英国司法制度概述及启示

郑先红 (司法部研究室副主任 北京 100020)

徐 前 (浙江省杭州市司法局副局长 浙江杭州 310006)

凌 瑾 (司法部政治部警务管理处 北京 100020) ■文

英国司法制度概述及启示

Brief Introduction to the Judicial System of the United Kingdom and Its Significance

郑先红 (司法部研究室副主任 北京 100020)

徐 前 (浙江省杭州市司法局副局长 浙江杭州 310006)

凌 瑾 (司法部政治部警务管理处 北京 100020) ■文

2011年10月底，司法部地市司法局长英国培训团在司法部研究室副主任郑先红的带领下，赴英国曼彻斯特和伦敦进行培训考察。通过培训考察，我们对英国的法律体制、制度，司法体系和运作方式，刑事民事案件办理和矛盾纠纷处理的渠道、方式等有了基本了解，特别是对英国的法律教育、律师管理、律师事务所运行、法院的司法地位、对公民的法律援助和服务、社区矫正的执行、监狱管理、民事商事矛盾调解等与我国司法行政工作密切相关的领域有了较为深入的了解，并结合国内工作实际进行了比较，加深了对英国法律制度的认识。这对于借鉴英国法制制度，更好地开展司法行政工作意义深远。

一、英国法律制度简介

(一)英国法律构成和法院体系

1、英国法律构成。英国作为普通法系的鼻祖，崇尚经验，注重实用，只相信经过实践验证过的理论，认为法律的生命是经验而不是逻辑。与大陆法各国不同的是，遇到新问题时，大陆法国家的法律回答“这次我们应该怎么办”，而英国的法律则会找出“上次我们是怎么办的”。受信奉经验的法律思想影响，自13世纪开始，普通法亦即判例法便在英国生根发芽，并逐渐影响了大半个世界。

在英国具有约束力的法院判例分为四级。一是欧洲一审法院、欧洲司法法院和欧洲人权法院的解释和判例。英国作为欧盟和欧洲地方议会的成员国，必须接受欧洲司法法院对欧盟法律的解释和判例、欧洲一审法院和欧洲人权法院的判例，这些判例对英国的各级法院具有约束力。二是英国最高法院的判例 (最高法院未成立前为上议院司法委员会的判例)，它们有最高约束力，除被议会制定的成文法典取代外，英国的各级法院必须遵循。三是英国上诉法院的判例。上诉法院作出的判例对郡法院、高等法院和上诉法院自身都具有约束力，但该判例可以被最高法院作出的判例推翻。四是英国高等法院的判例。对郡法院和高等法院自身具有约束力，但可以被最高法院和上诉法院的判例推翻。

英国历史上没有成文法。经过数百年的发展沉淀，英国法院作出的具有约束力的判例门类繁多，数量更是浩如烟海。不仅普通人无力查询了解，即使法官、律师使用起来也极为方便。为此，英国半个世纪以来加快了成文法的制定。现在，议会制定的成文法已经成为英国法律体系中最重要的组成部分，据了解每年议会制定法律30～40部。议会立法的程序是：先由政府提出法律草案，经过下议院和上议院多次审议表决通过后，再经女王正式批准生效。而对成文法条款的理解，则由法院判例作出解释。两者互为交叉、相互补充，共同维系着英国社会正常的经济和法律秩序。另外，英国是欧盟和欧洲委员会的成员国，因此，它受到这两个欧洲国际组织制订的《1992年欧盟条约》、《1950年欧洲人权公约》等条约和规则的约束。而且，这些条约自动并入英国的国内法体系成为英国法律的组成部分，并对英国国内当事人之间的纠纷具有法律约束力。同时，英国还是诸多国际公约的缔约国或加入国。但在通常情况下，这些公约仅适用于英国与其他成员国当事人之间发生的纠纷，而不直接对英国国内当事人之间的纠纷产生约束力。公约只有被英国议会制定的成文法并入、成为国内法后，才能够被英国法院在判决国内案件时适用。

2、英国法院体系。法院体系自上至下包括：

(1)最高法院。于2005年正式独立设立。此前，最高审判权主要由司法大臣和上议院的11位法律议员组成的审判委员会行使。法律大臣既是上议院开会时的主持人、上议院的首席法律议员即国家的司法领袖，还是政府内阁中的最高法律长官，同时行使对英格兰和威尔士各级法官的任命或者推荐以及惩戒权。由于司法大臣制度与“三权分立”原则不适应，作为英国宪政改革的一个主要方面，布莱尔首相任内于2003年6月宣布撤销由司法大臣领导的政府法律部门，并成立宪法事务部行使原法律部门的职权，同时积极筹划设立独立的英国最高法院。最高法院于2005年正式成立。

(2)高级法院体系。包括上诉法院、高等法院、刑事法院。上诉法院是英格兰和威尔士司法体系中地位仅次于最高法院的高级法院，下设民事法庭和刑事法庭，分别受理不服高等法院和刑事法院一审判决的民事和刑事上诉案件。高等法院全称是英格兰和威尔士高等法院，是高诉讼标的额或者有较大影响的民事案件的一审管辖法院 并受理不服低级法院判决提起的民事和刑事上诉案件。高等法院分为大法官法庭、王座法庭和家事法庭三个分庭，对不同类别的民商事案件行使平等的管辖权。同时，英格兰和威尔士被分割成六个巡回区，高等法院在每个巡回区内还设有巡回法官。刑事法院设在伦敦以及其他90多个主要城市，其法官主要由高等法院王座法庭的法官和巡回法官组成，管辖一审严重刑事案件和不服治安法院判决的普通二审刑事案件。其审理案件时，由一名法官主持，实行陪审团制度 (有12名陪审员)。陪审团决定被告是否有罪，法官决定具体量刑。

(3)低级法院体系。包括郡法院、治安法院和各种名目繁多的专门法院及法庭等。全英现有280余个郡法院，主要管辖该区域内争议金额较小的初审民事案件。英国绝大多数的民事案件都由郡法院初审管辖，一律实行独任审判制，并根据争议金额大小等具体情况，分别适用不同审判程序，以达到从简、快速的目的。近年来，有的郡法院向当事人提供网络诉讼服务，当事人可以通过互联网起诉、应诉、置换证据和开庭审判等，既节省了成本，又提高了诉讼效率。在英国，如不服一审法院作出的民事判决，只有取得该法院的书面上诉许可后，才有权利提起上诉。治安法院是是英国最主要的初审刑事案件管辖法院，96%以上的刑事案件由其审理。除少数侵犯儿童和谋杀案件直接由刑事法院一审管辖外，绝大多数轻微刑事案件均由其管辖审理。同时，刑期可能超过6个月或者罚金可能超过5000英磅的严重刑事犯罪案件，亦需先由治安法院预审，然后决定是否移送至有管辖权的刑事法院。

