宪法视角下的村民自治困境——以甘肃省天水市琥珀乡为例

康玉娟

(兰州工业高等专科学校社会科学系,甘肃 兰州 730050)

宪法视角下的村民自治困境
——以甘肃省天水市琥珀乡为例

康玉娟

(兰州工业高等专科学校社会科学系,甘肃 兰州 730050)

村民自治制度是对中国宪政制度的重要创新,它有力地推动了中国基层民主化进程。但村民自治在实际运行中还存在重重困境,政府行政权力的过度介入导致村民自治制度在现实运行中悖离了宪法的精神。村民自治的精神真正得以实现依赖于国家层面的民主建设及中国宪政制度的进一步创新。

宪法;村民自治;困境;琥珀乡

村民自治是我国的一项基本宪政制度。自第一个村民委员会产生至今,以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治有力的推动了民主政治在农村的发展。但这一制度在实际运行中还存在很多问题,表现出了复杂的复线式发展状态,并没有成为学界所期待的“政治体制改革的突破口”,[1](P31-34)反而不断凸现出与宪法精神相悖离的实践。

《宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《宪法》和《村民委员会组织法》所涉及的是关于村民委员会的定义,而村民自治的定义多是从现行《宪法》和《村民委员会组织法》关于“村民委员会”的界定中推导出来的。本文引用《中国社会科学院院报》主编崔智友博士对村民自治下的定义,即“村民自治就是农村特定社区的全体村民,根据国家法律、法规的授权,依照民主的方式建立自治机关,确定行为规范,办理本社区内的公共事务和公益事业。村民自治应当包括如下要素:自治的法律依据、自治体、自治机关、自治权和自治行为规范。”[2](P129-133)村民自治是基层民主的最主要的表现形式,自治是它的精髓和核心。从宪法的视角看,村民自治至少应包含两层含义:第一,村民自治排除外力威胁;第二,村民自治核心内容是直接民主。

但实践中村民自治更多的流于形式,尤其对于不发达地区农村来讲,村民自治的精神更是难以实现。笔者所调查的个案地区是甘肃省天水市琥珀乡,该乡位于麦积区西北端,地处麦积区、秦州区和甘谷县六峰镇交界。全乡共有13个行政村,43个自然村,土壤比较贫瘠,年降水量少,较干旱。笔者主要调查了琥珀乡的罗家村、霍川村、马家坡三个村。问卷发放情况:问卷发出去270份,收回260份,有效问卷251份。三个村收回问卷的情况是:罗家村133份,占53%,霍川村72份,占28.7%,马家坡46份,占问卷总数18.3%。从调查的结果显示,目前个案地区村民自治还面临着重重困境。

一、村民参与直接选举的困难与村民自治的要求不符

村民的选举权与被选举权是宪法赋予的最基本的民主权利,《村民委员会组织法》第12条规定,年满十八岁村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。可以看出,整个《村民委员会组织法》中渗透着权利本位的思想,权利本位是村民自治制度设计和立法的基本精神。但是在调查中我们发现,现实与制度设计还有很大的距离。

表1 您对村委会选举持什么态度?

从表1可以看到,农民对村委会的选举持积极态度的占37.9%。他们希望通过自己的积极参与,选举出对村民利益负责任的村委会。但是从表1中还可以看到另一种现象:对村委会选举持“无所谓”态度的人占更多数。在笔者调查的琥珀乡三个村中,当问到选举权与被选举权问题时,不少村民说通过看电视新闻或书刊知道有这个民主权利,很多村民都想行使自己的这个权利。但是由于村民委员会选举的形式化,乡政府的行政指定,使村民对这种选举失去了热情和信心,村民对村委会的工作很不满意。(如表2)

表2 您对本村村委会工作满意吗?

在宪法视角下,村民自治的核心内容是直接民主。那可以肯定的是笔者所调查的三个行政村实行的都不是真正意义上的村民自治,而是换了名称的人民公社,因为乡政府把村委会当作自己的下属行政组织,甚至对村委会成员随意任免。这种做法打击了农民参加选举的积极性,所以会有表1中12.7%的不积极和33.1%的无所谓。笔者调查的这三个村的村委会成员都是乡政府指定的,乡政府任命的村干部大多数都是在本村比较蛮横厉害的人物。据村民分析,任命这样的人做村干部,村民都怕他们,所以收款、计划生育等乡政府下达的任务比较容易完成。对这样的村委会村民能满意吗?当问到一些妇女及年龄大的人关于村民选举村干部的事时,他们显得很茫然,说不清楚什么是村民自治。这能说是村民们太无知吗?恐怕首先要问的一个问题应该是:这样的实践还是村民自治吗?可见,不管制度设计的如何完美,如果现实中不正确实行的话,那一切只能是海市蜃楼。

二、村干部、村民法治观念的淡薄与村民自治之间的矛盾

根据宪法的要求,村民自治中村委会的选举、乡镇政府对村委会的指导、村委会自身的活动,村民对村委会的监督都必须是以相关法律法规为依据,法律至上是村民自治的理性原则。

在调查中发现,农民很少主动了解《村民委员会组织法》及相关法律法规,有关选举权、罢免权等知之甚少,更谈不上通过法律途径监督村委会的各项工作。

表3 您知道《村民委员会组织法》吗?

