新生代农民工权益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（华侨大学 公 共管理学院，福建 泉 州362021）

新生代农民工权益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（华侨大学 公 共管理学院，福建 泉 州362021）

农民工结构发生代际更替，新生代农民工成为主要的农民工群体，新生代农民工的新特点对地方政府的管理提出新的挑战，尤其是在他们的权益保障方面。泉州市的个案表明地方政府在对新生代农民工权益保障中出现管理困境，表现为认知上的局部效率制度逻辑和行动上的政策供给滞后。要完善地方政府的管理，应将权益保障纳入地方政府绩效评估中打破局部效率制度逻辑的路径依赖，以及增加以新生代农民工为对象的权益保障政策和活动供给。

地方政府；新生代农民工；权益保障

一、问题提出与分析框架

经过20多年的发展，我国农民工群体内部结构正在发生代际更替。2010年中央一号文件提出“要采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”表明当前我国的农民工群体结构已经发生变化，新生代农民工成为了主要群体。新生代农民工较之老一代农民工心理承受能力低，艰辛的工厂劳动、频繁的社会歧视等权益受损易使他们以极端形式实现抗争，加剧社会矛盾，［1］（P89－90）地方政府应当构建适合他们特点的权益保护管理制度。

关于地方政府对新生代农民工权益保障肩负重要职责但保护不力的观点已成为学界的共识，但已有文献很少具体阐述保护不力的表现及实质原因。为弥补这方面的不足，本文首先通过问卷法得出当前新生代农民工权益保障现状，进而从地方政府认知层面和行动层面两方面分析其管理困境，在此基础上提出完善对策（图1）。

图1 分析框架

二、新生代农民工权益保障现状

本文的数据来源于2011年6月笔者对泉州市新生代农民工权益保障的问卷调查。本次调查共发放问卷350份，回收320份，回收率91．4%，其中有效问卷299份，有效率为93．4%。我们将新生代农民工的权益分为基本权益、发展权益、权益认知、社会融入四个方面进行调查，调查结果为：

（一）基本权益保障总体得到改善

新生代农民工的基本权益分为经济性权益和社会性权益，总体看，新生代农民工的基本权益保障均有不同程度的改善。测量经济性权益现状的两个变量“工资发放”和“劳动合同的签订”的结果表明：85．3%的企业按时发放工资，80．9%的新生代农民工与企业签订了劳动合同。社会性权益虽有改善但仍保护不足（表1）。第一，企业加班情况较为普遍，且加班费比正常工资水平偏低；第二，企业所提供的劳动安全保障环境、工作环境均有不低于24%的人认为不满意或很不满意。

表1 新生代农民工社会性权益情况

（二）发展权益受到严重侵害

表2显示新生代农民工的发展权益受到了比较严重的侵害。在企业工作技能培训情况上，36．1%的新生代农民工表示在企业很少得到技能和业务的培训，25．4%的新生代农民工从来也没有得到过培训；升迁可能性上，只有5．7%的新生代农民工有升迁的机会；娱乐文体等休闲活动的提供上，53．5%的新生代农民工不满意或很不满意企业所提供的娱乐文体等休闲活动；获取工作途径上，分别只有5%和47．2%的新生代农民工是通过政府或中介所获得就业机会，绝大多数是依靠自己和亲朋好友找到的。

表2 新生代农民工发展权益情况

（三）权益保障认知程度和参与程度低

总体而言，新生代农民工的权益保障认知度和参与度较低。一方面，只有22．7%的新生代农民工非常了解或基本了解“五险一金”的保障信息；另一方面，关于上缴住房公积金情况的调查中，46．5%的新生代农民工没有上缴过，同时也有23．4%的人是选择“不清楚也从来没管过”；第三，新生代农民工较少通过政府、工会等组织去维护自身权益，往往依靠于个人解决方式，对政府和工会等这些正式维权方式的参与度不强。