治安法院的法官设置最富英国特色，共分两类：一类为国家职业司法人员，领取工资报酬，全英仅70名左右，主要在大城市里坐堂问案。另一类是非专业治安法官，全英现有约2.8万名，均来自于不同阶层、种族，一般具有较丰富的社会阅历，但无需掌握专门法律知识，政府不向其支付工资，仅对审案期间的交通费、就餐费及误工费等给予补偿。之所以设立非专业治安法官，是因为英国认为司法程序中只有审判是公开进行、公众可以参与的。为了保障普通刑事犯罪案件的审判能够始终符合社会公众的意愿，便设立了非专业治安法官。治安法院审理案件时，一般由三名非专业治安法官组成合议庭，或者由一名职业治安法官独任审理，不实行陪审团制度。英国设有专门审理17岁以下少年犯罪案件的治安法院，审理时必须由三名以上非专业法官且至少包含一名女性组成合议庭，不公开进行审理。另外，治安法院管辖继承、拖欠水电气费用、交通事故和各种许可证 (如烟酒销售许可证)等普通民事诉讼案件。此外，英国还有一些专门设立的特别法院 (法庭)，独立于民事和刑事法院系统之外，如反垄断法院、验尸官法院、专业法庭和军事法庭等。英国加入欧盟和欧洲委员会后，在解决国内法与欧盟法适用冲突、人权和民主自由上诉案件等方面，亦需受到欧洲司法法院和欧洲人权法院的管辖。

英国法院体系如下图：

英国的法官一律从律师中选拔，在低等级法院任法官一般需律师执业7年以上，在高等级法院则要10年以上，且一般只有皇家大律师 (Queen’s Counsel)才可能成为高级法官。法官在英国享有极高的社会地位和较丰厚待遇。一般而言，作为优秀律师经济方面已经无虞，成为法官后每年又有10万英镑以上丰厚薪水 (约相当于2个大学教授年薪)，并且法官一般任职到75岁才退休。全英只有1500余名法官，高等级法院法官一般都有皇室授予的爵位，社会地位极高，并成为法律领袖和公平正义的象征。因而，法官极少出现为了蝇头小利而枉法裁判、司法不公等问题。

3、英国刑事检察机构。英国于1986成立了独立的刑事检控机构——皇家检控院，与法院一样亦独立于政府，对议会负责。该检控院在全国42个地区设立分支机构，负责所在地的刑事案件起诉工作，但没有案件侦查权。而代表国家在刑事法院或其上级法院出庭支持公诉的检控官也由律师担任。

(二)英国律师制度

英国的律师分为两个相对独立的集团：事务律师和出庭律师。两类律师分别办理不同的法律事务，各自具有独立的组织管理机构、执业准则、资格授予程序和传统文化。

1、事务律师。截至2009年7月31日，英国有145381名事务律师，他们主要办理以下法律事务：(1)为客户提供法律咨询，参与项目运作、谈判，审查起草法律文件，办理非诉讼法律事务。非诉讼业务由事务律师独家垄断，出庭律师无权介入，因为他们不直接与当事人接触。(2)接受当事人的委托办理诉讼法律事务，主要包括收集整理证据材料，为简单民事案件撰写诉状、申请令或者答辩状与反诉状，选择专家证人并协助准备专家报告，委托出庭律师并向其介绍案情，陪同出庭律师出庭，负责装订提交给法院的全部案卷资料等。(3)1990年以前，事务律师仅有权在治安法院、郡法院和特定情况下的刑事法院代理当事人出庭，直接行使代理权或者辩护权。后经改革，事务律师亦可以在英国高等法院、上诉法院和最高法院出庭行使代理权和辩护权，但只能穿便装，不能像出庭律师一样戴发套、着法袍。由于受传统观念影响，加上考核程序复杂，至今获得在高等级法院出庭代理资格的事务律师尚不足700名。

事务律师协会 事务律师的管理服务机构是律师协会。全英仅此一个事务律师协会，位于英国最高法院旁的伦敦市中心。律师协会的职责分为管理和服务两大类，具体包括：负责事务律师的执业登记，每年向每名事务律师颁发一次执业证书，这与国内的年检注册差不多。年检的主要考察指标是该事务律师是否参加到了每年16小时以上的职业继续教育、所执业的律师事务所或其他机构是否办理了“职业赔偿保险”。协会负责制定事务律师的培训考核规章，监督指导事务律师的执业行为，并设有事务律师违纪惩戒法庭，有权对事务律师的违法违纪行为作出暂停执业、罚款、取消执业资格和律师资格的处罚。对处罚不服，则该律师可以向英国高等法院王座法庭提起诉讼。同时，协会还通过不断制定详细、实用的事务律师执业指南，出版法律刊物，定期举办讲座、研讨会，建立和维护自己的网站等形式，为事务律师的执业提供服务与支持。

3、取得事务律师执业资格的条件程序。根据法律规定，非英国公民亦有权利合法取得英国的律师执业资格，包括事务律师和出庭律师资格，并在英国执业。由于律师在英国地位高、收入丰厚，一直是青年学子追求的职业，因而竞争非常激烈，取得事务律师执业资格绝不轻松。法律专业毕业生一般要经过3年以上才能获得律师资格，其他专业至少4年，而没有学位者至少6年，且这些学习都收费不菲，许多年轻学子都是借贷参加学习。申请者一般需获得英国的法律学位，包括法学士、硕士或者博士。如果第一学位不是法律，申请人必须另行学习1～3年英国的法律转换课程，并参加包括六门法律核心课程的英国“普通法职业考试”。其后申请者需到律师协会注册，然后学习一年制的以培养学生的实践技能为主的法律实践课程。该课程既包括由与客户接触、审查起草法律文书、查询利用法律资料等具体法律业务实用技巧，同时包括律师事务所的财务和纳税制度等。学习考试合格后，申请者还需要与拟执业的机构 (如律师事务所、政府法律部门、皇家检控院、公司法律部门等)签订2年的事务律师培训合同，协助正式律师办理具体法律业务，掌握律师技能知识。培训期间，其年薪从2万到3.5万英磅不等，已相当于英国中等收入水平。2年培训期满，通过律师职业技能课程考试，且培训方认为符合条件的，提请上诉法院民事法庭大法官签发事务律师资格证书，授予事务律师资格。然而，取得律师资格后，如计划从事律师工作，还必须由申请者所在的机构向事务律师协会办理执业注册备案，由其颁发“执业证书”，从而依法取得事务律师执业资格，该资格由英国资深大法官签发。

