中国农地制度沿革与现状及改革关键问题分析

○鲍 巍 李世平（西北农林科技大学经管学院 陕西 杨凌 712100）

中国农地制度沿革与现状及改革关键问题分析

○鲍 巍 李世平（西北农林科技大学经管学院 陕西 杨凌 712100）

改革开放以来，中国的经济取得了飞速发展。但是伴随这经济的发展，以家庭联产承包责任制为基础的农村土地集体所有制形式越来越不适应新时期的农村经济市场化发展的要求，针对这种由体制而导致的发展中的矛盾和突出问题，本文试图从历史的角度来分析现有农村土地所有制形成的过程和根源，并针对目前呼声很高的改革浪潮，提出改革所必须面对问题，通过对这些问题的分析，希望能对中国的农地所有制改革进程有所裨益。

农地所有制 改革 粮食安全 就业

经济学十大原理之一：人们会对激励作出反应。无论人们确立政策的出发点是多么的正确，有的时候往往得到意想不到的结果，而这些结果往往会与政策制定者的初衷相违背。在新中国建立以来，中国农村土地所有制度的三次改革的历史就充分证明了这一点。

一、中国农地制度经历的三次变革

第一次变革是在1949年到1952年，这次土地制度的变革，按1950年的《中华人民共和国土地改革法》的规定，目的是废除地主阶级封建剥削的土地私有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。这次土地制度变革使中国农民享有了完全的土地产权，使绝大多数农民提高了生活水平。以土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村经济生活的基本形式，也促进了农业和农村的发展，并为国家工业化、城市化提供了可观的资本。所以这次土地制度的变革是受欢迎的，是成功的尝试和探索。

第二次土地制度的变革发生在1956年，并一直延续到改革开放。这次土地制度变革的目的是抑制土地改革后农村产生的贫富分化现象，同时利用社会主义制度的优越性加快农村和农业发展。人民公社化后，农业生产的规模经营对快速积累工业化资金有积极的作用。但是这样导致的结果却是农业、农村生产力发展缓慢，农民生活水平提高缓慢乃至下降。农民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦的事实也引发了第三次土地制度的变革。

第三次土地制度变革起始于1978年，在改革开放的背景下，国家因势利导，推行家庭承包制度。这次农地制度变革把土地的生产经营权再次赋予家庭，但土地所有权仍然属于集体。由于这种制度在计划经济体制尚未打破的情况下能够部分地满足农民对土地和劳动时间的自由支配，农民的生产积极性被充分地调动起来。中国的农业和农村在短短的几年内便发生了翻天覆地的变化，中国农民的生活水平也有了显著的提高。绝大多数农民摆脱了饥饿，获得了温饱。

二、中国农地问题现状

中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。现在的家庭联产承包责任制赋予了农民三十年的土地使用权，但农民拥有的仅仅是土地的使用权而不是土地的所有权。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件。在现行农地制度下，农村的土地名义上是集体的。而且现有的土地集体所有制也使农地无法流转，不利于农业的适度规模经营，农民没有土地所有权，土地使用权经常变动，这就必然造成农民对土地长期投资行为的扭曲，影响农业和农村的正常发展和农业产量的提高。农村土地集体所有权的性质在立法上的模糊不清导致了理论和实践上的混乱和矛盾，其结果是农民的土地使用权、收益权、流转权等权益受到严重损害，进而不利于整个国家的工业化和城市化。

随着中国经济的发展，现有的农地产权制度因为各种问题而激发出各种矛盾，有一些是历史遗留下来的，如户籍制度造成的二元结构问题；也有各级政府在土地法规执行过程中的不作为、乱作为以及法律制度的不完善导致的，如征地问题和小产权房问题等。所有这些问题都严重损害了中国农民的利益。这些矛盾每年都有扩大激化的趋势。有一些更深层的矛盾同样值得引起社会的严重关注，如人口问题和粮食安全问题。人口越多，对粮食生产的压力就越大，对政府的公共产品的供给需求就越多，人均收入也就越低，对就业的压力也就越大，而如何解决好人口问题与粮食安全问题，都是关系到国民经济发展的关键问题。

