城乡统筹的新型城市化与基本公共服务均等化

□ 徐越倩

城乡统筹的新型城市化与基本公共服务均等化

□ 徐越倩*

城乡基本公共服务非均等化的症结在于城乡二元体制。实现城乡基本公共服务均等化,必须加快新型城市化进程,打破城乡二元结构,让更多的农民变为市民享受城市优质的公共服务;在此基础上,充分发挥政府的职能作用,全面提高农村公共服务质量。并进一步指出,推进城乡基本公共服务均等化的目标定位是城乡公共服务供给体制一体化,并且要通过制度创新完善城乡基本公共服务均等化的实现机制,即健全政府间财力与事权相匹配的公共财政体制,深化城乡居民户籍制度改革和城乡土地使用管理制度改革,加快构建政府主导的基本公共服务多元供给机制和农村公共服务供给的评估制度,建设适应基本公共服务均等化要求的服务型政府。

城乡二元结构;新型城市化;基本公共服务均等化

一、城市化是城乡基本公共服务均等化的重要动力

城乡基本公共服务均等化是当前公共服务均等化最重要的内容,是指以政府为责任主体,以农村为重点,在城乡间合理配置公共服务资源,向城乡居民提供与其需求相适应的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务,使城乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。当前城乡基本公共服务均等化面临的最大问题:一是中国作为发展中国家,其经济实力和公共财政无法弥合长期积累且日益扩大的城乡公共服务差距;二是中国的城市化水平还较低,截至2009年,中国的城市化率仅为46.6%,庞大的农村人口和广阔、分散的乡村布局,无法产生公共服务的集聚效应,使得政府无法为农村提供高质量的公共服务。因此,实现城乡基本公共服务均等化,一方面要立足于充分发挥政府的职能作用,在公共资源的配置上更多地向农村倾斜,加大公共财政的转移力度,全面提高农村公共服务质量。另一方面,必须加快新型城市化进程,打破城乡二元结构,充分发挥城市对公共服务均等化的促进效应,让更多的农民变为市民享受城市优质的公共服务。

城市化的本质是一种空间集聚,其意义就在于通过人口的集聚带动其它要素的集聚,产生一种结构性优化和功能性提高的综合效应。城市化的核心是人的城市化,其要求人口在实现农村到城市空间“转移”的基础上,真正实现从农民到市民户籍“转化”,使生活在城市的每一个人,其基本生存条件能够得到满足,基本发展条件能够得到保证,能够共同创造和平等分享城市化的发展成果,最终实现人的全面自由发展。当前,中国正进入了城市化加快发展阶段,城市化引发的“公共服务革命”有助于公共服务均等化,这是加快城乡基本公共服务均等化的最大的动力和机遇。众所周知,城市尤其是大城市既具有地域的枢纽性特征,更具有市场的国际化品位,无疑需要提供普遍的、开放的、密集的、标准化的、高质量的公共服务,这就必然推动政府由计划经济体制下的行政管理部门向市场经济体制下的公共服务部门转型,由维持有限的地域性联系的地方性部门向沟通全球性联系的国际化部门转型。公共服务是一种空间化的社会存在,具有特定的范围和边界。城市人口密集,能够大大拓展经济密集与公共服务密集的空间,有效降低交易费用与社会服务的成本,构建高效优质的公共服务体系。发展实践证明,城市人口越多,第三产业就越发达;第三产业越发达,就业岗位就越多;就业岗位越多,容纳农村剩余劳动力与解决城市新增劳动力的机会就越多。这样一来,人口规模增大、第三产业发展、劳动力容量扩大三者之间就存在一个良性促动关系。目前,我国农民流动已达相当规模,从业并定居于城市的农民工已经高达1.4-1.6亿。根据农业规模经营标准(劳动力人均20-30亩),还有70-80%的农村剩余劳动力需要转移到城市中来。可见,城市化的快速发展将为更多人提供优质的公共服务。从中国的实践来看,城市化发展也是一个公共服务覆盖面扩大、公共服务质量提升的过程。反映城市现代化水平的各项公用事业指标,进入21新世纪后均上了一个大台阶,尤其是供热、供气、道路面积、园林绿地面积等快速增长。(表1)

表1 城市公用事业发展统计

同时,城市化发展加快了农民市民化进程,农村人口的减少,为人口集聚、产业发展、农民增收和公共服务水平的提高创造条件。中国农业人口多,如果没有大规模的农村劳动力转移就不可能实现农业规模化、集约化经营,农业现代化进程将会受阻。长期以来,农村公共服务水平低下除了政府公共资源配置不合理、政府职能缺失这一主要原因之外,也与我国农村地域广阔、村庄布局和人口分散等因素密切相关,使得政府无法在农村构建一个高效的公共服务供给体系。从浙江省来看,浙江省平原水网地带农居高度分散,以及山区人口密度较低,大大增加了农村公共服务难度。全省现有乡镇1203个,行政村30978个,数量居全国第6,人口集聚度相对较低。依照目前乡村布局和人口分布,公共服务实现农村全覆盖,需要庞大的财政支出。特别是在一些边远、欠发达、地广人稀的农村地区,公共产品供给成本较高,加之县乡级财政捉襟见肘,更加大了公共服务供给难度。以遂昌为例,该县地处山区,人口相对分散,每平方公里仅90人,与平原地区相比,公路造价高、受益面窄。据2008年估算,遂昌二级公路平均每公里造价约2000万元,四级公路平均每公里造价150万元,远远高于全省平均水平,但平均每公里受益人口仅290人,比全省平均水平要低很多。因此,城市化进程有利于农村剩余劳动力的大量转移,加速形成农业规模化、集约化经营,促进村庄的合理布局、人口的集中居住,为农村公共服务体系的构建创造条件。

