基于7-S系统思维模型的中国税收服务模式变革

赵勇

(华中师范大学管理学院，武汉430079)

基于7-S系统思维模型的中国税收服务模式变革

赵勇

(华中师范大学管理学院，武汉430079)

文章运用国际著名的管理咨询公司提出的麦肯锡7—S系统思维模型，相继从理念、战略、结构、体制、风格、人员、技术七个方面对我国税收服务模式变革问题进行探讨，尝试性地提出了当代中国税收服务变革的理想模式，对推进税务部门行政管理体制改革以及当下中国构建服务型政府的实践具有重要的参考价值和借鉴意义。

税收服务；模式变革；7—S系统思维模型

0 引言

建立现代税收征管新体系，树立纳税服务的理念，是我国当前推进服务型政府建设的重要任务。改革以来，税务行政机构依法治税水平不断提高，税务征收法治化、民主化、服务化、科学化程度不断增强。但与此同时，税务机关行政方式与当前构建服务型政府的要求尚存在一定差距，在治税的理念、结构、体制、技术等方面仍存在一些缺陷和不足，应当以系统思维的方法，积极推进税收服务模式的变革。

税收服务模式变革是一项综合性和系统性工程，涉及组织外部环境的变化、组织内部职能结构、权责配备、指导组织运行的战略理念、人力资源配置及技术手段等方方面面的环节。因此，选取合适的研究视角和分析工具对于全面、科学、理性地考察税收服务模式变革问题至关重要。

1 7-S系统思维模型简介

麦肯锡管理咨询公司发明的7—S模型是系统思维方法研究的一个著名模型。7—S系统思维模型认为任何组织均不可能是一种结构形式，而是由战略、结构、体制、风格、人员、技术和共同理念构成的多维系统。由于这7个要素的英文单词的第一个字母都是S，因而被简称为“7—S模型”（见图1）。

在该模型中，共同理念是组织的“灵魂”和“核心”，它涉及整个组织的价值取向；“战略”是组织根据内外环境及已有资源状况对组织发展目标、发展策略和途径的总体谋划，是组织理念的集中体现；“结构”和“体制”是组织的结构形式及制度设计，服务于组织的整体“战略”；“风格”、“人员”、“技术”分别是指组织的领导、管理风格、人力资源配置、技能及其相应的技术配置。其中，“战略”、“结构”和“体制”被认为是组织成功的“硬件要素”，“风格”、“人员”、“技术”和“共同理念”被认为是组织成功的“软件要素”。麦肯锡7—S模型强调，“软件要素”和“硬件要素”同等重要，只有统摄这7个要素的“硬件”和“软件”和谐统一、相互促进，才能使组织系统释放出最佳的功能，产生最优的绩效[1]。20世纪80年代以来，体现系统思维的麦肯锡7—S模型被西方发达国家的企业部门及政府机构应用于分析组织的变革和发展，成为诊断企业问题、变革组织机制、创新组织范式的有效工具。有鉴于此，本文拟以麦肯锡7—S系统思维模型为框架，探析当代中国税收服务模式变革问题。

2 麦肯锡7—S模型下的中国税收服务模式变革

2.1 税收服务理念变革：从“管制型服务”到“服务型管制”

传统的税收征管以强制管理为中心，即税务机关在税收征管中居于主体地位，纳税人被动地听从税务机关的行政命令以实现纳税义务的遵从。纳税人遵从在很大程度上依赖于税务机关的执法强度和惩处的严厉性。由于税务机关过分强调税收的强制性和无偿性，逐步形成了收入管理型模式，征纳双方在征纳活动中居于不平等地位。在依法治税的背景下，又进一步强化了“有罪推定”的思维，忽视了纳税人的主体地位，增大了税收征纳双方的对立性。

长期以来，我国奉行的是一种“管制型”或“管制型服务”的税收服务理念，在实践中引发一系列问题和矛盾，日益难以满足纳税人对服务的需求及适应经济社会发展的要求。近年来，随着社会主义市场经济的深入发展，树立平等的征纳地位、做到“一切为纳税人服务”的口号和呼声日益强烈。尤其是国家税务总局确立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式以来，税务行政机关在坚持依法治税和严厉打击偷逃骗税行为的同时，为纳税人提供服务的意识日益增强。当前，宜进一步树立“服务型管制”的发展理念，在从事税收服务活动过程中践履“寓管理于服务之中、通过服务体现管理”的理念。

