在当前条件下是完全可以做到的，这样不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性。从这个意义上来看，“省管县”有其合理的科学依据。这种层级少、幅度大的扁平化的组织结构也是符合当前我国行政体制改革趋势的。

（二）信息效率与信息结构的相互关系

信息资源的有效配置是在一定信息结构的基础上进行的，组织内部的信息结构分为两种形式，即垂直信息结构（亦称等级制信息结构）和水平信息结构（亦称民主制信息结构）。其中，垂直信息结构是通过技术控制来获取效率或通过合作的专业化和合理的等级控制来获取效率。然而，如果所得到的信息质量不高，管理者就没有办法有效解决问题。与此同时，下级组织因为缺乏决策权，缺乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力，这就必然会直接加大管理者的成本。调整现有的“省—市—县—乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，是保证政令畅通的必然选择。从这个层面上看，“省管县”行政管理体制完全符合信息资源合理配置的要求。

（三）官僚制的逆向效率悖论

官僚制理论的创始人马克斯·韦伯在《经济与社会》中写道：“从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率，相比于任何其他形式的组织，它具有精准性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势”[4]。然而，实践的结果表明，这种以金字塔的形式构建起来的官僚制存在着“逆向效率悖论”，即官僚制对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但是在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题[5]。我国长期实行的高度中央集权的行政体制，注重自上而下的高度一体化的等级控制，具有明显的官僚制特征，是一种典型的官僚制组织形态。在这种体制下，上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行有效的组织和协调，而随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就更加不可避免了。

（四）生产力发展水平决定论

影响行政组织结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，其中生产力发展水平对行政结构起决定性的作用。就代表生产力发展水平的基础公共设施而言，在过去，受交通、通讯等技术手段和发展水平的限制，上下政令传递较慢，为了实行有效的管理控制，在省、县之间设置地区行署或地级市是很有必要的。如今，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施，使时空范围大大压缩，这就为减少行政管理层级和扩大行政管理幅度奠定了坚实的物质基础。行政管理结构也应当尽快向国际惯例和国际先进水平靠拢，逐步由“四级制”向“三级制”过渡。

（五）城乡统筹发展决定论

城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间，在产业上以二、三产业为主，居民绝大部分为非农人口；而县域则是人口和资源较为分散的经济社会空间，在产业上以一、二产业为主，农业人口所占的比重较大。由于“市管县”体制主要依靠权力性手段来维持，存在着城市侵占县级农村地区利益的趋向。市、县垂直管理导致了城乡分层和两极化，不利于城乡均衡发展。而市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。

四、省管县体制改革的现实动力：国内外成功经验的激励和推动动力

（一）国外成功经验的借鉴

美国长期以来保持联邦—州—地方的三级政府框架，并以此配备国家三级财政体制且相互独立；法国自20世纪80年代实行地方行政区划改革以来，采取了从中央—大区—省—市镇的四级政府模式，这四级政府已经是发达资本主义国家中纵向层次最多的了；而德国政府结构自上而下划分成联邦、州和地方三级政府，根据德国《基本法》的规定，实行三级独立财政体制，即联邦政府、州政府和地方政府均在财政管理上拥有独立权力，互不依赖。[6]

（二）中国历史和当代已有的成功经验起了重要的激励作用

综合分析中国历史，我国只是在很短的时期内建立过多级行政层次，在更加广大的历史空间内我国政府的行政层级一直保持在三层上下（见表2.1）[7]。“省管县”体制在我国历史上早有先例，秦朝实行郡县制，全国分为36个郡，每个郡下设若干个县，直接由皇帝派驻的郡长官负责管理。应该看到，秦帝国实行的郡县制为其最大限度调动全国的人力、物力、财力，从事北修长城、外击匈奴、南征百越、开凿灵渠的万世功业立下了汗马功劳。据统计，从秦至民国末2100多年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6%；有610年为虚三级制，占28.7%；有600年为三级制，占28.2%；有276年为三、四级并存制，占13%；有350年为多级制，占16.5%[8]。中国古代从中央到基层的政务信息传递远远比今天的速度慢，效率低，设置较少层次的地方建制一方面就是为了拉近中央同基层和社会之间的直接联系，防止因信息不对称而带来行政成本的上升以及寻租、腐败等行为的产生，同时也是方便国家政治统治的需要，避免下级政府敢于对中央政府提出政治挑战，维护封建国家的统一和王朝统治。放眼全世界，中国的五级行政体制也是独一无二的。

