基于经济责任的绩效审计探析

李曼静

基于经济责任的绩效审计探析

李曼静

在概括绩效审计基本概念、实践发展和研究现状的基础上，指出目前我国的经济责任审计实践应更多地着眼于领导干部直接责任的评价，从绩效层面对领导干部的经济责任做出客观公正的评价具有重要的现实意义。通过总结我国绩效审计实践经验和借鉴国外先进绩效审计理念，从建立健全绩效审计规范、拓展经济责任审计项目中绩效审计的领域、制定经济责任审计中绩效评价指标、培养复合型审计工作人员等四个方面阐述在经济责任审计项目中推进绩效审计的对策。

绩效审计;经济责任;免疫系统

一 绩效审计的基本概念及发展、研究现状

1.绩效审计的基本概念。

绩效审计是指国家审计机关的工作人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位和其他使用公共资源的单位的经济活动的经济性、效率性、效果性按照一定的标准进行审查和评价，提出改进意见，为有关方面决策提供信息，强化政府公共资源责任的审计活动。

2.我国绩效审计发展及研究现状。

近年来，我国绩效审计工作取得了突飞猛进的发展，涉及财政管理、基础设施建设、经贸、农业与资源环保、金融、社会保障、教科文卫、外资利用、资讯安全等多个领域。被审计单位从国有企业扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企业事业单位。据不完全统计，2003到2010年，审计机关共开展了19万余个绩效审计(调查)项目，为国家增收节支507亿元、挽回或避免损失436亿元。提出审计建议22万余条，为促进提高资金效益，规范财政财务管理，完善相关政策、法规和制度发挥了积极作用。

目前我国绝大多数绩效审计实践针对专项资金进行，对绩效审计的理论研究方兴未艾，在经济责任审计项目中融入更多绩效审计理念的实践及理论研究尚处于探索阶段，本文希望在这方面有微薄的贡献。

二 经济责任审计与绩效审计相结合的意义

在我国，经济责任审计已成为干部管理制度中不可或缺的一部分。目前，经济责任审计的着眼点在于检查公共资源的获取、配置与使用中的真实性与合法性，其中的财政财务收支审计主要审查的是资金的来源去向、违纪违规金额、内部控制制度的建立和执行情况，这些审计的结果常常是量化的，即用数字来表示，或者用逻辑关系来评价。由于这方面的评价更多涉及的是被审计领导干部的管理责任，而非直接责任，不能够从绩效层面来判断资金是否应该投入，投入的效果如何，是否以最小的投入获得最大的经济效益和社会效益等，一定程度地限制了对被审计领导干部经济责任做出客观公正的评价。领导干部的作用对于组织绩效的影响至关重要，因此将绩效审计更好地与经济责任审计相结合，将对“人”的评价和对“事”的评价更好地结合，在经济责任审计中关注组织绩效的研究分析，督促被审计领导干部既注重“廉政”，又注重“勤政”，具有重要的现实意义。

三 在经济责任审计项目中推进绩效审计的对策

在学习实践科学发展观过程中，充分发挥“免疫系统”理论的功能与作用，应有意识地将经济责任审计与绩效审计有机结合起来，寻求一种更经济、更有效率和效果的领导干部经济责任评价方式，从而更好地为社会经济发展服务。

1.建立健全绩效审计规范。

审计规范是一个国家在法律法规和相应文件中对审计相关内容做出的规定，包括宪法、审计法等相关法律法规，以及审计机关及相关审计组织制定的规章、准则、指南等。我国宪法第九十一条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，该规定没有完全明确审计机关进行绩效审计方面的职责和权力。因此，有必要在完善宪法对绩效审计规定的基础上，依据审计法及其实施条例，在有关绩效审计的法律和法规中，明确授权审计机关开展绩效审计。同时，结合我国经济责任审计实际情况，广泛借鉴国外成熟的理论和经验，制定操作性强的绩效审计规范，如绩效审计假设体系、绩效审计准则、绩效审计标准体系、绩效审计具体操作指南等，为更好地发挥绩效审计在评价领导干部经济责任方面的作用提供法律保障。绩效审计规范体系如图1所示:

2.拓展经济责任审计项目中绩效审计的领域。

基于经济责任的绩效审计内容，不仅应包括资金的使用效益问题，还应包括与审计事项相关的管理问题、被审计领导干部职责履行情况、公共管理政策的执行情况和政策执行效果的情况，尤其要选择那些社会关注的热点、难点和与社会公众有切身利益的项目，如公共事业服务项目、政府投资的大型项目、高科技项目等人民群众普遍关注的财政资金项目;不仅要关注经济效益，还应关注社会效益、环境和生态效益。确定绩效审计的内容应考虑的因素有:使用资金的数量、项目性质的重要性，立法机关或政府的关注程度，管理风险，社会关注程度以及审计操作性等。

(1)区域型党政领导干部经济责任审计中绩效审计的重点领域:任期内各项经济指标完成情况，区域内重大经济决策。如:环境保护、国有土地管理使用、招商引资、扶持国有企业、重点民营企业等出台、贯彻落实和政策目标实现情况，各种社会保障资金使用及管理情况，农业、水利、扶贫、救灾、环保、教育等专项资金管理及使用效率、效果情况。侧重于对区域内影响经济社会发展协调性和可持续性的重大问题进行调查研究，通过客观的分析和预测，在体制、机制和制度层面提出建议，促进增强各项改革措施的协调性，促进实现经济社会发展与人口资源环境相协调，从而促进实现经济社会的可持续发展。

