农业非点源污染防治政策的政策主体分析

陆维研，王礼力

（1.西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100；2.西北农林科技大学 经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

农业非点源污染防治政策的政策主体分析

陆维研1，王礼力2

（1.西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100；2.西北农林科技大学 经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

在农业非点源污染防治政策实施过程中，对各政策主体及相互间的关系进行研究和分析，有助于协调各主体相互之间的关系，促进防治政策的顺利实施。在分析农业非点源污染防治政策的政策主体及其相互间的关系的基础上，可尝试构建一个各政策主体共同参与的农业非点源污染防治政策体系：坚持党的环境政策，明确政府和行政部门的职责和地位并加强其主导作用，维护农业生产者的主体地位，鼓励公众参与，加强政策研究组织和科研团队的技术支持，充分利用传播媒介这一载体。构建一个包括各个政策主体的利益共同体，共同治理农业非点源污染。

政策主体；农业非点源污染；政策过程

二、政策主体关系分析

从政策主体在政策过程中的角色进行分类，可将政策主体划分为政策制定者和利益相关者两个部分。政策制定者包括政党、立法机关和行政部门；利益相关者包括公民、政策研究组织、大众传播媒介，而行政部门在政策运行过程中除了制定一系列制度和规范执行政策之外，还充当着对其他政策主体进行管理，协调各利益相关者之间关系的角色，因此，行政部门也具有利益相关者的性质。各主体间关系如图1所示。

（一）政策制定者

党中央通过制定路线、方针、政策，掌握国家和社会生活总的发展方向。自2003年起，农业非点源污染防治成为农业、环保、水利等部门的工作重点，为随后政策的出台和法律的修改完善提供了政策支持和实践平台［2］。2006年至2009年连续四年的中央一号文件中都明确提出要加大力度防治农业非点源污染，抓紧制定规划，切实增加投入，落实治理责任，加快重点区域治理步伐，加强农村环境保护。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（2005）还明确指出，要积极防治农村非点源污染，强调“防治农药、化肥和农膜等非点源污染，加强规模化养殖场污染治理”。

政策、方针的制定，需要经过合法程序，通过立法机关的立法活动，使党的政策转变为国家政策。立法机关对政策的制定加以合法化，使之具有更高的法律效力，并赋予相应的法律关系主体以权利和义务责任。我国目前没有农业非点源污染防治的单行法规，它主要体现在我国落实环境保护的基本国策的各项法律与政策中；虽然实际控制行动较少，但也初步建立起了非点源污染控制的法律与政策基础。《中华人民共和国环境保护法》（1989）第二十条对合理使用化肥、农药等农用化学品作出的指导性规定，确定了农村环境保护工作的基本准则，为制定各项农业非点源污染防治政策提供了法律基础。《水土保持法》（1991）、《海洋环境保护法》（1999）、《水法》（2002）、《农业法》（2002）、《固体废物污染环境防治法》（2004）、《农产品质量安全法》（2006）、《水污染防治法》（2008）等法律，对农业农药、化肥、杀虫剂、农用薄膜等农业投入品的使用进行了规范，并从防治的责任主体、防治范围、防治措施等层面对农业非点源污染的预防与治理作了较为明确的规定［3］。此外，许多地方人大也制定了农业生态环境保护条例，从农药、化肥、农膜的使用和登记制度，秸秆燃烧、禽畜粪便、污水等造成生态环境污染的农业污染源，以及引起污染所承担的法律责任等方面进行了规定，为地区内农业非点源污染防治工作提供了更为具体的法律依据。

我国各级政府和相关的行政部门，是农业非点源污染防治政策的执行部门。我国行政机关对农业非点源污染的行政管理经历了从分散管理到集中管理的演变过程。1990年后，农业非点源污染环境管理工作被明确提出，农业非点源污染防治被纳入重点区域污染源控制计划中，但这一时期对环境污染的管理仍处于分散管理的阶段。1998年，国家环保总局成立农村环保专门部门（农村处），将农业环保职能划归环保部门统一管理，农村非点源污染管理成为环境保护重点领域，我国农业非点源污染管理进入集中管理时代［3］。为了更好地执行党中央的政策和立法机关制定的相关法律规范，国务院、农业部及环保部先后出台了一系列法规、规章、规范、标准以及专项管理制度，以保证农业非点源污染防治政策的有效实施。

