军队、企业间关系探析我国国防科技工业中政府、

■ 文谭爽 胡象明

一、我国军工发展中的三大主体及其作用

欲厘清国防科技工业运行中政府、军队、企业间关系，首先必须明确三者的角色和职能。于连坤教授主编的《中国国防经济运行与管理》一书在分析国防经济运行要素时指出：“国防经济运行是企业（供给主体）、军方（需求主体）、市场（运行平台）、国家（管理主体）等要素相互联系、相互作用的过程。”可见，三者在国防科技工业中分别扮演了供方、需方和第三方管理者的角色。

1．需求主体：军方。作为武器装备的直接需求和使用者，军方的职能包括：与政府共同对采办行为中具有战略性、全局性和长远性的内容，如基本方针政策、发展战略中长期规划、具有重大影响的项目审批等作出决定；提出装备需求及指标要求；定期期发布采购信息；供应商资格审查；签订采购合同；向武器装备研制和生产单位派驻军代表进行监督；负责产品验收与结算。

2．供给主体：企业。企业负责根据军方需求争取采办合同、设计和制造武器，是武器装备的真正研究、设计、试验、制造及维修者。其又分为国有大型军工企业和私营企业两种类型。前者往往涉及与军工核心能力相关的总体集成、关键分系统、重点技术等，享有政府种种优惠待遇，如国家投入生产设施、税收优惠、贷款优先等，但同时也受到相关法规的严格限制及购买方的监督和约束。后者则多为一般元器件和零部件承包商，在市场准入时面临竞争和更严格的审查。

3．管理主体：政府。随着市场经济愈发成熟以及“寓军于民”的日益发展，政府在武器装备市场上也越来越向投资、协调、监督等服务型角色转变。其具体职能体现在：制定特殊的军用标准和规范，确保武器装备对特殊技术、性能和质量等要求；制定和实施武器装备及其生产的保密制度，以确保军用技术和产品的秘密；制定和实施军工产业的准入制度，以满足确保军事和国防安全需要；对武器装备的采购全过程进行监督，以确保军品的技术性能和质量；根据军品科研生产的特点采取相应措施维护和保障军工厂商的利益，以保持装备供应的稳定性。

二、我国军工建设中政府、军队、企业间关系的动态调整及其规律

(一）我国军工建设中政府、军队企业间关系的动态调整

军品市场的特殊性以及武器装备交易由供需合一到供需分离的变迁致使我国国防科技工业发展中的政府、军队和企业三大主体间也呈现出较为复杂的关系。其关系的动态演化大致可以分为三个时期。

1．前市场时期（1949~1978年）。这一时期，政府对国防工业管理的手段主要是行政手段和指令性计划。军工的资源配置、行业发展规划和空间布局都集中体现在政府的指令性计划中。政府不仅是国防工业武器装备的唯一购买者，而且是国防工业唯一投资者、管制者和调控者，甚至是军工企业的直接经营者。该时期武器装备市场的发展可分为两个阶段：一是自筹阶段。建国初期，政府对军工的管理采取的是军事机构主导的供求合一的管理模式，具有典型的“军事化”管理特征。中央军委、国防部及其下属部门不仅承担了武器装备需求管理职能，而且承担着管理军工的职能。为了加强武器装备的自给自足，我国先后建立了以军队或军区为领导的诸多兵工厂。此时的武器装备获取方式属于自筹性质。二是供给阶段。建国后至20世纪80年代中后期，我国仿照苏联实行国家对武器装备生产和供给自上而下全面的行政管理。武器装备生产方逐步建立包括兵器、航空、航天、造船等部门为特征的军事科技工业体系；武器装备需求方则设立了武器装备规划计划、修理、军援与进口等部门，建立驻厂军代表制度。此阶段，虽然生产方供给代替了军方自筹，但仍实施行政指令式的单一计划机制。严格意义的武器装备市场并未形成。武器装备价格没有实质意义。

