主要西方国家高等教育拨款模式的比较

深圳大学 易淑君

国家政治、经济和文化的差异，决定了各国财政体制和高等教育拨款模式之间存在差异。本文通过对主要西方国家高等教育拨款模式的简介，比较分析它们之间的异同点，为改革和完善我国高等教育经费拨款机制提供借鉴。

一、以美国为代表的多样化竞争模式

在美国，教育管理权实质上属于各州，具有典型的分权制特点。

(一)美国高等教育管理体制的基本特点

美国的教育权长期以来属于各州而非联邦政府，各州的高等教育管理部门与州政府的一体化程度不尽相同，私立高校在高等教育机构中占有不小比重，故高校管理的分权和多元化特征十分典型。

在分权体制下，州政府对高校并非实行全面控制，而是让高校主要面对市场，直接参与生源市场、科技市场、劳动力市场的竞争。

各高校以校外人士为主的董事会掌握学校的最终权利，避免了学校的发展脱离社会发展的需求。

(二)联邦政府对高等教育的拨款

联邦政府对高等教育的拨款主要是学生资助和研究资助，学生资助主要通过直接向学生发放助学金和贷款或直接拨款给学校，通过学校发放给学生奖学金、助学金方式来实现；另外，联邦政府提供研究开发经费，资助研究性大学科学研究和改革创新活动，大部分研究经费的管理与使用由多个联邦政府机构负责。

(三)州政府对高等教育的拨款

各州政府提供本州公立大学40%至60%的经费，州政府的拨款通过专门人员组成的委员会进行，专门委员会在高等教育界和政府之间起到“沟通”与“缓冲器”作用。各州的财政拨款模式不完全相同，体现多元化特点，其共同点是必须经过立法机构批准。

二、以德国为代表的地方政府主导模式

德国高等教育机构的最主要收入来源是基本经费，其次是额外的研究经费和行政管理经费。

(一)州政府负责高校的基本经费

德国高等教育经费主要依靠公共资金，高等教育机构必须遵守预算法及会计法，这些法规由各州自己制定，但各州间基本相似，各州对每所大学的拨款都列在年度预算中。对高等教育经费使用的主要规定包括：在财政年度之前做出单项的项目预算（支出类别）；不得跨项目预算使用经费；高校根据人员编制获得人员资金，并不得挪做他用；本年度结余的资金不得转到下一个财政年度等等。

(二)联邦与州政府共同负责高等学校的基本建设

德国宪法规定，联邦与州政府共同制定高等学校的发展的整体计划，并由州政府具体组织实施。当高等教育发展需要扩大规模，包括购置土地、基本建设以及对现有设施的改造等，应由联邦与州政府共同负责，但一般情况下只有在所需资金达到一定数量时，联邦政府才会有资金投入。

近年来，德国部分州政府对高等教育经费预算拨款方式有由项目预算向“一揽子”预算发展趋势，金额的确定上开始向公式化拨款方法转变。德国部分州开始实行“一揽子”预算，只把人员经费除外；部分州则允许高等教育机构跨项目使用资金，有部分州政府在不同程度上实行了公式化拨款的办法，部分州开始使用合同或目标协议，这被视为以绩效为基础的预算方法近年来，各州政府趋向于在资金内部分配方面给予大学更多的灵活性。

三、以法国为代表的中央政府主导模式

法国政府一直是高等教育经费的主要投入者。1984年以前，法国教育部除科研经费外，每年一次根据各学校的性质、规模和招生计划将维持性经费分配给所属学校。各校及其教育与科研单位制定自己的预算。法国学校的经费绝大部分来自国家。1984年开始实行合同制度，大学通过合同得到的经费约占国家教育拨款总数的1/3，政府按合同拨款的经费主要用于教学、基础设施维护和科学研究。学生的资助金不是通过大学发放，而是由政府直接拨付。

(一)国家对公立高等教育机构基本经费的确定方式

法国大部分公立高等教育机构都是由政府统一的模式来计算并确定人员编制和经费的。计算经费的基础是招生人数，所有专业都分成模块，用权重的方法计算，专业的层次和类型决定权重值。经费的分配还有四个标准：额外需要的工作人员时数、特殊的教育功能类型、校舍面积及非教辅人员的工资。学生支付的费用要从国家经费中扣除。私立高等教育机构如果是国家承认的，也会获得公共经费。经费的数量和使用目的在高等教育机构与国家签订的合同中有明确规定。

(二)高等学校的研究经费

用于研究与发展活动的经费主要来自3个渠道：政府、企业和国外。国家公共研究经费是在周期性评估及对研究成果进行评估的基础上分配的。

高等学校建筑物和仪器设备投资原则上也由中央和地方政府拨款解决。教育机构可以根据自身需要对教学研究以及图书馆在内的学校建筑和设备提出建议，高等教育机构的投资项目由学校校董会根据高等教育的学术政策进行审查和评估，然后呈报给教育部，由教育部做最后决定。1989年以来，国家开始与地方政府教育行政部门共同分担大学的建筑物、附加设施和设备的相关投资。