被调查的村民尽管在填问卷时会选择“知道”或“知道一些”,而当笔者问到《村民委员会组织法》中具体的内容时,他们还是说不上来,说不知道的就是纯粹不知道有这部法律。对于实行了二十多年村民自治的农村和村民自治主体的农民,《村民委员会组织法》应该是每个人很熟悉的,但如表2所示,知道《村民委员会组织法》的只有17.1%。试想,如果不知道《村民委员会组织法》的相关规定,村民怎样行使自治权利?怎样通过合法程序选出自己满意的村干部?怎样监督村委会的工作?又如何罢免不称职的村干部?

在被调查的村民中,文盲占8.8%,小学文化程度占32.3%,初中文化程度占39.0%,高中文化程度占14.7%,中专占1.6%,大专占0.4%。农民的文化素质普遍偏低,许多农民由于文化素质的制约,不知道如何管理自己的事务;同样,村民委员会作为村民实行“自我管理”的组织,也缺乏管理者应具备的文化素质、政治素养和法律意识。

由此可见,当国家政权从农村基层撤离后,农村的事务由农民自己管理,农民获得了经济自主权和前所未有的自由。但他们又陷入迷茫之中,对法律的无知和法治观念的淡薄使他们不知如何管理村里的事务,村民自治实际是在混乱状态下运作的。

三、村干部当家人身份与其政府代理人身份之间的冲突

《村民委员会组织法》第4条规定:村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。同时,该法第2条规定:村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。村民委员会行使着两种权力,即来自法律授权或政府委托的国家行政权和来自村民让渡的村民自治权,在实践中就是村民委员会所承担的政务和村务。

村级的政务是乡镇政府作为国家基层政权组织,在其管辖范围内行使国家行政管理所要求村民完成的事务,主要是是国家宪法、法律、政策要求公民完成的事务,其中如交粮纳税、服兵役、计划生育等。

村务是一村范围之内关系村民共同利益的事务,村民认为必须共同管理的事务即是村务,这与一村的经济发展条件、村民民主意识、自治能力相联系。

国家权力从村中撤出,致使国家行政权力在村中出现了空档,必须要有一个机构或组织来代替国家行政权力来行使其在农村中的行政职能,这个任务自然地就落到了村民委员会的头上。村民委员会作为政府的代理人,接受乡级人民政府委托而办理行政事宜,管理村中的一切政务。另一方面,村民委员会作为村民自治的法定机构,是村民自治的当家人,是村民利益的代理人,其权威来自于村民的投票授权。

表4 如果让您来选村干部,您认为哪些因素重要(选三项)?

从表4可以看出,村民选举自己利益的代理人时,注重的是他们的德行和才干,“能否带领大家致富”、“办事是否公道”、“敢不敢代表村民说话”才是村民选举村干部的基本要求。村民要的是一个能与政府、其他社会组织对话,维护自己利益的代言人。

但村民委员会扮演的“双重代理人”的角色,无法满足村民对公平、公正的需求。因为,国家的行政管理与村民自治之间不可能总是和谐共处的。尽管从长远的角度来看,乡镇政府和村民在根本利益上是一致的,但在某些具体利益上还是存在很多矛盾。具体的就是政务和村务的相互博弈,在这种博弈中,更多的时候行政干预占了上风。乡镇政府在分散的农民面前显然居于绝对强势地位,为了维护自身的权力和利益,行政管理的权力往往凌驾于村民自治的权力之上。这就很容易把村委会置于两难境地,村委会若多顾及上级安排的政务,就势必少顾及村务,其自治功能势必被抑制和削弱,由农村的社区自治组织变成实质上的乡镇基层政府的延伸和附属物,这从根本上背离了宪法的精神。

四、“大学生村官计划”实质是对村民自治原则的侵犯

大学生村官最初出现在90年代中后期,成为一种国家层面的政策是在2005年,是年中办、国办联合下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》,成为大学生村官计划的标志性事件。从2008年开始,中组部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部等部委决定将用五年时间选聘10万名高校毕业生到村任职,大学生村官计划进入了全新的发展时期。