2．市场形成期（1979~2007年）。中共十一届三中全会后，随着计划经济向市场经济转轨，国防工业实行了“军民结合”的发展方针。政府对国防工业的干预和管理逐步发生转变，开始通过市场的渠道，利用市场机制作用对国防工业进行干预和调节。武器装备交易市场的逐步形成分为两个阶段：一是计划合同阶段（1979~1997年）。20世纪80年代初，邓小平就提出要把军工生产部门与军队使用部门的关系调整为“订货关系”，搞合同制。此阶段军工企事业单位的市场微观主体地位初步得到确立，并开始面向市场开发产品和获取生产要素。政府不再成为军工部门唯一投资主体，并开始借助市场机制作用对国防工业的运行进行干预。1987年1月，国务院，中央军委颁发了《武器装备研制合同暂行办法》和《国防科研试制费拨款管理暂行办法》。武器装备获取进入指令性计划下的合同制阶段。该时期，企事业单位与军兵种是研制生产部门与使用部门的关系，是政府两个部门的关系，而不是武器装备采办市场上的供货方与购买方关系。合同仅发挥“计划备忘录”的作用。二是市场交易阶段（1997~2007年）。1997年3月颁布的《中华人民共和国国防法》第34条明确规定：“国家根据国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行国家军事订货制度，保障武器装备及其他军用物资的采购供应。”1998年，新国防科工委成立。作为国务院主管国防科技工业的行政部门，其职责范围涉及国防科技工业法律法规、制度建设、体制改革、能力结构布局、武器装备发展战略规划等军工行业管理。继而，国防科技工业十大集团公司初步形成武器装备市场的供给主体。同年，总装备部组建，统一管理全军武器装备的发展、规划、计划、采办、分配、维修等，与研制生产部门形成供求关系、订货关系。这一时期，武器装备买卖由计划性的合同制发展为市场经济下的交易行为。政府职能更偏重于宏观调控，将武器装备交易的主导角色让位于市场。

3．市场发展期（2008年~）。经过2008年政府行政管理体制改革和职能调整，隶属工业与信息化部的国家国防科工局组建。其两项重要职责明确规定，一是促进武器装备保质保量、保进度完成，二是军工核心能力建设与监管，标志其向服务型政府方向迈开了重要的一步。在国有资产管理方面，则由国务院的特设机构国有资产管理委员会（国资委）行使国有资产出资人职责，对国防科技工业的主体——军工集团公司进行资产管理，并负责对军工集团公司的业绩进行考核管理。同时，在“寓军于民”的大趋势下，武器装备市场开放性增强。私营企业进入武器装备市场的门槛放低。越来越多的社会资源流入市场，促进了卖方的竞争，也为买方提供了更为多元化的选择。武器装备市场进入了新一轮的发展繁荣期。

反观历史，可见随着我国计划经济向市场经济的发展，武器装备市场从无到有，其中政府、军队和企业间关系也经历了由军事机构主导的供求合一管理模式转型为军队、政府、市场各司其职的供求分离管理模式。在此过程中，军队由自产自用的主导角色转变为市场中的需求方，政府由发布指令性计划的统治者转变为宏观管理者进而转变为新型服务者，而军工企事业单位则从无到有，成长发育为武器装备市场中最重要的供给方。如（图1）

(二) 我国军工建设中政府、军队、企业间关系的演变规律

根据对我国军工行业发展中政府、军队、企业间关系变迁的历史回溯，不难发现从自筹阶段到市场发展阶段，三者关系的演变呈现出如下规律。

1．政府与军队的关系由合一到分离，由权责交叠到各施其职。建国初期，我国国防工业由中央军委主导。军工管理部门如中央军委兵工委员会、国防部国防科技委员会、国防部国防工业委员会等均属于军队建制。同时，政府将国防工业纳入整个国家工业管理体系。国务院成立了从二机部到七机部的工业管理部门。政府与军队对国防工业实施双重领导，虽然使武器装备能力在特殊的历史时期中得到了飞跃式的发展，但由于两者在职权和责任上存在着很多重叠之处，一方面导致了政出多门、效率低下和管理资源的内耗，另一方面也由于单纯的军事导向忽略了国防工业的经济功能。随改革开放和市场经济的日趋成熟，世界局势由战争转向和平，政府与军队的职责边界也逐渐划分。以往由军队主导管理的工业部门分批次过渡到国务院直接领导，相关工业管理部门也由军队序列转变为政府序列。军品市场初露端倪，军队与政府也各施其职：军队作为武器装备的需求方，提出装备需求，进行论证和采购。而政府作为军工行业管理主体，负责部署国防工业的发展方向，并从宏观层面监督管理军工企业，保证军品产出满足军方需求。