（二）利益相关者

在政策制定过程中，各政策主体处于不同的地位，扮演着不同的角色，代表着不同的利益集团。戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值做有权威的分配，旨在平衡各方利益的公共政策，更应该从利益相关者理论出发，充分考虑各利益相关人的正当的权益，使各方在一定的政策规范、引导和作用下，达到利益的最大化和损害的最小化。农业非点源污染防治的利益相关者，是通过自身的行为选择、职责或技能等，有效降低农业非点源污染的个人、群体或组织，即行政机关（管理者）、农业生产者、科研机构及传播媒介。

行政机关在农业非点源污染防治过程中既是政策的执行者，又是政策制定者，还是污染治理的监督者和导向者。行政机关治理农业非点源污染的核心环节是政策法规的制定和执行。各级地方政府是农业非点源污染防治过程中起实质性作用的主体，具有独立利益实体的地位。在与其他利益相关者的关系上，对于农业生产者，行政机关的主要工作是通过制定法规制度规范农业生产者的责任和生产行为，通过生态补偿、经济激励等机制，鼓励和引导农业生产者在进行农业生产的同时减少环境污染、保护农业环境；对于科研机构，行政机关通过提供资金支持，保证咨询机构和科研团队对农业非点源污染研究的顺利进行；对于传播媒介，行政机关通过媒体，向公众介绍、宣传农业非点源污染的知识、政策和措施，提高公众对农业非点源污染和农业环境防治的认识，使农业非点源污染防治政策和措施能得到更好的实施和推进。

农业生产者是农业非点源污染防治主体中最直接的利益相关者，追求利益最大化是农业生产者的目标。但农业生产者有时为了追求短期经济利益，往往忽视环境利益，甚至以牺牲环境为代价。作为农业生产的主体，农业生产者也是治理农业非点源污染的参与者；治理农业非点源污染需要他们的广泛参与，否则环境污染防治将无从谈起。农业生产者与政府之间的关系，一方面是政府从政策上引导和扶持农业生产者在发展生产的同时实施农业非点源污染的防治，另一方面是农业生产者在执行国家、地方的相关政策法规的同时，通过合法的途径，了解、参与和自己利益相关的政策制定过程，表达自己的利益诉求，维护自身的合法权益。

科研机构在农业非点源污染防治中的作用是不可忽视的。一方面科研机构依靠政府的财政支持和研究导向，同时它通过对政策的分析研究，又为政策制定者提供决策咨询和建议，实现决策的科学化。另一方面，利用对农业非点源污染的研究，科研人员从技术上对农业生产者进行指导，帮助他们科学、合理地开展农业生产并在生产过程中实现保护环境的目标；而农业生产者则为科研组织提供技术实践的平台，使科学研究与实践紧密结合，从而促进农业非点源污染研究的发展。我国目前也有一些科研院所和科研团队致力于农业非点源污染防治的研究和开发，通过农民田间学校、试验示范，组织农民现场观摩、张贴海报、发放宣传手册以及通过手机、网络等方式，向农民推广正确的和科学的农业生产技术和施肥技术。

传播媒介是公共政策过程中一个重要的力量和因素。通过传播媒介的关注和宣传，农业非点源污染问题成为政策制定者关注的公共问题，并将其提上政策议程，最终促使相应的政策和解决方案出台。政党和行政机关通过媒体，向社会和公众传播农业非点源污染防治的相关政策，加强与公众的沟通和交流；而媒体通过报道和宣传等方式，对政策执行的情况进行监督，对政府工作也起到促进作用，从而有利于农业非点源污染防治政策的完善。传播媒体通过各种媒介向农业生产者宣传农业非点源污染和有关政策信息，引导农业生产者执行和落实相关的环境政策；同时农业生产者则通过媒体表达诉求，并参与到相关的公共政策制定过程中。