4、事务律师的执业机构。英国事务律师既可以在律师事务所执业，亦有权在皇家检控院、各级政府和公司组织的法律部门执业。2009年7月统计表明，约73.7%的事务律师在律师事务所执业，26.3%在其他组织执业，且在事务所和在其他机构之间的转换频度较高。在英国的各种律师刊物上，每期都有大量的各级政府、行政执法部门 (如警察局、税务局)以及公司组织招聘事务律师的信息。公司内部的律师主要职责是办理所在单位的非诉讼和简单的诉讼法律事务，并与律师事务所保持固定联系，在本单位出现较大法律纠纷或者重大非诉讼法律事务时 负责委托相关领域的律师事务所，并协助和督促受委托律师事务所的代理工作。由于与事务所律师特别是合伙人相比，其他机构中的律师收入相对较低，因而绝大多数的事务律师都在律师事务所执业。

5、律师事务所组织形式。英国律师事务所绝大部分采用合伙形式 (另有极少数个人单独执业)，合伙人之间签订合伙协议，按约定分享事务所利润、承担事务所债务。律师事务所的合伙人分为薪金合伙人和股份合伙人。而非合伙事务律师则分为助理律师和准合伙人。

薪金合伙人并非真正的合伙人，他们每年领取固定的工资，不参与事务所利润分配，也不承担亏损。在大型律师事务所中，薪金合伙人通常是刚加入合伙人团队的新人，一般在2～3年以后，便可晋升为股份合伙人。而在绝大多数中小规模事务所中，薪金合伙人占合伙人的多数。在英国的律师事务所里，为了确保服务质量，避免法律纠纷，无论业务由谁承揽、是否疑难复杂，必须由1名合伙人作为责任人，对该业务全面负责，但可能并不具体办理该业务。而且当事人委托事务律师递交给法院的各类诉讼文书，包括民事诉状和答辩状等，均无需该当事人亲自签名和盖章，但却必须由该合伙人而非普通事务律师签字。

股份合伙人是真正意义上的律师事务所所有人，他们以在律师事务所执业的时间长短为唯一标准，按照每年递增的比例，分享事务所的利润并承担事务所的亏损。具体运作方式是，按照股份合伙人数量和各自执业时间，将事务所的年度利润划分成若干等份，每一份是一个点，新加入合伙人享有最低点，然后每执业一年，增加一个点，通常增加25个点即成为股份合伙人。25年后达到了最高点 (如50个点)，则点数不再增加。我们所参观的阿德尔肖·戈达德律师事务所就是一家事务律师事务所，共有1500余人，在英国有3家分所，共有160多名合伙人，年营业收入近2亿英磅。

准合伙人是少数大型律师事务所为资深非合伙律师在加入合伙人团队以前设立的短期职位，而在绝大多数中小规模的事务所里没有这一职位。助理律师是指事务所内除合伙人和准合伙人以外的全体聘用律师，既包括刚取得执业资格的新入门者，也包括从业多年但尚未加入合伙人团队的资深事务律师。他们通常与事务所签订无具体期限的雇佣合同，如果觉得不满意，提前一个月通知事务所，然后自然解除双方之间雇佣关系。执业4～5年的助理律师年薪5万英磅以上，且每年都会有一定增长，这在英国已经算高收入了。

特别需要指出的是，根据《法律服务法案》，目前英国已允许非律师的商业机构向律师事务所入伙，并允许其最终上市。

6、出庭律师。与事务律师不同，出庭律师专门在高等级法院从事出庭代理工作，几乎垄断了刑事法院、高等法院、上诉法院和最高法院的出庭代理业务。2009年7月，全英共有15270名出庭律师。他们不直接与当事人接触，当事人聘请出庭律师需通过事务律师进行 且需同时支付两类律师的报酬。因出庭律师无权单独接触当事人，多数情况下只能间接通过事务律师了解案情，对案件熟悉程度远不如事务律师，从而法庭上经常出现出庭律师转过身低声咨询事务律师，或者事务律师直接向出庭律师递纸条和材料的现象，这是英国法庭所允许的。要想成为出庭律师，基本条件及基础程序与事务律师相当，但在法学院毕业后 (或非法律专业毕业但学习了法律转换课程后)走的是两条途径。申请人必须进入全英4所律师学院之一，脱产学习一年 (或业余学习2年)出庭律师职业培训课，主要训练四大技能：案情分析准备、法律文书撰写、人际沟通技能、法律实务 (民事刑事诉讼、审判、权利救济、职业道德等)。学习结束通过相关考试考核后，还要做1年的见习出庭律师，在有经验的出庭律师指导下工作，一般前6个月不出庭，后6个月可以出庭。见习结束才可以向出庭律师协会——大律师公会申请授予出庭律师资格。

出庭律师的管理机构为大律师公会。出庭律师的执业形式是：多数以成立出庭律师办公室的形式个人单独执业，约占全部出庭律师的80%;另外20%在商业机构、政府部门、社会服务组织中执业。至少执业10年后，出庭律师可向皇家大律师选拔小组申请获得皇家大律师称号。2009年，英国共有1318名皇家大律师，占出庭律师总数的8.6%。皇家大律师更成为社会景仰的法律专家和领袖，法官也从其中产生。

7、政府对律师的管理。英国政府对律师的管理主要通过法律服务董事会来进行。根据英国《法律服务法案(2007)》，法律服务董事会于2009年1月设立，下设10个机构，其职责是保证法律服务方面的法律得到实施，并确保公众利益。该董事会具体负责监管事务律师协会和大律师公会，其工作对议会负责。根据《法律服务法案 (2007)》，同时成立独立的法律投诉办公室，负责接受和处理对律师服务的投诉。法律服务董事会负责监管法律投诉办公室。

英国司法部与法律服务董事会是什么关系呢?据了解，二者之间订有协议，以保证各自履行法律职责。法律服务董事会的主席由司法部长官——司法大臣 (司法部长，Lord Chancellor and Secretary of State for Justice)任命，该委员会每年还需向司法大臣 (司法部长)提交年度工作报告，再由司法大臣 (司法部长)向议会提交，该报告同时接受国家审计办公室审计。法律服务董事会的经费由司法部补助，并由司法部进行经费检查。

(三)英国法律援助制度

英国是法律援助制度的发源地，其法律援助制度的发展、改革在英国法律、司法制度中一直占有举足轻重的地位。1999年英国颁布《接近正义法案》并于2000年4月正式实施，带来了法律援助的较大变革，形成了目前的法律援助制度格局。

1、社区法律服务。英国法律援助大体分为社区法律服务与刑事辩护服务两大类别，分别对应民事、刑事法律援助 社区法律服务包含以下内容 法律协助 包括在特定情况下法律将如何适用的建议。 (2)在法庭上的法律协助。主要是指那些与正式诉讼代理无关的，在聆讯中向当事人提供的法律帮助与辩护。(3)被认可的家事协助，即与解决家事纠纷有关的协助，包括协助受援人通过参与协商、调解或其它各种方式来解决家事纠纷。 (4)诉讼代理。(5)家事调停。(6)由大法官授权的其他法律服务。也就是说，社区法律服务除了包括民事法律援助，事实上还包括了原来的法律咨询、协助和调解的内容。但是，自残、过失财产损害、买卖房产、边界纠纷、遗嘱、信托、诽谤、公司或合伙事务等不属于援助范围。

