改革才是走上廉洁的唯一出路

文/羊春乔

改革才是走上廉洁的唯一出路

文/羊春乔

铁路是个特殊的封闭系统，要使这个系统更廉洁、更阳光，唯一的出路是改革现行的体制，通过加强监管，走上廉洁之路。

加快体制改革，实现政企分开

在行业人士看来，刘志军主政铁道部8年的最大问题，恰恰是将发展作为唯一诉求，忽略改革的战略性，即使阶段性形成某种稳态，这种非正常的稳定也不能持久。比如，其执掌铁道部期间，虽然有铁路投融资体制改革的推动，撤销铁路分局、撤并站段等举动，但丝毫没有触及铁路政企不分、政事不分和政监不分的实质，所以说铁路改革无从谈起。这样做的后果之一，是加速了腐败。

铁道部既是国务院铁路行政主管部门，又是铁路真正的法定代表人，集政府职能和企业功能于一身。铁路虽然经过多年的改革，但现在仍是政企合一的管理体制，与市场经济的要求差距依然较大，与国际乃至国内改革后的各个行业也不接轨。因此，铁路改革所面临的首要问题是实现政企分开。

多年来，国家一直在预备启动铁路领域的体制改革步伐，这包括从更高层面上剥离铁路的公检法系统，同时启动铁路部门的垄断体制改革，并加快投融资体制改革的步伐，为铁路领域放开投资做铺垫。

截至目前，始于2003年的铁路公检法系统剥离，目前即将完成。而铁路的垄断体制改革却远未打破，铁路的投融资体制的改革也是相对滞后。此前2009年国务院转发的国家发改委提出的行政体制改革工作，就有“抓紧研究铁路体制改革方案”的提法。但是2010年的行政体制改革工作，并无上述内容。

目前铁路领域仍比较封闭。比如铁路部门缴纳税收方面，以各地铁路局上交铁道部的营业收入，铁道部则每年和国税总局谈一个营业税的税率，一般在3%左右，并不缴纳所得税。由于地方铁路局上缴税款的税率，与铁道部统一上缴国家税收的税率，存在差别，这使得铁道部目前积累了很多说不清的资金。同时铁路运营过程中很多收入没有税收监管，铁路部门仍是不透明的糊涂账。

也正因为此，现在首先是要打破铁路领域的封闭状态，实现数据透明，同时做好规则的制定，这样外界的民营资本才可以进入，同时全国铁路分拆成不同的企业，路网可以共用时，也可以实现竞争，票价也可以适当下浮或者上升。

事实上，即使是中国中铁、中国铁建等已经从铁道部分离出去的企业，仍没有脱离铁道部门的掌控。中国中铁一位中层管理者介绍，改制企业虽能通过招标获得铁路建设的承包合同，但在钢铁、水泥、钢轨等主要材料的采购上依然还是由铁道部下属的项目公司进行统一招标采购。而在国外，设计、采购、施工都是由中国中铁和中国铁建等铁路建设企业一体化自行完成。

政企分开后，铁道部将主要职能转移到行业规划、法规制定、安全管理、市场监管和公共服务上来，放开铁路建设权，使社会资金能够进入铁路建设，把经营权完全交给运输企业，使运输企业能够顺利地建立市场主体，从而实现政府管理与铁路建设及企业经营分化的目标。

同时，实行网运分离，建立投入与产出机制。网运分离是指把干线路网基础设施与客货运输分开，组建若干个铁路路网管理公司和客货运输公司，按照两种不同性质的公司进行管理。在网运分离模式下，线路和其他固定基础设施的管理权与运营服务相分离。诸多运输公司在一定条件下，支付通路费用后被授予通路权。运营线路的通路权是开放的，即允许任何经营者在所有市场中运营任何一段线路，也可以限定在一定区域或服务的特许经营中。

网运分离，放开线路通行权，收取通路费，可以集中的收回大量资金，用于铁路再建设。这种合理的投入与产出关系的形成，可以很好的促进铁路的快速发展。

打破行业垄断，引入竞争机制

打破垄断、引入竞争是我国开放型经济不断发展的需要。铁路属于竞争性行业，我们没有理由拒绝外资和其他资本的进入，引入国外有灵活机制和雄厚实力的大企业集团，包括社会资本，对我国铁路发展将非常有利。

打破垄断、引入竞争还能提升我国产业和国民经济的整体素质。铁路行业存在许多弊病：一是多为国有独资，缺乏活力和竞争力；二是创新能力不强，容易保护落后，新的装备、工艺、技术和管理方法运用慢；三是产品质量和服务差，消费者没有多大的选择余地，缺乏提高产品质量与改善服务的压力和动力；四是市场绩效差，工作效率低，由于价格垄断还带来了工资高、消耗高、价格高的严重后果。不对其进行改革，这些弊病将长期存在，严重影响产业素质和国民经济整体素质的提升，制约国民经济的健康发展。

引入竞争的最终目的是使铁路运输企业无法因垄断而获取高额利润，有不断降低成本提高服务水平的动力。改革后铁路运输公司将要面临公路、民航等其他运输方式的强有力竞争，同时还面临专业运输公司以及大量潜在市场准入者的竞争，随着制度与法规的不断完善，有序竞争的局面不难形成。

按照铁路发展的规划，到2020年，我国铁路里程将达到12万公里。在未来三年，铁路总投资高达近3.5万亿元，无疑将成为中国铁路发展最快的一段时期。因此，利用铁路“增量”，对铁路领域的管理体制和投融资结构进行彻底的改革，将为其他关键领域的改革提供很好的模板。就投融资体制而言，按照目前的规划，未来三年，我国铁路投资年均缺口高达2000亿元，这个缺口是集监管机构和运营商于一身的铁道部自己无力填补的。

强化监督检查，加快推进惩防体系建设

铁路系统投资巨大，必须强化对各类投资项目的监督检查。同时，加强规范管理，加快推进铁路系统惩治和预防腐败体系建设。

在建设工程管理方面，要全面开放铁路建设市场，进一步完善和改进工程招标投标制度，落实监管和廉政协议书制度，加快建立铁路建设市场诚信体系，强化对建设项目施工现场的监管，集中治理违法违规转包分包行为；

在车皮车票管理方面，要深入推进货运日计划自动审批系统的应用，深入推进大客户战略、战略装车点建设和路企直通运输，实行旅客列车票额集中管理，严格执行票额最大限度上网发售的规定；

在物资设备采购管理方面，要创新物资设备采购管理办法，形成合理分权、有效制约的机制，逐步实行生产物资设备集中采购、统一配送；

在资产资金监管方面，要严格预算的编制和执行，完善大额资金使用决策机制，完善并严格执行国有资产管理的相关规定。

纪检监察机关和检察机关要重点查办铁路系统的违纪违法案件，严厉惩治各种消极腐败行为。要严肃查办铁路系统领导机关和领导干部以权谋私、贪污受贿、失职渎职和侵害职工群众利益的案件，重点查办铁路工程建设、物资设备采购、车皮车票管理和多元经营领域的违纪违法案件。

在根本上，还是要创新铁路系统监督制度和机制建设，深化重点领域的源头治理。如探索建立廉政风险防范机制；健全资金支付网上监控体系，防止非正常资金流出；推进重点领域关键岗位人员轮岗交流等。

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com