行政机关、农业生产者、科研组织及传播媒介之间相互影响、相互作用，其中行政机关与农业生产者之间的关系是政策主体关系的焦点。从公共选择理论来看，环境治理追求的是公共利益，政府作为公共利益的代理人，与农业生产者之间不可避免地产生博弈关系。一方面，农业生产者在生产过程中，要保证农产品的产量，就必须使用农药、化肥、杀虫剂等化学投入品。但是，由于缺乏科学的指导和技术支持，加上经济利益的驱动，一些农业生产者大量甚至过量使用农业化学投入品，农业非点源污染日趋严重，公众环境权受到影响。另一方面，当农业非点源污染对大气、土壤、饮用水源造成影响和破坏时，政府作为公众利益的代表，采取相应的措施对农业生产者使用农业化学品的行为进行限制和监督，促使农业生产者采用有利生态环境的生产技术。这样，农业生产者要经济利益、政府要生态效益这二者之间存在着强烈的利益冲突。但是由于农业生产者的个体性和分散性，政府的监督不可能做到面面俱到，单靠农业生产者的有限理性是不可能长期地、自觉地使用环境友好型生产技术的［4］。这就使得农业非点源污染防治政策在执行中增加了一定的困难，因此，政府需要将政策与经济利益相结合，选择补贴、生态补偿等经济激励政策，使农户将保护环境的行为内化为经济行为，从而促使农业非点源污染防治政策的有效实施，使农业生产活动与环境治理和生态保护形成良性循环。

三、构建各政策主体共同参与的农业非点源污染防治政策体系

公共政策过程是一个多种力量相互博弈的过程，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。在农业非点源污染防治政策的运行过程中，正确把握各个主体的角色和作用，理清政策主体间的相互关系，构建各政策主体共同参与的农业非点源污染防治政策体系，使农业非点源污染防治政策不断发展、完善，最终达到控制和减少非点源污染，恢复、保护农业生态环境，促进农业生产和环境可持续发展的目的。

（一）以党的环境政策指导农业非点源污染防治政策

中国共产党作为执政党，是我国公共政策制定过程最重要的参与者。强调中国共产党对环境保护工作的领导，是我国环境政策的一大特点。我国宪法强调了中国共产党的领导地位，党对我国的领导是全面的和统一的，环境保护也不例外。党中央制定的一系列有关环境保护的政策文件，原则性和方针性强，并具有较大的号召力、鼓动作用和指导性。中共中央近年每年的一号文件，都规定了有关农业和农村环境保护、农业资源保护等环境政策，2006～2009年的中央一号文件都明确提出治理农业和农村非点源污染。鉴于农业非点源污染对农业生产环境和农村生活环境造成的巨大危害和恶劣影响，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，要“积极防治农村非点源污染，特别要保护好饮用水源”。用党的环境政策来指导农业非点源污染防治政策的制定和实施，坚持科学发展观和可持续发展观，是农业非点源污染防治工作取得成功和胜利的保证。

（二）明确农业非点源污染防治中行政机关的职责并加强其主导作用

行政机关是公共政策的执行机关，也是公共利益的主体和代表，在治理农业非点源污染的过程中起着主导作用。在美国，农业非点源污染曾经是困扰公众和政府的一大公共问题。美国在治理农业非点源污染的过程中，通过立法明确各级政府的权力和责任，联邦政府为治理农业非点源污染提供财政和资金支持，并授予相应级别的地方政府在治理农业非点源污染中颁发排污许可证、激励支付、补偿等方面的职能，这是美国农业非点源污染治理取得巨大成就的重要保证。但是目前我国包括农业非点源污染防治在内的农业污染防治处在真空状态［5］，这成为我国农业非点源污染防治进展缓慢的一个原因。在这种情况下，政府对农业非点源污染防治负有明确的职责，这是农业非点源污染防治工作得以顺利开展的保证之一。中央政府为地方提供充裕的资金保障和政策支持，从而调动地方政府治理污染积极性。地方各级政府应认识到资源环境要素的重要性，提高治理农业非点源污染的主动性和积极性。各行政部门（主要是农业部门和环保部门）之间，要推进部门协调，避免重复管理和多头管理，提高行政效率。同时，应从法律上明确相关的行政主管部门在农业非点源污染防治中的地位、职责和作用，赋予它们一定的行政权力，不仅要有排污许可、经济激励等方面的授权，而且要规定提供公共宣传教育、技术支持等方面的义务。此外，可以将行政主管部门履行职责的情况纳入考核和监督的范围，将控制农业非点源污染的成效作为该地区农业发展状况的评价指标之一，以促使相应的污染防治部门更好地履行职责。

