防腐反腐的韩国智慧

文/肖剑

防腐反腐的韩国智慧

Anti-corruption in ROK

文/肖剑

透明国际2009年和2010年公布的“清廉指数”，韩国分别得5.5和5.4分，在被调查的近180个国家和地区中均排第39位。这说明韩国已基本脱离“严重腐败国家”的行列，但他们并没有沾沾自喜，相反，仍然不满意。韩国国民权益委员会委员长李在五表示：“韩国的经济规模在世界排在前15位，但清廉度却排在40位左右，这令我汗颜。”该委员会腐败防治局清廉综合课课长郭亨硕则坦承，在产业化发展过程中产生的腐败问题，至今仍然存在于韩国社会，而且已经成为韩国跃升为发达国家的障碍。

事实上，这些年来，韩国政府的反腐败工作还是取得了相当成效。2003年透明国际对133个国家的清廉度指数测定排名中，韩国还排在第50位。另外，国民权益委员会实施的清廉度指数测定中，韩国整体清廉度评分从2002年的6.43分，上升至2009年的8.51分，满分为10分。与此同时，请托人向公职人员提供现金、金制品等现象的比率，从2002年的4.1%降低至2009年的0.3%。这说明整个社会的风气得到提升。

这与韩国这些年有效开展的反腐败工作密切相关。

杀一儆百，查处毫不手软

“对于腐败的公职人员，必须杀一儆百。”这是韩国总统李明博在2010年对不法公职人员发出的严厉警告。由于经济发展模式和文化特点，公职人员队伍一直是韩国腐败的重灾区，历届韩国政府推进反腐败，基本也是先拿公职人员开刀。

可以说，对公职人员腐败行为的打击，韩国政府一直毫不手软。

根据韩国大检察厅中央调查部公布的数据，从2008年3月至2009年9月底，共有696名贪污公款的腐败公职人员被依法起诉，其中150人为拘留起诉，546人为不拘留起诉。这些人私自挪用国家预算和补助金，给韩国国家财政共造成了1000亿韩元（165韩元相当于1元人民币，下同）的损失。

同时，2006年7月至2010年6月间，韩国230名民选地方政府领导中，有92名在任期间由于涉嫌腐败遭到起诉。

2008年，卸任总统卢武铉因亲友收受财界贿赂遭受调查，2009年5月23日跳崖自杀。

2011年4月15日，韩国检方在调查一年八个月后，最终对从美国回来的前国税厅长韩相律提起不拘留起诉，罪名是行贿以获取职务提升和接受企业高额“顾问费”。根据检方的调查，韩相律于2007年送给当时的国税厅长全君杓一幅名画，尽管韩相律声称价值500万韩元，但检方经鉴定认为价值1200万韩元，已经超过一般的“人情往来”，认定为“第三者贿赂提供罪”。此前的2008年2月27日，全君杓被判定收贿罪成立，被判处3年半监禁，罪名是涉嫌从前釜山地方国税厅厅长郑祥坤处收受贿款约8000万韩元并允诺为后者升职。检方同时认为，韩相律在退职后收取了3家企业的6900万韩元高价“顾问费”，被认定为“事后收贿罪”，决定提起公诉。

在韩国，国有企业、政府官员和政界人士往往形成“腐败铁三角”，即国有企业很配合现任官员的工作，并安排他们退休后到企业工作，而很多现任官员也考虑到自己退休后的情况，对国有企业的腐败行为眼开眼闭。对此，韩国政府进行了专项打击。韩国大监察厅从2008年5月开始针对韩国公共企业和机构进行了集中调查，发现33家——相当于总数的10%，存在腐败案件，有250人被起诉。韩国前四大国有企业韩国电力公社、大韩住宅公社、韩国道路公社、韩国土地公社均被查出问题，韩国铁路公社社长康景豪、军人共济会前理事长金胜广、韩国中部发电前社长郑长燮均被查处。