表3 新生代农民工权益保障认知和参与程度情况

（四）社会融入不足

新生代农民工基本没有务工经历，对家乡的归属感不强，他们进城打工希望能够融入城市。然而，调查表明，新生代农民工的社会融入度不足，不仅表现为他们认为城市存在歧视和排斥，有13%的新生代农民工认为城里人歧视和排斥他们，他们在城市里交流群体依然集中在老乡、亲戚（表4）；也表现为较大比例的新生代农民工在城市生活没有稳定感、幸福感，享受不到与当地人同等待遇，43．4%的新生代农民工在城市缺乏和很缺乏稳定感，占50．7%的新生代农民工在城市不太幸福、不幸福和非常不幸福。

表4 新生代农民工社会融入情况

三、地方政府管理困境：局部效率制度逻辑和滞后的政策供给

第二部分表明新生代农民工权益保障现状为基本权益总体得到改善、发展权益受到严重侵害、权益保障认知程度和参与程度低、社会融入不足。而当前地方政府认知上的局部效率制度逻辑和行动上滞后的政策供给形成了这方面的管理困境。

（一）认知层面：局部效率制度逻辑

制度逻辑是“构成组织原则的物质实践和符号建构，社会是由各种制度逻辑组成的，这些制度逻辑是个体和组织的行动基础”。［2］（P232）从新生代农民工的权益保障出发，我们发现了一种存在于地方的制度逻辑，即局部效率制度逻辑。这种逻辑选择排除了某些群体，同时只要选择决策的参与主体不变，局部效率制度逻辑就可能得到维持和稳定。

当前我国大部分地方的经济发展主要立足于加工业和廉价的劳动力，本地村民依靠土地和物业出租赚取收入，当地政府靠招商引资殷实财政。这种资源配置是一种“局部效率”，当地政府、居民、企业都是参与者，且任何一方都没有激励去改变这种方式，而农民工被排除在外。根据局部效率制度逻辑，地方政府把农民工权益受到损害视为市场机制独立发挥作用的结果，对企业在这些方面的管制就不再严格，从而无论是地方政府，还是企业对农民工的权益保障就只限定“形式”或狭窄的羊肠小道上。这使各地争夺优秀农民工，却没有政府愿意承担对农民工的技能培训。

显然，地方政府认知层面上仍倾向于用局部效率制度逻辑看待农民工权益受损现象，这与新生代农民工务工动机生活型和期待留在城市的特点相违背的，固化的观念和农民工新特点之间的不一致是地方政府管理困境之一。

（二）行动层面：滞后的政策供给

为解决新生代农民工权益保障问题，我们认为地方政府采取的行动主要靠政策的颁布和实施。由此，笔者查阅了泉州市政府从2003年——2011年7月所颁布的关于农民工权益保障的政策文件，并运用内容分析法对政策文件按照“政策名称”、“政策类别”、“颁布时间”、“针对对象”、“政策层次”、“保障层面”、“保障立足点”六个维度进行编码。政策类别按查询时进入的项目，分为政府文件和政策法规。政策层次为所列政策文件内容的操作性程度，分为宏观和微观。保障层面指政策文件内容是对农民工权益哪一方面进行保障，分为基本权益、发展权益、权益认知度、社会融入。保障立足点指农民工权益的保护主要通过哪一个方式实现，分为制度环境建设、对企业的监督、对个人因素的加强。

表5 泉州市关于农民工权益保障的政策（2003—2011．7）

从编码结果中可以发现，地方政府所颁布的权益保护政策是滞后的。表现为：第一，政策供给的数量不足。所颁布的相关政策文件仅有7项，且7项中单单针对农民工权益保障的只有2项；第二，权益保障内容未能适应新生代农民工特点。新生代农民工进城打工的目的兼具生存型和发展型双重特点，调查也表明新生代农民工发展权益受到严重侵害亟待保障，两者都要求权益保障政策要同时考虑基本权益和发展权益的保障。然而，内容分析表明关于农民工权益保障的文件内容还只停留在对他们的基本权益的保障层面；第三，权益保障方式过于单一。泉州市对完善农民工权益保障方式主要依靠于制度环境的建设，不容置疑，制度环境的建设对农民工权益的保障具有非常重要的作用，但是“政府与失业者”的博弈模型表明，［3］（P63）学历、工作年限、再社会化程度这些个人因素对新生代农民工权益保障的提升有显著影响，单纯依靠政府外在供给而不同时依靠于对象主体自身各方面的提升无法从根源上解决对象主体的困境。