(2)部门型党政领导干部经济责任审计中绩效审计的重点领域:国家财政资金以及带有公共性质的社会公共资金管理和使用情况，国家为调控经济发展而出台的政策、其他涉及公共利益和政府自身管理的相关政策的贯彻落实情况和目标实现情况，政府、部门自身管理情况，侧重于揭露政策执行过程中存在的问题，分析影响政策落实的原因，为完善政策提供可靠的依据和建议，促进政策目标实现;揭露和发现政府、部门自身管理方面存在的不足和缺陷，深入分析产生问题和缺陷的原因，提出改进建议，促进政府、部门不断改进管理，加强自身建设和提高绩效。

(3)国有及国有控股企业法定代表人经济责任审计中绩效审计的重点领域:企业与有关部门签订的经营指标及其完成情况，对外投资、技术改造、较大金额经济合同等重大经济决策及实施效果情况，涉及国有资本变化的企业并购、重组、转让、改组、改制、破产等重大事项效率及效果情况，揭露严重损失浪费、效益低下和国有资产流失问题，分析产生问题的企业内外部原因，提出整改建议和意见，促进提高国有资产的管理水平和使用效益。

图一中国国家绩效审计规范体系

3.制定经济责任审计中绩效评价指标。

只有正确选择审计评价指标，才能对被审计领导干部的经济责任进行客观、公正的评价。依据我国现阶段的审计工作情况，参考国外绩效审计实践经验，一套完整的绩效审计评价标准体系应包括指导性的总体评价标准和操作性的具体评价指标体系。总体评价标准由国家以法律法规等形式制定。由于不同地区、不同时期、不同部门、不同类型的被审计单位的计划指标、技术经济定额、业务标准等各种指标各异，并随着国家政策调整、技术进步、管理水平提高而不断变化，具体评价指标体系应依据不同的审计项目客观制定。制定具体评价指标时应遵循以下原则。

(1)达成共识原则。经济责任项目中的绩效审计是由审计机关和被审计单位共同配合来完成的。审计机构在制定用来衡量被审计单位资金和业务管理水平的绩效审计标准时，首先，要广泛收集有关资料，包括国家有关法律法规、被审计单位理想(经营)管理水平、行业正常水平、审计署出台的绩效审计评价标准等;其次，要在研究和分析上述资料和规范的基础上，制定本次经济责任项目中绩效审计应达到的标准;再次，要与被审计单位进行充分沟通和交流，根据沟通意见对制定的标准草案做必要的、相应的调整，尽可能与被审计单位就标准达成一致。未经被审计单位认可的绩效评价指标体系，容易使绩效审计的评价结果遭到质疑，引发不必要的审计风险。为了避免审计机构与被审计单位之间出现不应有的矛盾，确定绩效评价指标时，审计机构与被审计单位双方必须取得一致意见。

(2)突出重点原则。经济责任审计项目涉及的范围广，需要的绩效评价指标很多。因此，在确定绩效评价指标时应当选择最有代表性、最有说服力、最具特点、最能够反映被审计领导干部经济责任的指标，切不可多多亦善，甚至因评价指标过多而掩盖了本应突出的重点，影响对领导干部经济责任的评价。

(3)主观性与客观性相结合原则。从世界范围以及发达国家绩效审计的实践看，审计人员的主观判断在绩效审计中占有非常高的比重。因此，审计人员要尽量将主观判断科学化、程序化和标准化，降低主观性对审计结果的影响，力争客观地评价被审计领导干部的经济责任。

4.培养复合型审计工作人员。

合理的人力资源配置是开展绩效审计的必要条件。在经济责任审计项目中大力推进绩效审计要求审计人员不仅要熟悉财政财务业务，还要通晓建筑工程、经营管理、社会保障、环境保护等方面的知识。首先，要加强审计人员观念的转变和知识的更新。通过开展理论研究、各种培训、实践锻炼、进行业务骨干横向、纵向交流等形式，提高审计人员的宏观全局意识和专业技能。其次，要重视吸纳相关专业人才。通过引进高素质人才，建立一支结构优化、知识全面的绩效审计人员队伍。再次，要建立外部专家库。通过借助外部专家的技术力量可以有效地解决特殊的技术性难题。同时通过参考专家对专业问题做出职业的判断，可以保证审计意见的权威性，从而降低审计风险，提高审计质量。

结束语

将经济责任审计与绩效审计有机结合，既是中国审计创新与发展面临的重要课题，也是深入贯彻落实科学发展观，充分发挥国家审计作为国家经济社会运行“免疫系统”功能与作用，实现经济社会又好又快发展，全面履行审计监督职责的必然要求。只要全体审计工作者在实践中不断总结和积累，开拓创新，积极拓展绩效审计的新领域，不断探索和总结适合我国国情的绩效审计经验和方法，就一定能够开创有中国特色的绩效审计新局面。

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Abstract:This paper summarizes the basic concept of performance audit，practice development and research on the basis that the current practice of economic responsibility audit in China should focus on direct responsibility for the evaluation of leading cadres，from the performance level of financial responsibility of leading cadres do objective and fair assessment of the important practical significance.The article summarizes the performance of the audit practice of advanced foreign experience and the concept of performance audit，performance audit from the establishment of a sound standard，expand economic responsibility auditing project performance audit of the area，the development of economic responsibility audit，performance evaluation，in cultivating such audit staff four aspects of economic responsibility audit in the performance audit of the measures in advance.

Key words:performance audit;economic responsibility;immune system

Class No.:F239.47Document Mark:A

Economic responsibility audit based on the performance audit

Li Manjing

F239.47

A

李曼静，博士，哈尔滨工程大学管理科学与工程专业;高级会计师，注册会计师，注册税务师，国际注册内部审计师，黑龙江省审计厅，黑龙江·哈尔滨。研究方向:经济管理与战略研究。邮政编码:158100

1672－6758(2011)04－0071－2

(责任编辑:蔡雪岚)