2．政府与企业的关系由行政隶属到市场主体，由微观管制到宏观调控。国防工业建立初期，军品市场并不存在，也没有严格的供方和需方之分。基本所有的军工企业都是公有制企业，是政府的下属部门。政府通过指令性计划对企业进行微观管理，如向企业下达生产命令，对企业生产进行完全投资，并通过对国防工业发展方向的战略部署决定企业的运行目标和方向等。企业运行靠上级对下级的命令和下级对上级的服从推动，没有自主权也无须自负盈亏。这导致企业在经营时缺乏积极性和责任感。同时，由于政府必须承担军工企业运行所需的一切微观生活职能，政府的负担增加了。政企间行政关系的弊端日益凸显，催生了数次管理体制改革。最终，随着军品交易中供方和需方的分离，企业从政府直接管理中脱胎为自主运行、自负盈亏的市场主体。但由于武器装备的特殊性，政府仍保留对军工企业的宏观调控，从战略、政策、制度层面对企业行为进行引导和监管，并提供必要的公共服务。

3．企业与军队的关系由下属生产部门到供需双方，由行政任务到市场行为。同政府的关系一样，由于早期政军合一的体制特征，企业同样是军队下属的生产部门，根据军队提出的武器装备需求进行计划性生产，没有自身利益，也没有追求盈利的空间。由于受到军队的制约，军工企业的生产运行是必须完成的行政任务，军品的生产流程、质量和定价等都在军队的严格监控之下，且以军品生产为主，不涉及或极少涉及民品。在军队和政府的双重压力下，企业丧失了市场主体的基本属性，缺乏应有的经济动力，军工生产的效率和效益低下，社会资源未得到有效配置。随着与政府行政隶属关系的解除，军工企业对军队的完全服从也画下句号。至1997年，十大军工集团基本成形，作为国家特大型国有企业，在市场经济体制下，自主从事科研生产，从权能、责任、利益等多方面与军方脱离关系，成为与军品采办方相独立的武器装备供应主体。军工企业的军品生产也由行政任务转变为市场行为，通过合同签订完成军工研制生产计划，并有进入民品市场的自由。

4．政府、军队、企业三者关系由紧密到松散，由刚性到弹性。政府、军队、企业三大主体间关系的演变规律呈现出一个共同的特点，即由一体化的紧密关系转变为较为松散的弹性关系。计划经济时期，政府、军队、企业呈现出高度一体化特征。军队主导、政府与军队相互配合进行国防工业管理。军队行动受政府战略部署的制约。企业以下属单位的形式接受军政双重领导。军队需求直接决定企业生产目标，政府计划直接影响企业的发展方向。三者犹如捆绑在一起，虽然也存在矛盾和冲突，但仍然紧密合作，为增强国家国防实力共同努力。三者间是种刚性关系，缺一不可，不易变动，少有协商和自主的余地，构成封闭的军品生产体系。市场经济的建立和国际形势的演变促进了政府、军队、企业三者关系的松动，尤其是邓小平对“合同制”的肯定和“军民结合”、“寓军于民”的主旋律在根本上淡化了政军企间僵化的上下级计划指令关系，推动了军品市场的成形和供需主体的分离。军队和企业彻底成为武器装备的需方和供方，以合同制为纽带彼此联系。而政府也逐步退出军品交易的微观过程，作为独立的行业管理主体，不再干涉军方需求和企业生产。三者关系较计划时期的行政关系，显得略微松散且更有弹性，更易随着军事和经济需求进行调整。

5．维系政府、军队、企业三者关系的媒介由行政指令到市场需求。计划经济时期，军品生产以“自给自足”为雏形。军品交易呈现军事机构主导下的供求合一。此时，政府、军队、企业间关系的构成无法依托于市场，而只能由军队的强制命令和政府的行政指令为指导。计划性指令决定了企业的所有生产活动，也形成了企业对政府和军队作为上级部门的完全服从。而随着军品市场和供需双方的明晰，政府、军队、企业三者关系的纽带也被市场需求所替代，虽然需求方单一，但仍然存在需求与供给的博弈。军方提出武器装备需求计划，通过签订合同以及军队和政府的监督，促进企业在既定的经济利益下按需生产军品，并通过进入市场，降低非公有资本的准入门槛，吸引更多的非公企业，形成企业间竞争机制和激励机制，同时，通过社会资本的流入，促进军工行业的发展壮大。至此，政府、军队和企业三者关系已经基本由市场引导，接受市场检验。媒介的转换为三者的协作整合提供了更灵活的机制和更丰富的途径。