（三）构建全面的农业非点源污染防治法律体系

我国目前对非点源污染防治没有单独立法，只在《农业法》和《水污染防治法》中有关于防治农业非点源污染的条文，基本还都是原则性规定，缺乏可操作性，对化肥、农药、秸秆、畜禽养殖污染物排放的规定也只是在单行条例、技术规范和标准中出现，法律层次不高，难以为农业非点源污染防治提供强有力的法律支持。因此，要明确指导思想和基本原则，针对农业非点源污染的特点，从立法角度来探寻管理和控制农业非点源污染的途径。同时，要明确非点源污染防治的立法总则，坚持“预防为主，从源头削减”、流域综合治理、采用最新成果制定非点源污染控制标准，以及行政机关和污染者共同承担防治义务［6］；要系统地综合各种涉及农业非点源污染的法规、规章、条例和标准，构建全面的非点源污染防治法律体系；要明确在农业非点源污染防治过程中相关法律主体的权利和义务；明确农业非点源污染防治的操作细则，制定有关农业非点源污染防治的单行立法，为控制农业非点源污染提供坚实的法律保障，使农业非点源污染防治走上法制化管理的轨道。

（四）维护农业生产者的主体地位和公众参与的权利

目前我国小农户的生产形态和大量分散的生产行为及农业非点源污染的分散特征使得农业非点源污染治理的成本增加，而且治理效果不理想，甚至还会造成沉重的行政负担。农业生产者对农业经济利益的重视，使其忽视了生态效益，甚至以牺牲生态环境来谋求短期经济利益。而实际上，农业生态环境一旦受到破坏，对农业生产的影响也将是极其严重的。从这个意义上来说，农业生产者在农业非点源污染防治的过程中，既是经济利益的受益主体，又是生态利益的受益主体。因此，转变农业生产者的生产观念，使其正确认识自身在农业生产和环境保护中的主体地位，对农业非点源污染治理有着重大影响。在此基础上，通过政府的经济补贴、生态补偿，实施对有利于环境的生产方式的激励措施，推行清洁型农业生产，调整农业生产者的生产行为，使农业生产者主动、积极地参与到环境治理中，自愿自觉地采取有利于环境的生产行为和生产方式，这对于农业非点源污染防治政策的顺利实施有着重要作用。同时农业生产者作为政策主体，应参与到政策运行的各个环节，从而体现和维护他们的合法利益。公民参与公共政策过程，有利于调整公共政策主体间的利益关系，增强公共政策与公众需求之间的适应性，有助于消减公共政策在执行过程中的偏差［7］。重视农业生产者的主体地位，拓宽和保障农业生产者参与政策过程的正常渠道，是实现公众参与的保证。

（五）重视政策研究组织和科研机构的力量

农业非点源污染是一个综合性强、实践性高的过程，不仅需要运用经济措施加以调整，而且需要依靠技术手段进行治理。政策研究组织在政策运行过程中发挥着重要作用，担任为政策制定者提供政策建议、咨询、政策评估等方面的职责。应正确认识政策研究组织，发挥其在政策制定过程中的优势，以保证政策的科学化。要通过政府投入和财政支持，为科研机构提供经费和资金支持，加大科研机构对农业非点源污染控制技术的研发，开发既能保证农产品质量和数量，又有益于控制和预防农业非点源污染的实用技术和农业投入化学品，并通过农技推广工作，引导农民科学施肥、使用生物农药或“高效、低毒、低残留”农药，实现畜禽粪便资源化、作物秸秆资源化。