大学生村官计划的实施,是在新时期大学生就业难的背景下,针对新农村建设中农村人才匮乏的问题而提出来的,一方面有利于缓解就业压力,另一方面又为农村的发展注入了新的活力,因此获得了比较高的评价。大学生村官计划被认为是“突破了农村干部选用的常规模式,是农村村级组织建设的创新之举”,[3](P66-67)“大学生村官为新农村建设注入了新的内容和动力”。[4](P87-88)

然而,当理论界和实务界都在为大学生村官计划叫好的同时,却鲜有人关注到大学生村官计划本身内含的对村民自治制度的破坏性。以“中国首届十佳大学生村官”为例,其中安徽科技学院生命科学学院的杨俊森,他是安徽六安霍邱人,但是却成为了安徽省歙县深渡镇绵潭村的村委会副主任;与他类似的还有南京财经大学经济学院的戈新化,任江苏省宿迁经济开发区三棵树乡杨楼居委会党支部书记兼居委会主任,戈新化也不是宿迁人而是徐州人,他们都是在异地他乡成为村委会组成人员!除了他们之外,还有更多的不是村委会组成人员而担任村委会组成人员助理职位的大学生。笔者所调查的三个村情况又是怎么样呢?

表5 您认识本村的大学生村官吗?

从表5可以看出,大多数村民对本村的大学生村官不认识,还有多数村民因村官是外地人,不熟悉,还有少部分根本就不知道。这充分反应出大学生村官并没有真正融合到村民当中去。那么,大学生村官的户籍又是怎么样的呢?《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》规定“到农村就业的,可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务,市县两级政府可给予适当的生活补贴,其人事档案由县级人事部门管理。”这些村官的人事档案由县级人事部门管理,也就意味着他们并没有落户到其所供职的农村。而《村民委员会组织法》第二条就规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”如果村民委员会的组成人员甚至领导人员本身就不是本村村民,所谓的“自我管理、自我教育、自我服务”又如何能够实现呢?只要大学生村官在他们在所供职的农村享有管理村务的权力,那么就违反了《村组法》的规定。因此,大学生村官计划本身就是违法的,是对村民自治的破坏!

从以上分析可以看出,个案地区的村民自治困境不仅仅来自村民自身和作为基层政权组织的乡镇政府,而且来自国家层面的指导性政策,正是这种不同层级政府行政权力的过度介入导致村民自治制度在现实运行中悖离了宪法的精神,使得“村民自治有自治形式而无自治的内容,因此沦为空壳化!”[5](P6-7)

我国的村民自治采取的国家主导、政府推进的道路模式。国家对于村民自治制度的发展具有双重性作用,一方面正是由于国家力量的介入使得村民自治能迅速的在全国范围内开展;另一方面又是由于国家权力的不当干涉使得村民自治制度的运行出现偏差,当政府权力与村民自治两者出现冲突时,首先牺牲的便是村民自治制度。所以,村民自治困境真正的根源在于,它仍是一项国家主导的制度,行政权力是其中的核心行动者,并缺乏一个足够强大并相对独立的另一方行动者与其博弈。如果存在强大而独立的行动者,那么双方通过平等的协商,共同制定制度,纠正实践偏差,最终可以逐渐消除实践中村民自治与宪法精神的悖离。

因此要想真正实现村民自治的民主目标,就需要培育国家之外的另一方行动者,而这还得依赖于国家的制度供给来完成。由于初始条件的限制,真正的村民自治只能通过一个长期的、渐进的过程来实现,让另一方行动者能够在国家的制度供给中找到自身壮大的途径,增强自身的力量,最终具备与核心行动者进行协商的能力。村民自治制度实施以后所产生的动力和压力都需要促进国家与社会的良性互动,加快国家层面的民主建设,进一步创新中国宪政制度。

[1]张厚安.三个面向,理论务农:社会科学研究的反思性转换——华中师范大学中国农村问题研究中心20年回顾[J].华中师范大学学报,2001,(1).

[2]崔智友.中国村民自治的法学思考[J].中国社会科学,2001,(3).

[3]宋相义.农村村级组织建设的创新之举[J].前沿,2007,(2).

[4]韩新宝.新农村建设中大学生村官的作用及实现途径[J].中共四川省委省级机关党校学报,2008,(2).

[5]徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育[J].华中师范大学学报,2005,(2).

康玉娟(1979-),女,法学硕士,兰州工业高等专科学校社会科学系讲师,主要从事宪法学研究。