三、军工建设中三大主体的关系的理想形态

政府、军队和军工企业间关系一直是理论研究的重点和实际操作中的难点。以历史上三者关系的弊端为基础，笔者认为三大主体的理想关系应该呈现如(图2)所示“角色明确、权责分离、交互协作”的形态。

1．角色明确。即政府、军队和企业在国防科技工业运行中的扮演的角色各有侧重。

（1）军队：武器装备需求方。军队根据实际需要从军品市场上采办相应军品，并将其分配到基层军事组织。通过对军方需求主体的确立，赋予其相应的权力和义务，有助于解决长期以来军工企业生产结构不合理、生产标准不确定的状况。政府不对军品标准的制定和论证、军用合同的签订等进行直接干涉。

（2）企业：武器装备供给方。企业以合同制为依托，与军方形成供需关系，在军代表和政府相关部门的监督下保质保量进行军品生产。在核心军品和配套军品的供应中，应合理分配大型国有军工企业与私营企业的职责范围。

（3）政府：管理方。政府从微观管理向投资、协调、监督等宏观调控角色转变，通过与军方的协调和对企业的监管与服务，营造良好的市场环境，推动国防科技工业发展。

2．权责分离。政府、军队、企业三者关系一直处理不当的症结就在于其职能划分不清，存在政出多门、权责不匹配的情形。因此，必须厘清政府、军队和企业在国防科技工业运行中各自的职能边界，保证三者各施其职、权责统一。国防工业经过半个世纪的发展，政府、军队、企业的职责也随着发生了较大转变。现阶段，三者的权能和职责应划分为：

（1）军队：作为作战主体和军品需求主体，军队在国家计划实现的国防战略目标确定之后，将战略目标进一步细化为指导方针，并以此为依据科学确定相应的军事需求，充分运用市场机制和合同关系，与生产方实现军品交易，在制定采办计划前，一方面要考虑提高战斗力时所需要的军品数量，另一方面也要考虑购买军品需要耗费的资金，通过相应机制的权衡和协调，以尽可能少的资金获取尽可能多的军品效用。

（2）企业：作为武器装备的生产和供应主体，企业的职责在于依据需求方提出的军品需求和质量标准，严格遵守生产规章制度，保证产品在数量和质量上满足军方要求，对于涉及保密性的产品和技术，按照规定验收秘密，保证国家安全利益，同时，通过建立现代企业制度，不断优化组织形态，提高生产效率，在民品市场上发挥军品生产线的特殊优势，打造优势民品，实现“寓军于民”战略计划的推进。

（3）政府：作为管理和服务主体，政府最关键的职责在于通过政策和制度供给、资金投入、监督激励等手段引导国防科技工业发展方向，协调军队、市场、企业、社会等多方面关系，发挥公共服务职能，在基础设施、教育、医疗、社保等方面为军队和企业提供支持。

3．交互协作。虽然在市场经济背景和寓军于民的战略指导下，政府、军队、企业职责边界需要进一步理顺，但并不意味着三者自成一体。相反，正是在彼此协调配合的过程中，政府、军队、企业实现优势互补，共同推进国防科技工业不断发展。政府与军队通过协商共同明确国家的安全形势，制定国家军事战略和国防科技工业的发展目标。政府根据军队现有的军事实力和作战能力确定现阶段军事政策，军队依据国家国防计划组织军队培养，提出武器装备需求。企业根据军方需求进行生产，并在军代表和政府相关部门的监督管理下履行生产任务，保证产出水平。政府通过政策规划，从宏观层面引导企业运行方向，并通过市场准入、军事保密等制度规范企业行为。政府、军队和企业在动态的交互协作中，不断调整和优化彼此间关系，达到目标统一、权责分离的理想状态。