修改法律，加重惩罚力度

韩国90%以上的腐败犯罪的审判是在首尔中央地方法院进行的。2006年该院制定并公布了腐败量刑标准：受贿超过1亿韩元以上，判处5年以上的实际徒刑；5000万至1亿之间3年6个月；3000万至5000万2年6个月实刑。行贿所受的惩罚相对轻些，但只要超过2亿韩元，就要无条件判处实刑。对于行贿与受贿的“拉皮条者”（中介人）量刑标准为，超过1亿韩元，可判处实刑。

为使腐败公职人员得不偿失，韩国政府还修改《国家公职人员法》，以加重惩罚力度。修改后的法律规定，公职人员贪污受贿，将会对其处以贪污或者受贿金额5倍的附加罚金。行政安全部发言人表示：“这是为了彻底根除公职人员以权谋私。”

为了动员全社会对腐败行为进行监督并保护举报人的合法权益，韩国政府还于2005年修订了《腐败防治法》，对各级清廉委员会、监察院、司法机关作出明确规定，要求对举报人强化身份保密、人身安全保护、协助调查保护及责任减免。2007年，韩国政府再次修订《腐败防治法》，要求对普通举报人予以与公职人员举报人同等的受保护待遇。

在严密保护举报人人身安全的同时，韩国还加大物质奖励力度。早在2002年开始实施的《腐败防治法》就规定，国民举报公职人员腐败行为，因此增加了国家财政的收入，可获得最高2亿韩元的奖励和彻底的安全保障。对举报腐败的奖励上限超过了举报敌谍（1.5亿）和逃税犯（1亿）的奖励。2010年，韩国又制定《公益举报保护法》，大幅提高举报奖金，最高可给予20亿韩元的奖金。2002年至2010年期间，政府共向124名举报人支付了20.9亿多韩元的奖金。

制度反腐，预防腐败为先

比起惩治腐败行为，韩国政府更重视预防腐败，可以说，韩国在预防腐败上下足了工夫。

韩国于1981年便实施了公职人员财产申报制度，这主要是基于同年韩国国会通过的《公职人员伦理法》的要求。《公职人员伦理法》经4次修订后，到1993年，韩国开始实行公职人员财产公示制度。

《公职人员伦理法》规定，11个方面的国家公职人员有向有关部门进行财产申报的义务，带有严格的法律强制性。这些公职人员主要包括：总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务的公职人员；地方各级政府首长和议员；四级以上国家和地方公职人员（韩国公职人员共分九个级别，一级为最高级别）；四级以上外交和国家安全企划部公职人员；法官和检事；上校以上军官及与此相当的军务员；大专以上大学正副校长、院长；总警以上警察公职人员等；政府提供经费的机构正副首长等；有关机关、团体中的高级职员以及根据国会规则、大法院规则以及总统令所指定的特定部门的公职人员和有关团体的职员等。

登记对象则包括本人、配偶、本人直系亲属（已出嫁的女儿除外）；登记财产范围包括不动产所有权、土地使用权和转卖权，矿产权、渔业权以及其他有关不动产规定所确定的可以使用的权利，动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。

《公职人员伦理法》还详细规定了对违反该法的公职人员应予以解任和惩戒的条款。这些规定使得公职人员承受着巨大的法律、道德和心理压力，迫使其自觉遵守法律规定，要么就自动辞职。

如今，官员财产申报已成为“例行公事”，包括总统李明博在内，每年都必须如期如实申报和公开家庭财产。

与财产公开制度相配套，1993年，韩国同步实行了金融实名制，规定一切金融交易、存取款必须以实名进行。

2001年，韩国颁布了《反腐败法》。这是一部重要的反腐败法律。根据规定,各级公职人员不得在行使职权时接受他人的钱物或招待。同时，据此法律，韩国成立了腐败防治委员会。该委员会对容易引发腐败的法律制度有修改建议权。它也负责开展对公职人员和公众的反腐败教育，在韩国廉政建设中发挥了很大作用。