2、法律中心。公民要获得社区法律援助服务，可以上有关网站进行援助条件的自评，也可以拨打热线电话，将有专业律师对申请条件进行询问和审查。符合援助条件的，由律师代为申请。公民也可以到法律中心进行咨询。法律中心是非盈利的法律事务机构，一般设在社区之内，在英格兰、威尔士和北爱尔兰共设有56个。中心除聘用社区工作者外，还聘请事务律师或出庭律师，特别是擅长民事法律如就业、住房、歧视、福利、教育、移民事务、残疾人及儿童保护等法律事务的律师。他们通过电话、邮件、网络在线或面对面的方式提供法律服务。此外，中心还为社区提供法律教育、法律培训或法律信息，为社区组织和志愿者提出法律建议等。该中心对公民的一般法律问题都给予免费咨询，但申请法律援助则要符合有关条件。服务法律中心经费除了法律服务委员会通过法律援助项目进行资助外，地方政府也有资助，还接受慈善机构捐赠。公民遇到专业法律问题还可以到其他机构咨询 (如房产问题可以在专门的商业机构得到免费咨询)，但这些机构没有法律服务委员会的资助。需要指出的是，根据受援人经济状况和案情，受援人在案件结束后可能被要求一次性或按月支付部分钱款，有的是给法律服务委员会，有的是支付给援助提供者。例如，某男子因离婚案获得法律援助，案中他本来只拥有住房的一半，最后法官判定他拥有整个房产。所以，他需要全额支付律师代理费。另外，在援助中如果发现受援人弄虚作假、经济状况变化等，可以停止或撤消法律援助，并要求其支付相关费用。

3、刑事辩护服务。在大法官授权之下，法律服务委员会可以通过与合法的法律援助提供者签订合同，由其向符合条件的受援人提供建议、协助与代理等法律服务。另外，法律服务委员会也有自己的领薪律师，他们也可以提供辩护服务。刑事审判中的诉讼代理相当于国内的刑事指定辩护，是英国刑事法律援助制度中最为重要的组成部分。根据《接近正义法案》，治安法院初审的刑事案件能否给予法律援助要进行“司法利益”审查，以决定是否向当事人提供刑事诉讼代理：(1)公民是否可能失去自由、生计或遭受名誉上的损害。(2)诉讼是否包含着一个与实体法律问题有关的权衡。(3)公民是否无法理解诉讼或无法在诉讼中为自己进行陈述。(4)诉讼是否包含着对过往情境的追溯、会谈以及对向那些维护当事人利益而出庭的证人进行专业性的交叉询问。(5)公民获得代理是否是为了维护其他人而非被告人自身的利益。在刑事法院审理的刑事案件当事人，都有权获得法律援助 年 的刑事法院审理的被告接受了法律援助辩护，另外5%有的接受了私人资助的辩护，有的放弃。

英国的刑事法律援助服务还包括值班律师计划，包括警局值班律师和法院值班律师两种。前者是指那些被逮捕并羁押于警察局内的公民以及应警方要求到警察局协助警方进行调查的公民，有权要求一名政府支付报酬的律师为其提供法律咨询服务;后者是指在治安法院接受刑事审判的被告人，可以获得同样的法律咨询与协助。在英国，警察局、治安法院与法律援助机构有着密切合作，确保当事人即时获得法律帮助。有的是通过中央控制的电话应答系统运行的，当事人随时可与值班律师取得联系;有的值班律师办公室就设在警察局或法院之内。同时，英国法律规定警察和法官有义务告知当事人所享有的权利特别是获得法律服务的权利。

4、公民咨询机构。在英格兰和威尔士，遍布394个公民咨询机构。其性质是登记的慈善组织，职责是为公民解决面临问题提供免费、私密、公正的解决建议。这些机构都是公民咨询局 (Citizens Advice Bureau)的会员，共有28500名工作人员，其中7000人领薪、2.15万人为志愿者，他们在超过3500个服务点上为公民提供各种咨询服务，包括法律咨询服务。

5、政府对法律援助的管理。根据《接近正义法案》，英国成立法律服务委员会，履行政府职责，监管全国法律援助工作，具体负责制定法律援助政策、同法律援助提供者 (包括律师事务所、法律中心、公民法律咨询局及其他非盈利机构)签订合同、向司法大臣 (司法部长)提供法律建议等。该委员会聘用1500余人，遍布英格兰和威尔士。2008～2009财年，他们与法律援助提供者签订了1781个刑事法律援助合同、2613个民事和家事法律援助合同。其中，360个合同是与非盈利机构签订的。法律服务委员会要求签订合同的法律援助提供者实行严格的国际标准 (ISO)管理，接受委员会规定的行为规则制约。这些行为规则通常包括：避免对受援者采取不同的态度、保护受援者的合法利益、遵守法庭规则、谨慎行事、遵照职业守则等。法律服务委员会综合考虑其服务质量及所需费用，决定给予提供援助者以多少资助。在实际操作中，法律援助提供者对部分法律援助事项 (如家事法律事务)可以自行决定而不必申请批准，其他事项则要逐案向法律服务委员会申请得到批准才能进行援助，并获得报酬支付。

法律服务委员会与监管律师的法律服务董事会一样，也与英国司法部订立协议，接受司法部工作指导。法律服务委员会的经费也来源于英国司法部拨款。据介绍，英国政府对法律援助的投入相当巨大，2008～2009财年达21.08亿英磅，占政府公共开支的0.45%，相当于公民人均约39英磅(按英格兰和威尔士人口计算)，2011～2012财年这一预算又增至21.44亿英磅。法律援助经费中，用于刑事的约占56%，用于民事和家事的约占44%。但是，鉴于近年来财政状况，英国政府拟削减法律援助经费，计划减少3.5亿磅。整个司法部92亿磅的预算也正面临减少四分之一的可能。

(四) 英国社区矫正制度

英国是世界上第一个建立和推广社区矫正制度的国家，其起源可以追溯到19世纪末。2001年，《刑事司法和法院法案》对社区矫正制度进行了改革，形成现在的工作格局。

1、社区矫正的管理和执行。英国目前并没有严格使用社区矫正 (Community Correction)概念，而是将缓刑、假释、社区服务令等的执行统一由一个机构负责，并在社区进行，以区别于监狱的监禁服刑。这个机构就是国家缓刑服务局 (National Probation Service)，该局隶属司法部的国家罪犯管理服务局 (National Offender Management Service)。在全国10个行政大区设立42个缓刑事务区，与警察管辖区域和法官巡回区域的设置一致。每个缓刑事务区都设置缓刑董事会，监管当地社区矫正工作。2006年，英国又通过《罪犯管理法案》，在全英重新建立35个缓刑托管中心 (Probation Trust)，具体负责社区矫正的实施。目前，这些缓刑托管中心共有1.4万余名工作人员，60%为矫正官，其他为行政辅助人员，截至今年6月共监管全英23.41万矫正对象。这一数字为英国监禁刑的近三倍。我们考察的大曼彻斯特缓刑托管中心为英国最大的托管中心之一，在管辖区域内设置了45个管理服务点，聘用1320余人开展矫正工作，负责监管1.64万名罪犯。该中心与国家缓刑服务局签订工作协议，并由该局支付经费 (年预算约5000万英磅)，每三个月一次接受该局工作检查。