（六）发挥传播媒介的导向作用

传播媒介是传播信息和沟通思想的组织，其在信息时代的影响力非常巨大。媒体通过新闻、广播、报纸、电视等途径传播政府的公共政策，引导社会舆论的变化。在农业非点源污染防治过程中，应发挥舆论宣传和媒介的导向作用，促进各方利益主体共同参与到农业非点源污染的防治过程中。具体包括：通过电视、报纸、手机、互联网等各种有效途径，使公众对农业非点源污染及其防治有深刻、全面的认识，并积极参与政策过程；通过加大对农业非点源污染相关的政策、法律法规、环保知识及科学信息的宣传力度，增强公众对农业非点源污染的认识，促使利益相关者共同参与到农业非点源污染防治的事业中来。

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论（第2版）［M].北京：中国人民大学出版社，2003.

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1007－905X（2011）03－0107－04

我国农业非点源污染日趋严重，对农业非点源污染的研究也愈加深入。在农业非点源污染控制技术不断发展的同时，管控政策也不断跟进和完善，农业非点源污染防治政策体系逐渐形成。在这一过程中，对各政策主体及相互间的关系进行研究和分析，有助于协调各主体的关系，使各方在农业非点源污染的防治过程中实现各自应有的利益，从而在实现经济利益的同时有效地防治农业非点源污染。

一、政策系统中的政策主体

公共政策主体是政策系统的核心部分，它是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织［1］。在公共政策学理论中，一般认为，公共政策主体主要有政党、立法机关、行政机关、利益团体、公民（选民）、大众传播媒介以及政策研究组织。从公共政策的基本理论看，农业非点源污染防治政策系统中的政策主体，应该包括：执政党、立法机关、行政部门、农业生产者（农民、涉农企业）、政策研究组织和科研院所以及传播媒体。其中，政党是政策主体的核心力量，公共政策可以被看成执政党的政策。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，代表广大人民群众的根本利益和普遍意志，制定涉及政治、经济、社会和文化生活的各个方面的政策，在政策制定、执行、评估和监控中起着主导作用；立法机关是最主要的政策制定主体，其主要任务是制定法律和政策，并对政策运行实施监督。全国人民代表大会及其常委会作为我国的国家权力机关和立法机关，是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构［1］。行政机关是实际意义上最重要的公共政策主体，是政策执行的主要机构。它不仅具体负责公共政策的实施，也有权根据基本国策制定具体的政策法规［1］。我国各级政府及农业部门、环保部门，是农业非点源污染防治政策主体的重要组成部分。各级地方政府和相关行政部门负责执行党和国家的关于环境和生态保护的政策和法律，并在授权范围内制定相关的行政法规和办法，以保证政策和法律的实施和执行。农业生产者这一政策主体主要是指公民或选民作为公共政策主体，通过各种参与途径，去影响或制约公共政策的制定和执行，这是一种最广泛的、最基础的公共政策主体。在农业生产过程中，以家庭经营为主的农户和以规模化经营为主的涉农企业是两类主要的农业生产主体。政策研究组织和科研机构这一政策主体主要是由公共政策领域的专家、学者和技术人员组成，其主要工作是为公共政策方案制定、决策、实施、监控、分析和评估等过程提供建议和咨询。大众传播媒介这一政策主体可通过及时反映社会公共问题、传播公共政策、沟通社会信息等方式参与政策过程；特别是在政策制定过程中，传播媒介可以帮助公众更好更全面地认识公共问题，扩大公众的参与程度，为政策制定创造良好的公众支持环境。

2011-03-11

1.陆维研（1981— ），女，广西南宁人，西北农林科技大学人文学院博士研究生；2.王礼力（1960— ），男，陕西蒲城人，西北农林科技大学经济管理学院教授，博士生导师。

责任编辑 吕学文

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