表2.1 我国政区体制的历代变化情况

同样，今日的中国也不乏“省管县”的成功表率。浙江是我国较早推行省管县改革的地方，它分别在1992年、1997年、2002年、2006年四次对经济强县进行扩权，使之拥有更大的财政、经济管理和社会事务管理自主权。通过“省管县”体制改革，浙江进一步优化了发展环境，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进了城乡经济和区域经济协调发展。浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排各省区榜首的记录[10]，都“与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”。鉴于浙江实行“省管县”体制所取得的巨大成效和榜样效应，从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河北、吉林等众多省份，纷纷出台了以浙江经验为主要框架、加快发展县域经济的政府文件，一些地方还迫不及待地提出了抢抓“扩权强县”机遇的口号。

截至目前，包括辽宁、江苏、湖北、河南、安徽、福建、广东、黑龙江、江西、湖南、河北、吉林等省在内，均已开始试行强县扩权或财政上的省管县。综合来看，在经济管理方面形成了“省管县”的三种改革模式：一是人事、财政、经济管辖权综合下放模式，以浙江省为代表，这种改革模式的成效是显著的；二是财政权单一下放模式，以湖北省为代表，是一种非常有益的尝试，改革取得了明显成效；三是权力全部下放模式，以海南省为代表，这是一种比较彻底的改革模式。前两种渐进式改革模式仍然处于改革的中间阶段，第三种“省管县”模式是改革的最终目标。可以看出，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。强县扩权和财政上的省管县是省管县体制改革的试点阶段，综观各地的试点情况，从中可以看出省管县具有的优势：首先，在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，县政府拥有更大的自主权，使行政决策和管理更贴近于县域经济发展的实际，有利于城乡经济的协调发展。其次，实行县财省管体制，可以绕过市级政府，提高了资金的运转效率，一定程度上强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的主动性和积极性，并为实行省管县行政体制改革打下了良好的基础。也就是说，多年来有效的实践和探索，为实行省直管县行政体制提供了成功的实践依据，是“省管县”体制改革的现实动力。

[1]王玉琢．省管县改革的若干思考[J]．经济研究导刊，2010,（3）．

[2]孙学玉，伍开昌．构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J]．政治学研究，2004,（1）．

[3]操世元，姚莉．“省管县”体制改革：动因、障碍与对策[J]．前沿，2007,（8）．

[4]马克斯.韦伯.经济与社会[M].北京商务印书馆，1997．

[5]庞明礼．“市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究[J]．北京行政学院学报，2007,（4）．

[6]张存俭，陆保良．关于实行省直管县行政体制的思考[J]．党政干部学刊，2009,（9）．

[7]何斌.关于省直管县体制的可行性研究[D]．长沙,湖南大学,2007.

[8]宫桂芝．我国行政区划体制现状及改革构想[J]．政治学研究,2000,（2）．

[9]王庭槐，卞维庆．市管县行政体制剖析及改革设想[J].南京师大学报，1995,（4）．

D625

A

1671-5136（2011） 01-0019-04

2011-01-13

本文为2008年中国博士后基金项目《省管县体制下的基本公共服务均等化问题研究》（项目编号：20080440429）的部分研究成果。

樊建飞（1988-），男，河南新乡人，中南财经政法大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：地方政府与治理；周俊俊（1987—），女，湖北襄樊人，中南财经政法大学行政管理专业硕士研究生。研究方向：地方政府与治理。