缓刑托管中心的工作内容包括：(1)对犯罪嫌疑人进行判前调查评估。主要对犯罪性质、原因、人格因素、对公众的人身危险性和再犯可能等进行调查评估，提交评估报告给法院和律师，供判刑时参考。这种评估报告对是否适用社区矫正及具体量刑非常重要。(2)具体监督实施社区矫正。接受社区矫正对象后，要按照他们的不同罪名和个人特点逐个制订矫正方案，矫正官和社区矫正对象对该方案都必须严格执行。矫正对象若违反方案规定，例如2次不参加社区劳动则可能被提请法院重新判决。社区矫正官员还要定期将矫正对象表现情况向法院作出书面报告，并提出减刑、定期解除和收监执行的意见建议。同时，矫正机构与警察、监狱合作密切，对有暴力倾向或性犯罪者进行特别监管。(3)对监禁犯人进行帮教。包括会同监狱方对犯人进行刑期规划、为即将假释的犯人做好出狱准备，如提供临时住处、进行教育培训、修复家庭关系及与被害人的关系等。这一点类似我国的在监犯人帮教。(4)为矫正对象提供帮助服务。缓刑托管中心与社区各类机构如福利组织、医疗服务机构、志愿机构、劳工组织等都有紧密合作，从而为矫正对象提供戒毒、精神康复、心理治疗、解决家庭矛盾、居住、就学、就业等方面的帮助。这与我国的社区矫正人员、归正人员帮教安置工作相类似。(5)帮助受害人及协助未成年犯的社区矫正管理工作。在英国，未成年犯的监禁刑和社区矫正工作由司法部青少年司法委员会负责。

2、社区矫正的适用种类。英国已废除死刑，目前的刑罚从轻到重分为三个层次：一是罚款;二是社区服务令;三是监禁刑 且最高为 年 社区服务令属于中等强度的刑种，适用于具有中等危害程度的罪犯，判处后都将纳入社区矫正之中。英国司法部统计表明，2010年度，各种刑事案件刑罚适用比例是：罚款65.3%，社区服务令17.5%(含缓刑)，监禁刑7.8%，其他9.4%。从人数上看，2010年度判处社区矫正的多达22.7万余人，且英国监禁犯人仅为社区矫正犯人的三分之一左右。之所以出现以上情况，是因为适用社区矫正的重新犯罪率较低，且行刑成本较低。据国家缓刑局统计，平均花在每个社区服刑人员身上的经费每年为1500～6000英磅不等，仅为监禁刑的三分之一到四分之一。

根据《刑事司法法案2003》，社区矫正范围主要包括社区服务、缓刑、假释的罪犯。(1)社区服务令要求判处罪犯在社区内提供无偿的劳动。法院主要根据犯罪行为的严重程度，确定具体的劳动时间，一般在40～300小时。罪犯应当在判决生效后10日内开始劳动，并在判决生效后一年内全部完成。罪犯完成所有劳动时间后，则刑罚执行完毕。劳动范围包括清扫垃圾、回收废品、粉刷墙壁、为有困难的人装修或打扫房屋、制作手工制品、参与慈善义卖等。犯人可以单独劳动，也可以组织在一起劳动。没有正当理由不参加规定劳动的，给予一次警告，第二次则视为违反社区服务令，矫正官可能提请法官重新判刑，情节严重者可能被收监。在英国，社区服务执行情况良好。(2)缓刑令适用于16周岁以上的犯罪人，期限为6个月以上3年以下。法院在判决中明确一名缓刑官负责缓刑的执行，缓刑官应当与罪犯进行经常性的会见。缓刑令可以规定罪犯在规定期间内居住在固定的私人住所内，也可以要求住在指定的监管中心。后者一般是有较大潜在危险、但仍可以适用缓刑的罪犯，他们被安排住在监管中心有利于矫正官员加强监管，增强社会安全。当然，如果罪犯家庭环境较差，不利于其改造，法院也有可能要求其住在监管中心接受监管。值得指出的是，缓刑执行过程中，如果罪犯表现良好且执行了全部刑期的一半，可以由矫正官员提出申请提前终止缓刑。(3)假释是指将执行了一定刑期的罪犯附条件地从监狱提前释放到社区中，使其在社区矫正机构的监督下执行完剩余刑期。有的假释犯脚上需戴电子监控在社区服刑。假释可以被撤消，在撤消后，罪犯如符合法定条件可以被再次假释。此外，法院在判决时还可以适用宵禁令、精神康复令、毒品治疗与检测令、禁止令等，也由社区矫正官员负责执行。

(五)英国监狱制度

目前，英格兰和威尔士共有141所监狱，其中130所是国营监狱，另外11所为委托私人营运的监狱。最大的监狱可容纳1400多人，最小的只能关押近100人。截止今年10月，共有87500多名犯人。英国的男性犯人与女性犯人、未成年犯人与成年犯人也都分监收押。

英国的监狱管理机关为司法部皇家监狱服务局 (Her Majesty’s Prison Service)，该局也隶属于国家罪犯管理服务局。全英被划分为10个地区，每一地区都有皇家监狱服务局的工作人员指导该区的监狱工作，这一地区的监狱长直接向其报告工作

1、监狱日常管理。英国监狱系统关押着10种不同类型的犯人，分别涉及暴力犯罪、谋杀、性侵犯、入室盗窃、抢劫、行窃和销赃、诈骗和造假、毒品犯罪、不支付罚款和其他罪行。根据犯人的年龄、安全风险、性别等差别，分为成年男性监狱、成年女性监狱、高度戒备监狱、当地监狱 (即羁押审前未决犯)，而青少年犯则分别投入青少年犯监狱、青年罪犯机构、安全培训中心或地方儿童安全家园。监狱管理中，根据犯人脱逃的可能和危害，成年男性犯人从严到宽分为A、B、C、D四个级别，成年女性犯人则分为等级A、封闭、半开放、开放四个级别，分别进行不同的日常管理。英国犯人的日常活动包括劳动、教育、体育活动等。法律规定：“定罪的犯人每天要从事不超过10个小时的有益劳动，并且安排他们在牢房外可能的地方与其他人一起劳动。”劳动可以得到一定的报酬。针对每个犯人，在进行全面评估后监狱要制定相应的服刑计划，包括文化教育、戒毒治疗、亲子教育等多种活动。