三、农地所有制度改革的关键问题

无论中国实行何种农地制度，中国政府都要面对农地制度改革中的两个关键性的问题：一是粮食安全问题；二是人民就业问题。中国的农地所有制度是否能产生足够的激励使中国的土地生产出足够如今13亿而未来更多人口生存所需要的粮食，这是一个基本问题，在这个问题上我们没有必要去参考外国的经验，因为中国所处的历史状况和时代背景与世界上的其他发达国家不同，中国所拥有的资源禀赋也不同。人民就业问题，归根结底就是人民的生活能否得到保障。这些除了一些基本的福利保险外，还要看适龄劳动人口是否有重组的劳动岗位，通过就业来实现自我生存的保障。很显然，中国的13亿人口的就业问题是一个非常严峻且非常艰难的问题，中国的现有的生产力发展水平很显然不能提供如此之多的就业岗位。因为农业的规模报酬不变，而工业的规模报酬递增，很多原来的农民都有意愿放弃了农业生产而进入城市，但是放弃农业生产的农民却不一定具有在城市工作的技能和就业机会，这样就会造成大量的人口失业，从而对城市的发展造成极大的危害。

1、粮食安全问题

中国是个负责任的大国，粮食已经能够自给。但是中国的人口持续增加，而农业用地却不断减少，如何能保证中国的13亿多人口的吃饭问题，是一个非常现实和严峻的问题，而中国的基本禀赋与世界其他经济发达国家还有很大差距，表1的数据可以做些参考。

表1

在表1中可以看到发达国家所实际拥有的总国土面积为2881.2万平方公里，而总人口为61444.6万人，总耕地面积为31339万公顷。这些国家拥有大量的资本，通过上百年的飞速发展，这些国家早就完成了国内的工业化，它们农业机械化程度高，农业技术水平高，粮食单产高。而中国就完全不同，我国人口众多，但是土地资源少，粮食单产低，机械化程度低，农业技术相对落后。中国因为是劳动力密集型的国家，自然希望多出口一些劳动力密集型的农产品，发达国家尤其是粮食产量多的国家自然希望能将土地密集型的粮食出口到中国来，但是主要障碍是各国都有粮食安全的考虑。从经济学角度来看，中国作为一个快速发展的国家，多进口没有比较优势的粮食，对资源配置的改善和经济的增长，甚至对农民收入的提高都有好处。但是，有些粮食出口大国经常以粮食作为武器来达到自己的政治目的，各个国家都不愿意自己的粮食安全被其他国家控制，中国为了自己的发展，自然也就不能也不愿意大量进口粮食。所以保证农业生产的稳定和农业从业人员的稳定，对国家的战略发展有重要意义。

因此一个设计良好的农地所有制度必须能产生足够的激励使农业人口能生产出足够整个国家需要的粮食。目前来看，农地制度在这个问题的作用还是较好的，但是有恶化的趋势，因为现在对土地的肆意占用和浪费非常严重，大量的耕地被转为其他用途，虽然我们可以通过技术的提升缓解这一恶化的趋势，但是这也只是减慢了恶化的速度而已，因此，农地所有制度的改革应该更加明确在土地从农用地转为非农业地上的产权，并对其加以控制。

2、就业问题

2006年，我国的经济活动人口为78250万人，到2010年、2015年、2020年，我国经济活动人口将分别达到81142万人、83729万人、85860万人。也就是说，在未来的十几年，除了现有的失业人口之外，我国年均增加劳动力将达到660万人，这会给社会带来巨大的压力。