韩国高级公职人员在任职前，也要先调查其是否有腐败行为。

2008年4月，韩国出台了《腐败公职人员处罚强化对策》，规定对惩戒公职人员的种类有：罢免、解任、降级、停职、减薪、训斥。对犯下收受钱财、接受宴请、挪用公款、贪污的公职人员，惩戒的追溯时效由过去的3年延长到5年。

为杜绝公职人员腐败，2008年7月，韩国又通过《特定经济犯罪加重处罚法》，规定对利用职务便利贪污公款或收受贿赂的公职人员、国企干部、金融机构的干部职员在受到刑事处罚的同时，还要被追讨贪污受贿金额2.5倍的罚金。

同时，《反腐败基本计划试行法》和《透明社会协约》都规定，对腐败公职人员赦免、复权及减刑政策严格掌握。法律还授权反腐败机构对非法政治资金进行调查和追查当事人金融账户的权力。

还有一点值得一提，韩国公共机关预算支出普遍使用银行卡结算，不给予现金，而且预算用银行卡只能在指定的地方使用，一般的商店、饭馆甚至娱乐场所等都不能使用。

与此同时，韩国政府还整合力量，成立“超级机构”。

2002年2月，韩国设立腐败防治委员会，专门负责反腐败工作。2005年腐败防治委员会更名为国家清廉委员会，2008年再次更名为国民权益委员会。2008年2月，韩国政府通过了《防止腐败和成立国民权益委员会相关法律》，将惩治腐败的国民高层处理委员会、国家清廉委员会、国务总理行政审判委员会合并，成立国民权益委员会，直属国务总理管理。

目前，韩国根据反腐败形势的进展，正在酝酿成立由国民权益委员会、监察院、检察机关、警察机关和国税厅参与的“反腐败五机关联席会议”，这将是韩国反腐败的“超级机构”。

内外监督，全部清廉排名

为了预防腐败，国民权益委员会每年都会对中央政府部门、地方政府、教育厅等机关进行清廉度指数测定，并对社会公布各机关的清廉度指数。

2010年12月9日，“2009年清廉度测定结果”正式公布，该测定是国民权益委员会对中央和地方478个公共机关进行精确分析后得出的结论，可以说是对国内政府各部门的清廉度进行大排名。在16个地方政府（相当于我国的省政府）清廉度排名中，排名最后的是庆尚南道，首尔市由前年的排名第一降到第九名，京畿道则由第二名降到第十名。在中央行政机关中，警察厅与保健福祉家族部、大检察厅、统一部的清廉度最低，而行政中心统合城市建设厅与女性部的得分最高。

清廉度排名靠后的地方政府和公共机构舆论压力空前增大，不得不更加自律，主动进行反腐败，以提升形象。首尔市政府即推出了《市政清廉度改善综合方案》，规定了极为严厉的反腐败措施：如果首尔市公职人员收受企业3万韩元（约合人民币不到200元）以上的贿赂或者接受招待，不论职务高低，将立即被停职甚至免职。行贿的企业2年内不得参加首尔市开展的各种竞标活动。此外，为鼓励首尔市民和内部人士积极揭发受贿现象，将腐败举报奖金从1000万韩元提高到5000万韩元。同时，还实施“内部受贿揭发者身份保护宣誓制”，一旦调查人员泄露举报人身份，就会受到严惩。

目前，韩国政府正在研究制定对个人清廉度指数进行测定的具体方案，并计划对公职人员进行个人测定。

此外，韩国还鼓励媒体和社会团体对腐败进行监督。这对于韩国整体社会风气的好转起到了不可或缺的作用。许多大案要案的查处就是由媒体首先发现犯罪线索并公开披露的。同时，韩国社会上各种反腐败民间团体也有很多，它们或是受到政府资助的半官方机构，或是腐败受害者的联盟，通过经常举行新闻发布会、研讨会等形式，对政府部门也起到了很好的监督作用。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com