2.2 税收服务战略变革：从“聚财为民”到“为民聚财”

在计划经济体制下，由于经济短缺和物资匮乏，为了树立“全国一盘棋”的思想和发挥集中有限力量办大事的优势，我国建立了集中统管的“经济建设型”财政。在这一财政模式下，作为国家经济命脉及政权运转基础的税收要服务于国家经济建设大局，具有“聚财为国”的特征。随着市场经济的发展，公共财政的理念逐步深入人心。在公共财政模式下，要求税收“取之于民、用之于民”，为社会提供公共产品及为纳税人服务。不过，由于体制、观念等因素的影响，长期以来，“聚财为民”一直停留在宣传、口号和号召的阶段，与实际行动尚存在一定差距。在新的时期，税收服务战略要实现从“聚财为民”到“为民聚财”的转变，切实尊重纳税人的权利并从根本上树立纳税人的主体地位。

2.3 税收服务结构变革：从竖直化到扁平化

建国后，我国实行单一制的国家体制，在政府结构上采用竖直化的做法，在实践中逐步形成了中央、省、市、县、乡的五级制政府层级体制。与此类似，税务组织结构也呈现出竖直化的特点，在实践中基本上是采取与同级政府机关并设的做法，逐步形成目前“一级政府机关、一级税务机关”的格局。随着市场经济的深入发展、信息技术的日新月异以及公民权利和意识的增长，税务部门竖直化组织结构日益难以适应新形势下税收服务工作的要求，亟待实现组织重构与变革，构建一种管理层次少、管理幅度大的扁平型组织机构。

2.4 税收服务体制变革：从“单中心”到“多中心”

在计划经济时代里，我国形成了一种全能型的政府治理模式。在这一治理范式下，“政府通过政治行政机制治理社会，实质上是政府吞噬掉了社会，社会领域也成为政治领域”[2]。政府权力的全面渗透导致政府治理成本急剧上升，各种民间组织力量和社会成员积极性受到抑制，导致社会严重缺乏生机和活力，引起政府治理的制度性危机。随着我国社会主义市场经济的进一步完善和发展，纳税人数量越来越多，纳税人的需求多样化，仅靠税务机关和人员无法满足纳税人需求，也导致税收成本日益提高。新时期我国税收服务体制变革的方向是实现从“单中心”到“多中心”的转变，在发挥政府在提供税收服务方面的主导作用的同时，充分调动市场、社会、志愿组织及个人的积极性，实现政府与社会力量的协同治理。

2.5 税收服务风格变革：从被动型到主动型

在传统税收管理体制和运行模式下，税务行政机关及其工作人员“重管理、轻服务”，甚至“以管理取代服务”，这种消极和被动型服务方式在新形势下日益难以满足纳税人多样化的服务需求，亟待改革与重建。在新的时期，为更好地维护纳税人的合法权利和利益，必须对传统税收文化进行重塑和定位，致力构建积极主动型的税收文化和服务风格。

2.6 税收服务人员变革：从传统人事管理到现代人力资源管理

自上世纪90年代初实行分税制财税体制改革以来，税务行政机关根据实践发展需要，在不断深化传统干部人事制度改革的同时，积极应对市场化条件下干部队伍建设面临的新形势、新任务与新要求，加大了人员竞聘、干部交流轮岗与培训力度，全面推行公务员制度，稳步推进事业单位改革，为新时期税收服务工作的健康有序发展提供了坚强的组织保障和人力资源支持。不过，由于现行制度直接脱胎于传统的干部人事管理制度，在现实中尚存在一系列有待解决的问题。现代税收服务从动态上说是一种过程管理。现代组织管理由垂直管理向过程管理逐步演进，过程管理要求“规范”、“高效”，这对人力资源的科学配置和管理提出了更高的要求，同时也是构建税收服务体系的重要支撑。税务人员是税收服务水平的决定因素，税务人员的素质关系到纳税服务水平质量的好坏。要通过建立合理人力资源分配和激励机制，运用信息化手段实现各项税收服务质量考核指标的自动化生成，实行绩效考核，强化监督管理，使各服务岗位的人员数量能与工作量相吻合。用科学的方法、合理的指标、可靠的数据来指导人力资源数量的配备工作。