四、以英国为代表的委托独立机构模式

1992年教育法案颁布以来，英国高等教育拨款委员会成立，将英国的高等教育纳入统一拨款体系。英国目前共有四个高等教育拨款机构，分别是：英格兰高等教育拨款委员会、威尔士高等教育拨款委员会、苏格兰高等教育拨款委员会、北爱尔兰就业与学习部。拨款资金总体数目由中央政府决定，资金分配的总体原则和比例也有政府（议会）提出，但资金分配到具体学校是拨款机构的独立责任。拨款机构对教学与科研拨款分别拨付。教学拨款体现公平性原则，科研拨款则主要根据科研水平，以竞争方式有选择的进行拨款。英国拨款委员会拨款模式基本为：以标准费用为基础的教学拨款和以水平为标准的科研拨款。教学拨款的原则与方法是：按照培养学生的基础成本和大学生的规模，并参考原拨款基数确定；以水平为标准的科研拨款的基本原则是：根据科研的质量和水平有选择的对科研进行拨款。

五、以日本为代表的双重结构模式

日本不同于其他发达国家，在过去很长一段时期，提供教育服务的主体是民间部门，国家以补贴形式扶持私学的发展。近年来，日本高等教育财政结构出现了多元化特征，即出现：以国家财政性投入为主体的国立学校特别会计制度、以国家财政性补助为辅的私立学校振兴补助制度、以及通过地方自制体向公立高等院校支付补助金的制度。该制度显示了日本高等教育财政主与辅的双重作用，表明政府对不同设置主体充当不同的角色。

公立高等院校的经费应由地方政府负责，国家通过地方自治体会计制度向公立高校支付一定的补助金，但金额较少。私立院校的收入主要来源于学生缴纳的学杂费，政府补助金在私立院校财政收入中仅起辅助性作用。

很长一段时期来，日本高等教育财政分配有两种方式：一种称为统一分配方式，也称为定量分配，主要根据师生比配置一定的教育经费，旨在保障教育研究活动的正常、稳定进行；一种称为倾斜分配方式，根据其他标准，通过业绩评估进行差额配置。强调经费使用的效率性。近年来，日本高等教育财政制度改革的突出特征之一表现为充分引入市场机制，通过竞争达到公平、有效配置。

六、国际视眼下高等教育拨款机制几大典型模式的异同点分析

(一)共同特性

通过世界范围内主要高等教育拨款机制典型模式的简单比照，不难发现它们之间具有以下共同特性：

(1)兼顾公平与效率的原则。各国的国情和财政体制多种多样，但处理高等教育拨款模式时都围绕着教育公平与效率的基本原则，寻求两者的最佳平衡点。

(2)区分一般经费与专项经费。一般拨款主要与学校招生规模、学科特点等指标关系较大；专项拨款主要通过竞争方式，以达到经费使用的最高效益。

(3)设立“缓冲器”机构。许多国家在大学与政府之间设立一个缓冲组织来处理一般性和专项拨款的决策，既有利于维护高校的自由，国家又能施加影响。

(4)国家在积极实施影响的同时注重维护大学自主办学。

(5)强调公开竞争和绩效评估的理念。

(6)直接拨款与间接拨款并用。

(7)中央加地方两级拨款模式，该模式的形成对于原来高等教育办学中央集权型的国家来说是分权趋势的加强，对于原来以地方办学为主的国家来说是中央政府高等教育办学职能的加强。

(8)法律手段的保证。制定专项法律，明确政府和高校之间的权限，维护高校独立自主，有利于拨款的规范操作。

(二)差异

除上述共同特性之外，几大模式之间也具有明显差异，表现在：

(1)拨款机构独立性差异。主要分两种情况，一种是拨款机构为独立设置，受政府领导的半官方中介组织，如英国；另一种是高等教育拨款由附属于政府有关机构的各种缓冲器组织进行，主要起咨询作用，包括法国、德国、美国和日本等。

(2)拨款的程序差异。拨款有协商拨款（高校与政府协商）、程序拨款（公式拨款）和评估与拨款结合（以评估为基础拨款）三种情况，有些国家可能几种拨款程序共用。

(3)经费使用自主程度的差异。经费到位后，有的可以统筹使用，有的必须专款专用。

(4)高等教育管理权限的主导地位差异。高等教育办学、管理和拨款可分为中央主导、地方主导和双重主导。

通过比较分析各国政府对高等教育拨款模式的主要特点，有利于我们在研究适应我国高等教育事业发展的政府经费拨款机制的过程中扬长避短，更科学、更公平、更合理促进中国高等教育事业的健康发展。