英国的监狱管理中，对所有工作都设立了标准，共分为61个总标准和13类安全标准。每一标准下又设一系列的基线，如13类安全标准包括了750个基线，比如饮食、人员管理、隔离、健康和安全、临时释放安排、自杀预防等。每所监狱都有内部监管部门，负责定期对所有标准进行检查。比如隔离，每六个月就要检查一次。监狱长要定期提交工作报告和行动计划，根据标准由监管部门评估，任何一项分数不达标就要立即采取改进措施，并报告给地方当局。大多数评估超过80%的才可能为优秀等级。对于高度戒备的监狱，各项指标必须超过90%才可能被认定为优秀。

近年来，英国监狱也在不断探索改革。监狱的主要任务定位于使罪犯重新融入社会、顺利回归社会，同时达到减少重新犯罪的目的。因而，强调剥夺自由就是对罪犯的最大惩罚，在日常管理上更加人性化、社会化。例如，注重在监狱内模拟社会环境。罪犯在监舍内可自由地看电视，在生产车间里可收听电台，使他们及时了解更多的社会信息;可自由选择各种体育活动，还可组织自己的球队与当地的球队比赛。又如注重人性化改造，保障应有权利。罪犯与亲属会见次数和与家属、朋友通电话的次数较多，一般罪犯每月有3次家属会见的机会。加强家庭、朋友、亲属对犯人的帮教，使犯人增加家庭、社会认同感。不强调罪犯统一着装，犯人可自由布置监舍。再如，注重罪犯文化教育和技能培训，罪犯可选择学习某种技能。

2、监狱工作的外部监督。英国的监狱要接受多方的外部监督，包括地方独立监管委员会、监狱和缓刑调查专员、皇家监狱监督院、欧洲委员会以及欧洲预防酷刑委员会等监督。例如，每个监狱都设有一个独立监管委员会，由社会上各行各业12～20名人士组成。他们没有报酬，但很重视监管权行使。这些委员可以自由出入监狱，与犯人和工作人员谈话，任何犯人都可要求会见这些委员并投诉且得到独立的调查。该委员会还有许多法定职责，例如：当犯人被隔离超过24小时 必须通知他们到场 至少一个月检查一次监狱 必须检查厨房、卫生所及隔离间等。如发生严重事件，不论白天或晚上，都必须立即通知他们到场对处理情况进行视察。委员会每月召开一次会议，会上还要听取监狱长对近期监狱工作的报告或解释。每年委员会都要向司法大臣 (司法部长)提交一份报告并全文公开。监狱和缓刑调查专员则由司法大臣(司法部长)直接任命，负责调查犯人重大投诉和犯人死亡事件，每年发布包括个案在内的年度报告，并公之于众。英国监狱督察院是外部监督的重要力量，作为国家机构独立于监狱和罪犯管理服务局。他们主要负责对监狱条件和囚犯待遇以国际人权标准进行评估，提交专门报告，这一报告很大程度上影响着监狱的声誉和监狱长的去留。报告公布后，监狱必须制订改进计划。实际工作中，97%的建议被各监狱所接受。

3、监狱工作人员的招录培训。英国监狱现有4.8万余名工作人员，根据工作分工，设置看守、夜间巡守、主管、医护官等不同级别的岗位。英国监狱工作人员工资待遇不高，一般工作待遇较低，升到主管以上才可能达到英国中等以上收入。因而，监狱工作人员招录并不火爆，且没有设置很高的正式资格条件。20世纪90年代，曾因设置了较高的文化程度要求，监狱工作人员难以招满，特别是在伦敦和英格兰东南部，因为那里的生活成本较高。现在，一般的招录方法是申请者先在当局的网站上做一个小时的自测，如通过则被邀请进行招录测试。测试通过并被录用后，要进行不同的职业培训，如到少年犯监狱工作则要学习数周的青少年认知课程。从2007年9月开始，新进者通常要到全英9个监狱培训中心之一，参加8周的培训，并要求在一年内通过“国家职业资格认证”。

(六)英国替代性纠纷解决机制(ADR，仲裁和调解)

英国民事纠纷的解决除了法院之外，也倡导当事人双方通过调解、和解、仲裁等方式解决。这一方面是因为英国社会组织发达，许多社会组织承担了矛盾解决功能;另一方面诉讼费用 (包括律师费)居高不下也是重要原因。据介绍，90～95%的民事纠纷在进入法院审理前已经通过不同方式予以解决。即使是进入一审法院的案件，法官也鼓励当事人双方自行和解。特别是1997年颁布《民事程序法案》，1998年颁布《民事程序规则》，就法院对民事案件的受理、分配、适用程序、当事人及证人制度等进行了较大改革，其中之一就是促进ADR发展，鼓励当事人采用ADR方式解决纠纷。

在英国，ADR组织十分发达，各种行业性组织和社会组织都可以成立ADR机构。其中，专家协会 (Academy of Experts)、ADR集团 (ADRGroup)以及纠纷解决中心 (CEDR)是英国三大ADR组织。它们不仅解决纠纷，还在ADR人力资源建设方面做了大量工作。特别是专家协会在培训中立第三人方面成效显著。

1998年《民事程序规则》从基本原则到具体制度都对ADR实践给予了有力支持。从基本原则层面看，新规则要求根据案件金额、案件重要性、纠纷事项的复杂程度以及各方当事人的经济状况 采取相应的审理方式 保护便利 公平地审理案件;案件分配与法院资源配置保持平衡，并考虑其他案件资源配置之需要。从具体制度层面看，首先，法院通过案件管理制度促使当事人采取ADR方式解决纠纷。法院在认为适当时，可以鼓励当事人采取ADR解决程序，并促进有关程序的适用，并协助当事人就案件实现全部或部分和解。当事人在提交案件分配调查表时可以书面请求法院中止诉讼程序，但法院也可以依职权中止诉讼程序，由当事人尝试通过ADR方法解决争议。其次，法院利用诉讼费用制度促使当事人采取ADR。法院可以考虑当事人的行为，特别是在诉讼程序前或在诉讼程序进行中为试图解决争议所作的努力，比如提出和解要约。例如，如果一方当事人在诉讼程序启动前提出和解要约的，法院在作出诉讼费用命令时应考虑这一因素。如果原告不接受对方的和解要约，并且在其后的诉讼中没有取得比该要约更好的结果，原告应补偿对方的任何诉讼费用以及附加利息。

实际工作中，法院积极利用民间ADR资源。例如，法官可以任命ADR提供者 (如纠纷调解中心)为调解员，也可以命令律师担任调解员，具体调解纠纷。另一方面，法律援助资金扩大到适用于ADR程序，推动了ADR的发展。长期以来，法律援助资金不适用于ADR当事人，制约了当事人采用ADR的积极性。1998年10月，英国法律援助委员会(即现在的法律服务委员会)决定，法律援助律师参加调解的时间也作为报酬计算时间。目前，法律援助资金同样适用于包括调查、仲裁、早期中立评估、调解在内的ADR方法。上述措施实施后，适用快速程序的民事纠纷在开庭前实现和解或撤诉的比例从90年代末提高到70%以上。