二、城乡二元体制与基本公共服务非均等化

当前中国公共服务所面临的提供总量不足问题,伴随着我国经济的发展、国力的增强,以及各级政府的高度重视正逐步得到缓解,但基本公共服务的均等化问题,尤其是城乡基本公共服务的均等化问题却在我国二元经济及二元公共服务体制的影响下依然十分严峻,而由此引发的一系列经济社会问题也开始逐步累积和凸显。2007年我国名义城乡收人差距为3.33:1,若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内,城乡实际收入差距已达5-6倍,公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重大约在30%-40%。①迟福林:《城乡基本公共服务均等化与城乡一体化》,第65次中国改革国际论坛暨第四届中挪社会政策论坛论文集,2008年。而从农村消费的角度看,农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到了2007年的25.6%,由此可以判断,除农村居民收人比重下降的因素外,农村地区公共服务的严重缺失也在相当程度上抑制了农村居民的消费,进而严重抑制了国内需求的有效放大。由此可见,基本公共服务的不足,不仅严重制约了农村地区的社会发展和民生改善,而且还阻碍了中国经济的持续健康发展,因此实现城乡统筹的基本公共服务均等化具有重大而现实的意义。

城乡基本公共服务非均等化问题不仅是结构问题,更是体制问题。从表现上看,我国的农村问题是城乡二元经济结构问题,城乡之间经济发展差距过大,而从本质上看,城乡基本公共服务非均等化问题,实际上反映的是我国经济社会的深层次矛盾,其根源在于城乡二元体制,即“城乡分治、一国两策”的社会经济制度安排,这种制度化的城乡分割,加剧了城乡经济社会的分化,不仅阻隔了人口和各种要素的自由流动,人为地拉大了城乡差距,带来城乡在经济、教育、就业、社会福利等方面的利益差异,而且固化了城乡二元结构,人为造成城乡发展的不平等,使农村陷入结构性、制度性的机会不公状态。实践证明,城乡二元体制造成了许多难以解决的困难和深层次矛盾,扭曲了城市化进程,阻碍了农村的进一步发展,导致城乡发展严重失衡。

城乡基本公共服务非均等化问题的解决有赖于城市对农村人口的吸纳即城市化的推进,但是在城乡发展间存在断层,城市吸纳农业人口的速度赶不上农村资源的流失速度时,城市化对农村发展就更多地表现出了掠夺性,而非建设性。①盛广耀《:城市化模式转变:从城乡分割到城乡统筹——对城市化与“三农”关系的思考》《,城市》2005年第6期。首先,在城乡二元体制下,政府自觉或不自觉地倾向于以行政力量为中心配置资源,超越市场机制对城市化的资源配置发挥基础性作用,将城市化过程简单地理解为行政区划变更、圈地造城搞开发区、建设大广场、宽马路的过程。城市化对资源的需求不是以市场价格在城乡间流动,加剧了城市化过程对农村的剥夺,农业和农村资源流失严重,城乡居民收入差距不断加大(图1)。同时,因大量低价侵占农民土地,而导致人地矛盾加剧,农业和农村发展条件恶化,农民抵制城市化的现象时有发生。其次,城乡二元体制下的城市化进程基本上把农民排除在外。农民进城就业和落户面临着各种各样的“壁垒”,大量人口被限制在农业内部和农村地域,农村人口向城市转移的速度缓慢,城市化进程滞后。即使是实现了职业转化和地域转移的进城农民,也很难获得身份的转变和城市社会的保障,无法实现从农民向市民的转变。尽管第五次全国人口普查后,国家将长期(半年以上)在城市就业或居住的农村人口纳入到城镇人口进行统计,大大提高了我国的城市化率,但这并不代表其城市化过程的完成。严格地说,城市外来农村人口在一定时期内只是“准城市(化)人口”,这部分人口具有城乡双重属性,大多处于城市社会的边缘,缺乏身份的转变以及生活方式和市民素质的转化,合法权益也难以得到保障。国家统计局调查显示,截至2008年12月31日,我国农民工总数为2.25亿,其中外出农民工1.4亿人,占农民工总数的62.3%;本地农民工 0.85亿人,占农民工总数的37.7%。再次,国家财政资源在城乡之间分配严重不公平,国家各级财政用于农业的支出占财政支出的比重,1978年为13.43%,1980年为12.20%;1989-1994年在9.2%-10.26%之间;1995-1999年,除1998年由于增发国债达到10.69%外,其余年份在8.23-8.82%之间;2000-2003年则从7.75%降至7.12%,2004年上升到8.28%。②《化解三农矛盾,推进新农村建设——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊》《,经济日报(农村版)》2006年10月11日。尽管对“三农”财政支持力度不小,但历史上欠帐太多,这几年的投入在很大程度上带有还帐的性质,政府财政对农业的支持总量仍是低水平的。

