论地方政府的债务融资

■于树一

论地方政府的债务融资

■于树一

理论和实践均表明，在经济运行中，地方政府进行债务融资是不可或缺、不可避免的行为。关键是如何正视它的存在，通过建立高效的融资机制，将其纳入正常的融资轨道，将风险划定在可控范围之内，而不应将其视为洪水猛兽加以遏制，最终陷入掩耳盗铃的尴尬。

一、地方政府债务融资的理论依据和现实存在

理论上，政府进行债务融资具有合理性，费雪(Fisher,R.C.)在其所著的州和地方财政学》中阐述了州和地方政府借款的三个理由：一是资本支出，为学校、道路、排水等公共资本计划提供资金；二是补贴和支持私人活动，如个人住房抵押贷款、学生贷款、支持私人公司投资等；三是用于政府收入不同征集手段的现金流量平衡，以及弥补由于收入预测失误而导致该期的预算短收。另外，如果利率下降，可以进行借新债还旧债的再融资操作，以降低债务成本。

实践中，无论法律如何严格禁止，地方政府的债务融资行为都是既定的事实，在发达经济体和发展中经济体都是普遍的做法。香港研究机构aveKalAsia报告的数据显示：美国、巴西、印度地方政府（含州政府）的债务分别占本国GDP的16%、12%、8%。根据审计署的审计数据计算：我国地方政府的债务（含或有债务）约占DP的27%。

二、我国地方政府债务融资及其特点

2011年3月至5月我国审计署对1个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况进行了全面审计。这是一次意义重大、人们期盼已久的地方政府债务摸底，至此，我国地方政府债务的学术研究终于有了依托，对地方债务实施管理的实际部门也终于能够“有的放矢”。

1.我国地方政府债务融资的总量和结构

审计报告显示，截至2010年底，全国地方政府债务余额为107，174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62.62%；政府负有担保责任的或有债务占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。从分级结构看，全国省级、市级和县级政府的债务余额分别占29.96%、43.51%和26.53%。从区域构成看，东、中、西地区的政府债务余额分别占49.65%、23.06%、27.29%。从主体结构看，融资平台公司、地方政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位、其他单位的政府债务余额分别占46.38%、23.31%、16.04%、2.33%、11.94%。从资金来源结构看，银行贷款、上级财政、发行债券、其他单位和个人借款的比例分别为79.01%、4.18%、7.06%、9.75%。从资金使用结构看，尚未支出的债务资金占10.31%，已支出的债务资金占89.69%，其中用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%，在生态建设和环境保护、化解地方金融风险、工业、能源等其他方面的支出占13.46%。

2.我国地方政府债务融资的不良特点

从总量和结构数据可见，我国地方政府债务以政府负有偿还责任的债务为主，但或有债务的比例也相当高，地方政府债务向市级政府、东部地区、融资平台公司、银行贷款集中，在这些环节形成风险的概率较大。此外，我国地方政府债务融资还存在着如下不良特点：

一是法律的不适应性导致地方政府融资行为扭曲。我国《预算法》明确规定地方政府不允许进行赤字预算和举借债务，但是地方政府又具有强烈的债务融资需求，中央政府通过两种方式在一定程度上缓解这当中的矛盾，一是将部分国债资金转贷给地方政府使用，二是由财政部代理地方发行债券。截至2010年底，这两种方式解决的地方政府债务融资不到1万亿元，与10万亿元的实际发生额之间的缺口，都是通过地方政府间接、变相融资实现的。由于不能借在明处，大部分形成的是难以统计和监管的间接债务、隐性债务。

因为顾忌违规发债的风险大，以形形色色的融资平台为中介的变相融资，就成了地方政府融资最主要的方式。融资平台举借的债务大多是“城投债”，其资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,这些项目投资大、回收期长、风险大，所以，债务的偿还主要依靠财政补贴。目前“城投债”遭遇发行和交易困难甚至抛售的危机，一旦这条资金链断裂，地方政府就会遇到融资瓶颈，如果城投项目被迫停工，则偿还前期的债务将面临无米之炊的困境。加之大量融资平台的资质不高、内部控制不力、与银行捆绑、有些地方政府将债务资金挪作他用等，不但加剧了债务风险，也加剧了银行风险，并最终传导给中央财政。