二、启示和思考

无论英国的政治体制、司法体制，还是具体的刑罚执行、律师制度、法律援助制度、多元化纠纷解决机制等，都是基于英国的历史和国情所形成的。作为普通法的先驱和西方发达国家，英国又是一个高度法治化的国家。其法律制度、法治化进程中所蕴含的法律精神、法治建构，有可供我们借鉴参考的地方。我们要立足中国国情，积极吸收人类文明成果，不断推进社会主义法治国家建设。特别是要积极借鉴有关司法行政工作方面的价值理念、制度设计、工作模式和方式方法，推进我国司法行政事业发展。

(一)大力树立法律权威

通过学习考察，我们感到英国是一个法制完备的国家。主要体现在：(1)法律完备。不仅有浩如烟海的法院判例，更有近半个世纪以来的成文法典。目前，议会制订的法律仍以每年30～40部速度增加。(2)法制化管理。公共事务的管理不仅全部有法可依，而且任何变革议会都先出台法律，对变革的方向、进程予以规范。上述无论律师管理、法律援助管理还是社区矫正、监狱管理、调解制度，都不断完善法律，依法管理。行政部门作为公共服务提供者也按照法律规范行事。例如，如前所述，司法部与律师管理机构、法律援助管理机构 社区矫正管理机构均通过订立合同的形式明确各自权利义务，共同执行法律，达到法律目的。(3)法律职业地位崇高。英国的律师具有较高的社会地位和经济地位，而法官、检察官均从律师中选拔，更加地位崇高，受到社会景仰。对法官的判决很少有人怀疑裁判不公，同时也不存在“执行难”的问题。(4)法律服务市场巨大。英国人口为6100多万，拥有律师16万多人，达到每万人26名。而且英国的法律服务市场非常开放，不少外国律师也纷纷来到英国执业。外国律师到英国执业只需移民局颁发工作许可和境内居留期限，不纳入律师协会管理范围。目前，全球领先的十大律师事务所中，前四个总部都设在伦敦。除了市场化的律师服务外，政府支持的法律援助服务也十分广泛。包括公民咨询局、社区法律中心都为公民提供日常法律服务，政府为此投入巨资。(5)法学教育和法制宣传受到重视，公民法律意识较强。英国的法学教育主要通过大学和律师协会进行。如前所述，一般是先在大学法学院学习获得相应学位，然后到律师协会的有关机构参加职业培训，最后是到律师事务所进行实习培训。大学的法学院成为青年学生比较热门的报考目标，且法学院毕业后约三分之二会选择当律师。而英国的法制宣传主要通过公民法律咨询、法律援助及公开立法等形式进行。法官和律师作为志愿者也经常参加法律咨询或宣传活动。因为法制完备和长期的历史文化传统形成的国民性格，英国人的理性精神和法治意识较强。

我国正在建设社会主义法治国家，树立法律权威、弘扬法治精神，大力培育公民法治理念，是十分重要而紧迫的任务。除了进一步完善中国特色法律体系之外，大力推进党依法执政、政府依法行政是其中的重中之重。特别是要切实增强各级领导干部的法治观念，提高社会管理的法治化水平。同时，要通过法律服务、法律援助和法制宣传，引导全民学法用法、崇法守法。

(二)大力发展法律援助制度

1、构建公共法律服务体系。公共法律服务的目的在于为公民提供便捷、免费的法律咨询，为解决面临的法律问题提供引导和帮助。英国遍布城乡的法律服务 (法律援助)体系发挥了解疑释惑、化解纠纷、维护权益、法律指引等作用。据英国的调查报告显示，每年约20亿磅的法律援助经费避免了至少130亿的政府公共支出，包括公民健康和其他方面的公共服务。也就是说，为公民提供基本公共法律服务，不仅是维护公民权益的需要，也能减少其他公共支出。更为重要的是，在建设社会主义法治国家的今日中国，构建基本公共法律服务体系，对于弘扬法治精神、培育公民法治意识，奠定法治国家建设的坚实思想、文化基础，意义十分重大。

目前，司法行政机关承担的法制宣传、法律援助、人民调解等工作与公共法律服务体系的构建直接相关。此外，指导律师协会适当开展公益性法律服务也应成为公共法律服务的一部分。为此，可以探索整合相关司法行政职能，充分利用司法行政机关纵向到底 触角深入基层的优势 利用普法办横向协调的优势，积极构建面向广大城乡居民的基本公共法律服务体系。具体可以以县 (区)为基本单位，在县(区)、街镇、村 (居)三级建立相应法律服务中心 (工作室)，履行法律咨询、法律援助、法制宣传、参与调解等职责，形成广泛覆盖、上下联动的工作网络。据了解，浙江省已明确要求各县 (市、区)都建立综合性的司法行政法律服务中心，建成率已达60%以上。北京、杭州等地在社区(村)建立“法律工作室”(律师工作室)，安排法律工作者定期到工作室值班，为居民提供公共法律服务。构建基本公共法律服务体系关键在于经费投入。要树立基本法律服务也是政府公共服务的理念，加大财政公共支出。同时，壮大法律服务提供者队伍，发展志愿者组织，也是构建这一体系的必须考虑的重点。

2、对受援对象“应援尽援”。我国的法律援助一般对象指有资格接受法律援助的公民，具体资格条件是：有充分理由证明其为了维护自身的合法权益需要法律援助;符合当地政府规定的生活困难标准，如最低生活保障线或失业救济标准。这一经济困难标准存在一定局限，主要是当前收入来源多样化，经济状况难以查明，有的低保对象实际拥有其他资产。为此，可借鉴英国“可支配收入+可支配资产”为经济困难审查标准，以更科学地认定申请人经济状况，从而保证法律援助资金使用到最需要帮助的人身上。另一方面，本着以人为本、权益救济的理念，对可支配资产不多、经济确实困难的对象，有条件的要逐步扩大援助范围，特别是对城乡弱势群体 (如农民工、老人、儿童等)可以逐步扩大适用。

3、完善法律援助管理方式。在我国当前的法律援助提供者中，律师占有举足轻重的地位。绝大多数律师能认真办理法律援助案件，但也有少数律师工作不尽职，甚至借法律援助之名搞不正当竞争或违规执业。同时，我国幅员辽阔，经济发展不平衡，不少地方律师数量严重不足。针对这些问题，可以考虑借鉴英国法律援助管理中“合同制”与质量保证体系的做法，通过司法行政机关设置的质量标准审查律师事务所和律师，按合同方式由该所和律师提供法律援助。这样既能获得专业而稳定的法律援助工作者，也有助于保证法律服务质量和效果。同时，要大力推进法律援助案件管理的信息化建设，实现法律援助中心与有关政法机关、法律援助提供者、受援人等之间的信息全面互通共享。