2.7 税收服务技术变革：从人工型到电子型

人类社会的发展进步与科技革命息息相关。历史上科学的每一次重大发现及技术革新不仅会极大地推动社会生产力的发展，而且会对人类社会的组织结构形式、思想观念和行为方式产生深远的影响。在信息化的社会条件下，各国政府广泛借用现代信息和通讯技术为纳税人提供服务，电子税务在此背景应运而生。所谓电子税务，是指税务行政机关运用现代网络通讯与信息技术手段，将税务管理和服务通过网络与信息技术进行集成，在互联网上实现税务部门组织结构、工程流程的优化重组和再造，超越时空局限与部门分割障碍，全方位地为纳税人提供优质、规范、透明的管理和服务[3]。电子税务的兴起不仅是政府税收服务职能在技术和工具层面的变革，而且也是政府管理理念、方式及行为上的一次革命，其目标旨归和价值归宿在于广泛借用现代科学和信息技术手段，实现政府管理与服务从人工型到电子型的转变，从而降低服务成本，并为纳税人提供更为便捷、高效和优质的服务。

3 研究结论及展望

本文运用7—S系统思维模型，对当前我国税收服务模式变革问题进行探讨和剖析，通过考察，本项研究得出的结论如下：

3.1 研究结论

7—S系统思维模型告诉我们，任何组织均不是一维的组织结构，而是由战略、结构、体制、风格、人员、技术和共同理念等要素构成的多维结构和复杂系统。因此，研究组织结构变革问题，不可能从某一方面或单一因素出发，而应树立系统和全面的思维和观点，综合考虑组织内部各构成要素及其内部联系，整体性地推进改革。同样地，我国税收服务模式变革是一项系统工程，必须采取统筹规划、多管齐下、整体推进、分类实施的策略，达到促进组织结构优化及整体效能发挥的目标。

在7—S系统思维模型分析框架指引下，当前我国税收服务模式变革应遵循的策略和技术路线是：（1）税收服务理念变革：从“管制型服务”到“服务型管制”；（2）税收服务战略变革：从“聚财为民”到“为民聚财”；（3）税收服务结构变革：从竖直化到扁平化；（4）税收服务体制变革：从“单中心”到“多中心”；（5）税收服务风格变革：从被动型到主动型；（6）税收服务人员变革：从传统人事管理到现代人力资源管理；（7）税收服务技术变革：从人工型到电子型。新型税收服务模式图示如图2。

3.2 研究展望

由于税收服务模式变革是一项具有复杂性的理论和实践课题，不同的研究者由于采取的立场、观点和方法的不同，可能会得出不同的论点和结论。本项研究对此问题进行了初步探讨，在此仅希望起到“抛砖引玉”的作用，希望能引起更多研究者的关注。结合本项研究，今后可从以下几个方面进行深化、拓展和完善：

首先，本项研究主要是在总结实践经验的基础上，对我国税收服务模式变革问题展开研究，如果说本文有一定意义的价值和贡献的话，那就是本文提出了当代中国税收服务模式变革的“愿景”以及为实现理想图景的行动路线。下一步研究可采取实证和个案分析的方法，进一步验证本文提出的观点和结论，并增强研究结论的适用性、应用性和针对性。

其次，麦肯锡7—S系统思维模型不仅指出了构成影响组织变迁与结构变革的七种主要因素，而且认为这七种要素之间是相互联系、不可分割的，各要素之间的相互作用和关系图谱共同决定组织变革的模式与进程。其中，战略、结构、体制是影响组织变革的“硬件”，而理念、人员、技术、风格是影响组织变革的“软件”。本文虽然从七个方面考察了我国税收服务模式变革问题，在论证过程中也注意到各要素之间的联系，但并没有单列一章对要素之间的内在联系展开具体分析。这也构成本文的缺陷和遗憾之处，下一步宜进一步补充和完善。

第三，“7-S”模型主要是从组织内部的内在环境和因素来分析组织变革问题的，虽然各要素的提出是外部环境施加内部环境作用的产物，强调组织与外界存在物质、信息、能量的交流及开放性，但在本文的考察过程中，对外在环境和变量感觉着墨过少，这也为后续研究提供了进一步努力的空间及方向。

[1]张立荣.当代中国治理范式变革—基于麦肯锡7—S系统思维模型的一种探讨[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2007，(4).

[2]张立荣,冷向明.论中国未来政府治理范式的特质与进路[J].江海学刊,2007，(3).

[3]刘书明,杨旭.电子税务:为纳税人提供最佳服务[J].中国税务,2002，(7).

（责任编辑/亦民）

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1002－6487（2011）07－0084-03