在我国，非农就业是农民增加收入的最主要途径。因此，失业率的提高将会降低农民非农就业的机会，进一步扩大城乡之间的差距。此外，我国中、西部地区有几千万人口在经济较发达的东部就业。因此，失业率的提高也会进一步扩大我国地区之间的差异，不利于建立和谐社会的目标。再者，失业率的提高会使得一部分非农就业的农民被迫回到农村从事农业，这会扩大农村内部的收入差距，从而阻碍我国农村经济和全国经济的长期发展。但是一个国家要实现长期稳定的经济增长，必须要有良好的社会环境，社会各阶层之间关系比较协调，基本不出现社会摩擦和政治不稳定。失业率的提高会导致一部分人失去在城市就业的机会，导致在城市出现大量贫困人口。在物质上、人文上，这一部分人被排斥在主流社会之外，他们会对社会产生不满和仇视，成为社会消极的因素，可能会铤而走险从事违法行为，甚至成为社会动荡的隐患。

目前已经有1亿多农民进城务工，而中国的农业人口实际超过6亿，这么多的农业人口的就业问题，如何解决。以目前的发展形势来看，全部转到城市并在城市获得就业极不现实。另外，城市人口增加，也会导致失业率的增加。而在6亿农村劳动力资源中，文盲3593万人，占6.8%；小学文化程度17341万人，占32.7%；初中文化程度26303万人，占49.5%；高中文化程度5215万人，占9.8%；大专及以上文化程度648万人，占1.2%。因为我国农民的受教育水平比较低，所以他们到城市里一般只能从事体力劳动，这也在一定程度上降低了农民工留在城市的可能性。而且还会给城市带来一些问题，其中最突出的就是“贫民窟”问题。

世界各国的城市发展历程表明，贫民窟是城市化进程中很难回避的问题，只要具备一定的经济规模和聚集效应，大城市总是会吸引越来越多的农村和周边中小城市的移民，从而引发并加重贫民窟问题。可见，无论如何，贫民区都具有经济贫穷和居住条件恶劣的特点。贫民窟问题主要产生于城市的快速发展。城市化从某种意义上意味着对农业耕地的侵蚀，造成大量无地农民向城市流动，然而城市化过程中农民的就业机会却严重不足。农民单向流动虽然推动了城市工业的发展，但城市经济发展创造出来的就业机会远远满足不了不断扩展的城市人口的就业需求，加上进城农民自身的素质偏低和工作技能缺乏，出现进城农民失业、就业不足、就业质量差等问题，导致他们由农村的无业农民转而成为城市的贫民。因此中国的城市化进程还是不宜过快，而是应该实行“离土不离乡”的政策，大力发展乡镇和农村的基础建设，吸收农民就业。

四、结束语

中国农村和中国农业如果不能吸引大量农民在农村就业，土地不能生产出足够的粮食的话，这些都是极其严重的问题。“贫民窟”的问题还好解决，毕竟农民进城能促进城市化的发展，能扩大城市的规模，但是政府并不能够创造出那么多的就业岗位。没有那么多的就业岗位和就业机会，有那么多的人失业，这对社会是一个非常大的隐患。因此中国农村土地所有制的改革不能太激进；农业人口向非农业人口的转换绝对不能操之过急，必须有一个过渡阶段。保证农业用地，保证农村和农业还能吸纳大量的劳动力，在乡村发展城镇化建设，大力发展小城镇和农村的基础设施建设，将会成为我国经济的下一个增长点，同时保护农用地数量，稳定农业就业人口，保证粮食生产，确保城市化和我国经济的平稳发展，对我国建设“和谐社会”有重大意义。

作为经济人，人们会对激励做出反应，而制度作为最权威的一种激励模式，会对人类的行为产生巨大的作用。设计良好并运行良好的农地制度，能在极大程度上提升农村和农业的产出，保证国家的粮食安全；同时作为对农村的补贴，政府必将加大对农村基础设施和公共产品的供给，提高农村的福利和人口的素质，为农业劳动力的转移打下坚实的基础。但是农地产权制度的改革并不是一蹴而就的事情，而是有一个长期的路径演变过程。在这个过程中，各种内部外部条件成熟之后，农地产权制度的改革才能真正获得成功。因此，如果在农地制度创新方案选择时只顾效率而忽视公平的作用，损害了大多数人的利益（即使这种损害是短期的），就会使农地制度变革的成本过大，从而极大地侵蚀制度变革带来的绩效，甚至会将变革毁于一旦。

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