(三)大力推进社区矫正制度

虽然中英两国政治制度、社会制度和法律制度不同，但是，对犯人实施有效的教育改造，使其顺利回归社会，以实现罪刑相适应、保护公众、减少重新违法犯罪和维护社会稳定，是当今世界各国普遍关注的共同社会问题。积极借鉴世界各国经验，大力推进社区矫正制度，应该成为一个发展方向。

1、刑罚执行权应当统一。英国的刑罚执行由司法部统一管理。而在我国现行的司法体制中，侦查权、公诉权、审判权和执行权交叉行使，造成侦查、执行合一和审判、执行合一 法院 公安和司法行政均在一定范围内行使执行权造成行刑主体过于分散，不利于相互监督和有机协调。可以借鉴英国的做法，通过司法体制改革和修改完善相关法律，将执行权统一归属于司法行政机关行使，从根本上解决当前我国社区矫正试点工作中存在的“执法主体”与“工作主体”不一致的尴尬局面，从而形成公检法司四家相互制约和监督的工作体制。这也有助于司法行政机关对监禁刑和社区矫正相互衔接、统筹管理。

2、加强专业机构和队伍建设。如前所述，英国皇家监狱服务局和缓刑服务局分别负责监禁和社区矫正刑罚执行。全英的非监禁刑执行机构都是缓刑服务局的分支，矫正官均为公职人员，具有专业资格，经考试录用，专职从事刑罚执行工作。我国目前进行社区矫正试点，据了解，仅上海成立了副局级建制的、常设性社区矫正工作办公室，其他多数试点省市则是由司法局基层处负责领导和管理社区矫正工作，不少区县和街镇几乎没有专门从事社区矫正的工作人员，而由社区 (村)干部等对社区矫正对象进行监督管理和帮助教育。随着社区矫正的全面推行，需着力加强社区矫正组织体系建设，研究建立自司法部到省市县、直到司法所的社区矫正组织体系和专业队伍。在条件成熟的时候，应建立社区矫正工作人员的任职资格和考试制度，实现矫正工作者的专业化、专职化，而且要逐步解决执法者的警察身份问题。目前，有些市司法局尝试建设社区矫正警察支队，县级设大队，司法所设中队，这一大胆探索应该支持鼓励。

3、扩大社区刑罚的适用。在英国，社区矫正的犯人达到监禁犯人的近3倍，体现了社区矫正的价值追求。而我国目前的刑罚构成主要是监禁刑，非监禁刑相对较少。随着社区矫正的逐步深入，在现行法律框架下，可考虑加大对管制、缓刑、假释的适用，扩大社区矫正的适用范围。对于过失犯、初犯、偶犯、未成年犯、老弱病残犯、女犯、未造成重大经济损失的职务犯以及其他主观危险性小的罪犯，优先考虑适用管制、缓刑，到社区服刑;对于人身危险性明显减弱、假释后继续危害社会的可能性小的罪犯，在具备其他法定条件的情况下，尽可能适用假释，纳入社区矫正的回归之路。同时，还可以积极探索实施社区服务令制度。

4、加快社区矫正立法。社区矫正已成为世界行刑现代化的一个必然趋势，是社会文明进步的标志，与我国“惩罚与教育相结合”改造犯人的刑罚理念相一致。社区矫正试点虽取得了初步成效，但是在法律依据不充分的情况下探索进行的。我们可以借鉴英国2000年出台的《刑事法院量刑权限法案》，建立我国的社区矫正法制制度，对社区矫正的对象、社区矫正的执行主体、社区矫正的程序、社区矫正的类型等作出专门规定。目前，在独立的社区矫正法出台之前，推动相关法律的修订十分重要。刑法修正案 (八)已将社区矫正纳入其中，《刑事诉讼法》也在修订中，还应积极推动《监狱法》的修订。同时，加快社区矫正单独立法，或者制定一部专门的刑事执行法。刑事执行法可对刑罚执行的性质、方式、内容、程序、机构设置、人员编制、经费、罪犯的权利义务等作出明确的规定，填补我国刑罚执行法律的空白，从而建立统一的 具有中国特色的刑事执行法律制度 推动我国刑罚体制的改革和完善。

(四)大力加强人民调解工作

英国的ADR主要是通过社会组织来进行的，而且许多调解都是收费的。我国的人民调解不收费，并得到政府的指导、支持，具有广泛的群众基础和广阔的发展前景。特别是《人民调解法》，对人民调解组织的性质、类别、调解人员、人民调解与其他纠纷解决方式的衔接、调解协议书效力、政府支持等作出了明确规定，必将进一步促进人民调解工作大发展。

1、认真宣传贯彻《人民调解法》。要采取多种形式大力宣传，让各行各业和广大人民群众了解人民调解制度和人民调解工作，使人民调解成为社会组织、人民群众解决矛盾纷争的首要选择。要规范人民调解工作，完善《人民调解法》的配套规章制度，加强调委会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设，特别是加强对人民调解员的业务培训。

2、加大人民调解经费投入。要积极争取各级政府重视，将人民调解工作经费包括人民调解员的补助、调委会的办公补助、司法行政机关指导人民调解工作的业务经费等纳入财政预算。可以采取“以奖代补”、 “以案定补”等形式，引导和鼓励人民调解组织和调解员主动、及时化解民间纠纷，维护社会和谐稳定。同时，要定期对优秀的人民调解组织和调解员进行表彰奖励。

3、推动人民调解工作的专业化行业化发展。随着经济社会发展，各类新型矛盾纠纷不断发生，许多集中在专门领域、行业和区域，都对政府的社会管理提出了新的课题。根据中央加强和创新社会管理的要求，要大胆创新人民调解工作，积极会同卫生、人力社保、工会、建设、交警、公安等部门开展行业性、专业化人民调解工作。当前，重点是落实好司法部与人力社保部、全国总工会、卫生部、公安部、保监会等有关部门分别制定的相关文件，在劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、交通事故、物业管理等领域，积极开展调解工作，化解新型矛盾纠纷。

4、壮大调解员队伍。做好人民调解员的选任、充实工作，把那些具有群众工作经验、具备一定专业知识和法律政策水平的人员充实到调解员队伍中去。特别要重视吸纳热心公益的离退休法官、检察官、警官、律师、公证员等法律工作者，以及有关行业、领域的专业人员，以更好地适应化解疑难复杂矛盾纠纷的需要。同时，大力发展志愿者队伍。通过行政主管部门引导、行业和社会组织参与、政府给予一定经费补助的方式，吸收一批热心公益事业和社区建设、有相应工作经验和能力的各界人士加入调解员队伍。司法行政机关尤其是县 (区)司法局和司法所要发挥了协调、管理作用，人民法院要履行业务指导职责，共同把新时期人民调解工作推向一个新高度。

(责任编辑 赵海鸥)