四、完善新生代农民工权益保障中地方政府管理的建议

（一）打破地方政府局部效率制度逻辑的路径依赖

地方政府对农民工权益保障中的局部效率制度逻辑已经形成路径依赖。要解决农民工的权益保障问题，则要打破这种局部效率制度逻辑。关于路径依赖的解锁，Castaldi认为面临不可预见的外来力量如恐惧、灾难和危机以及其它组织行为时，路径依赖可能会解锁，熊彼得则提出“创造性破坏”，Arthur指出路径依赖解锁的可能性取决于逻辑中断自我强化模式形成中的特定能量。［4］（P101）学者给了我们打破路径依赖方法：寄希望于外来事件、实施措施创造性破坏、中断路径依赖自我强化的环节。2008年金融危机导致的民工荒现象使地方和企业开始重视农民工的权益保障，这是通过外来事件打破路径依赖。另外，还应该采取其它措施进一步打破局部效率观。首先，将农民工权益保障情况纳入地方政府的考核中，使地方积极履行对他们权益保障和对企业开展监督职责；第二，中断路径依赖自我强化环节中的学习效应。充分结合新生代农民工“以足投票”行为对地方重视其权益保障的促进效应，运用相关激励打破地方已有学习效应，转向效仿积极保障新生代农民工权益保障的地方，同时以这种效仿带动企业与企业之间关于新生代农民工权益保障争上游情景的形成。

（二）增加以新生代农民工为对象的权益保障政策和活动供给

地方政府在新生代农民工权益保障上的困境之一是政策供给滞后，表现为政策数量不足、内容不适应新生代农民工新特点等，因此应增加以新生代农民工为对象的权益保障政策和活动供给。关于这方面的角色定位，新公共管理认为“政府应掌舵而不是划桨”，新公共服务则认为“政府应服务而不是划桨”。笔者认为为更好地保障新生代农民工的权益，地方政府应根据不同情形扮演“掌舵”和“服务”。作为掌舵者，地方政府一方面应做好对企业侵害农民工权益行为和现有权益保障政策实施贯彻不力等现象的监督职责，积极查处，另一方面，在加强新生代农民工的教育培训工作上，政府应积极运用民营化方式发挥企业、社会的力量来供给教育培训，并给予引导，通过教育培训提高新生代农民工自身能力，进而提高维权能力。作为服务者，地方首先应加快以新生代农民工权益保障为特点的政策出台，特别是加强发展型权益保障方面的政策。第二，积极组织举办各种以权益保障为主题的文化活动，如歌舞晚会、联谊会、恳谈会等，有组织、有目的、有步骤地从感性上强化农民工（以新生代农民工为主）对权益保障的认知和理解度，从而避免出现因权益保障意识的单薄而长期遭到权益侵害现象。第三，创建新生代农民工发展权益保障软环境。充分利用社区这一组织平台，整合社区现有的培训资源和渠道，运用这些资源和渠道，开展有针对性、有规模、有质量的培训工作，从而提高新生代农民工的文化素质和劳动技能，增强其权益的维护能力。

［1］蔡禾，等．城市化进程中的农民工——来自珠江三角洲的研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2009．

［2］Friedland，Roger and Roberd R．Alford．bring society back in：symbols practics and institionnal contradictions［M］．university of chicago press，1991．

［3］张维迎．博弈论与信息经济学［M］．上海：上海人民出版社，1996．

［4］Arthur W B．increasing returns and path dependency in the economy［M］．university of Michigan Press，1994．

国家软科学基金项目“区域循环经济范式下的我国新型城市发展战略研究”（编号：2011GXQ4D087）；福建省教育厅社科研究项目“福建省城镇化发展及城市公共管理研究”（编号：JA09016S）。

堵琴囡（1987－），女，华侨大学公共管理学院行政管理专业2010级硕士研究生，主要从事地方政府管理、公共政策研究。