可见，法律的不适应性导致的地方政府融资行为扭曲，在给地方财政带来巨大压力的同时，也给风险的最终承担者——中央财政带来相当大的威胁。

二是地方政府债务超速增长形成恶性循环。审计报告显示，1997年以来，我国地方政府的债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%。而2009年GDP增长率为8.7%，全国财政收入同比增长11.7%；2010年GDP增长10.3%，全国财政收入83，080亿元，同比增长21.3%。可见，地方政府债务与经济总量和财政收入相比，存在着超速增长的现象。而且，2010年地方政府债务余额约为当年全国财政总收入的1.3倍，说明即使当年全国的财政收入都用来偿还地方政府债务，还存在着2.4万亿元的缺口。同时，财政收入的有限性和财政支出的刚性，共同决定了债务规模难以压缩，且财政支出中将有很大一部分用于偿还地方债务，用于发展经济的部分必然减少，进而影响财政进一步增收，需要更大规模地发债，最终形成恶性循环。

三是地方政府偿债压力的不良转嫁。政府债务偿付只有两条渠道：（一）组织财政收入，或者促进经济发展增加税收，或者卖资源、卖地获得收入，再或者通过收费来实现；（二）借新债还旧债。这两条渠道都可能发生偿债压力的不良转嫁。借新债还旧债是增加未来的税收，而以税收偿债是将负担转嫁给了纳税人；卖资源、卖地收入偿债是将负担转嫁给了购买者，再经过价格的传导，最终由消费者和购房者负担；收费则直接转嫁给缴费者。由于存在着转嫁的渠道，在没有税收立法权的前提下，地方政府存在着乱收费、乱摊派和卖地的冲动。而影响较大的是对土地财政的形成“推波助澜”。地方政府偿债过度依赖土地财政，当地市、房市低迷的时候，地方政府偿债就会出现困难，从而将偿债压力又转嫁给中央政府。

三、正确引导和约束地方政府债务融资的政策建议

从上述分析可以看出，我国地方政府债务融资方面存在着较大的风险隐患，一旦资金链条断裂、爆发地方债务危机，中央政府必然要实施救助，如果中央财力不济，也不排除会产生主权债务违约的严重情形，陷入主权债务危机的旋涡。为此，必须建立有效的地方政府债务融资机制，正确引导和约束地方政府债务融资行为。

第一，正视地方政府债务的客观存在，修订与现实相脱节的法律条文。目前，我国无法通过强制的手段消除地方政府债务，应该认识其存在的合理性、必要性和普遍性。降低地方政府债务风险的唯一方法，就是修订相关法律条文，承认其合法，变隐性债务为显性债务之后，在阳光下采取科学的方法进行债务管理。

第二，控制总量和优化结构。虽然我国政府目前还有能力消化吸收地方债务，但是政绩驱动、人口老龄化和居民收入增加而迅猛增长的福利需求和福利预期，都会使地方政府的融资需求膨胀。因此，必须控制债务融资增量，优化债务融资结构，提高中、西部地区的融资能力，强化融资平台和银行贷款管理。

第三，赋予地方独立的发债权。由中央“转贷”和“代理发行”来解决地方政府融资问题并不是长久之计，一是融资额远远不能满足需求，二是容易促成地方政府预算软约束，三是可能出现苦乐不均，资金的趋利性和财政安全性要求，决定了中央政府要么选择偿债能力高的地方代理发债，要么就要增加更多的转移支付。解决上述问题的方法，就是允许地方政府公开、独立发债，但为了便于管理和降低风险，应该只赋予省一级政府独立的发债权。

第四，选择在债券市场进行融资。目前地方政府债务融资主要是来自金融系统的资金，社会资金进入很少，应该以发行地方政府债券的方式，进入债券市场，扩大融资空间。

第五，逐渐消除体制障碍。一是建立地方政府债务融资机制，包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等。二是进一步理顺中央和地方的财政关系,健全地方税制，确立地方主体税种，为地方债务的偿还提供稳定的资金来源。三是改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，由“卖地为主”转变为“收税为主”。同时，加强土地出让金的管理，将其全部纳入预算，且将预算收支向社会公开，确保土地出让金的10%用于农田水利建设。

总之，只有对我国地方政府债务融资行为进行正确的引导和约束，地方政府的职能才能充分地发挥，才有可能在经济发展、内需扩大、民生保障、社会繁荣稳定方面交上完满的答卷。

作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所

（责编/赵哲）