图1 1978-2005年城乡收入之比

总的来看,在城乡二元体制下,我国城市化与经济发展不相适应,城市化质量不高。在城乡有别的户籍制度、财税制度、就业和社会保障制度等二元体制约束下,农村剩余劳动力难以顺利向城市转移,城市拉动农业和农村发展的作用被弱化,城乡良性互动的机制无法建立起来,城乡基本公共服务非均等化问题与城市发展的反差日显突出。因此可以说,城乡二元体制的城市化发展不仅阻碍了城市化进程,而且也激化了农村问题。

三、城乡统筹的新型城市化模式与基本公共服务均等化的实现

城市化会带来基础设施的改善,社会公共服务的相对集中等现象,从而有助于城乡基本公共服务均等化的实现。但我们也清醒地看到,在当前城市化加速发展的新时期,城市化一定要与新农村建设、城乡基本公共服务均等化紧密结合,突破以往就城市论城市,就农村论农村的片面做法,将加快城市化进程和解决“三农”问题统筹到城乡协调发展的框架中考虑,确立城乡统筹的新型城市化战略。通过推进城乡统筹的城市化,打破历史形成的城乡二元社会经济结构,切实解决城乡基本公共服务非均等化问题。所谓城乡统筹的新型城市化,是以城乡协调发展为目标,以体制和政策的城乡统筹为基础,把“三农”发展与城市发展结合起来,充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,走城乡互动、城乡交融、城乡一体的城市化道路。城乡统筹的新型城市化重在创造平等统一的新型城乡关系,营造城乡经济社会协调发展的环境,其主要目的是要在推进城市化过程中,使农村、农民分享城市化利益和经济发展的成果,从而形成城乡基本公共服务供给的一体化。①盛广耀《:城市化模式转变:从城乡分割到城乡统筹——对城市化与“三农”关系的思考》《,城市》2005年第6期。

(一)目标模式:城乡公共服务供给的一体化

城乡基本公共服务供给一体化,是在保留城乡各自特点的基础上,赋予农民平等的国民待遇和发展机会,创造社会主义市场经济体制下平等和谐的新型城乡关系,改革城乡发展的制度隔离,创建城乡之间经济、政治、文化、社会等方面运行的融合机制,推进城乡协调发展。②解建立《:城乡公共服务供给均衡化的目标探究》《,财政研究》2009年第9期。其主要内涵:一是城乡制度统一。制度安排是政府提供的公共服务,以往我国在城乡制度设计上,形成了“城乡分治、一国两策”的格局,城乡执行两套不同的制度。如城乡不同的教育制度、劳动就业制度、社会保障制度、公共财政制度等等。按照新制度经济学的基本理论,制度是内生的,并且是决定城乡经济社会发展的首要因素。只有在统一制度的前提下,城乡经济社会的各个领域、各个环节才能和谐相处,才能形成城乡共同发展的公平环境,为实现城乡一体化的目标提供强有力的制度保障。

二是城乡居民地位平等。城乡公共服务供给一体化最根本的是城乡居民经济、政治和社会地位的平等,经济、政治制度、文化以及生态环境逐渐交融,城乡居民在参与国家政策、决策方面享有平等权利和相同机会,剔除附在户籍关系上的种种制度差别,城乡居民在教育、医疗、就业、居住、文化生活等方面享受同样的待遇,农村居民享有完整的合法权益,享有与城市居民平等的发展机会,城乡居民在生产能力、生活方式、生活质量、民主权利等方面的差距消除,城乡居民平等地共享工业化、现代化的成果。

三是城乡市场资源开放互通。城市和农村是一个整体,资本、劳动力、技术、人才、信息等各种生产要素在城乡之间合理流动、自由流通和优化组合。以市场机制为基础,优化配置城乡资源,城乡发展协调度、融合度日益提高。在身份平等权、择业自主权、迁徙自由权方面城乡同制。城市居民向郊区化扩展,农村人口城镇化。各种市场要素在全国范围内自由流动和公平竞争。生产力在城市和农村之间合理分布。农村和城市优势互补,互为市场,在互利互惠中共同发展。

四是城乡居民共同富裕。城乡之间二元经济和社会结构被打破,城乡经济、社会、环境和生态协调发展,城乡居民的经济机会和基本权利不仅在法律上而且在事实上平等。建立社会主义市场经济体制下和谐、平等的城乡经济关系,整体推进城市和农村的现代化。以工促农、以城带乡,城乡居民共享高度的社会主义物质文明和高度的社会主义精神文明。按照共同建设、共同享有的原则,全体国民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,共同过上幸福、富裕的生活。

(二)城乡基本公共服务均等化的实现机制

从根本上消除城乡分割的二元体制,是一场深刻的社会变革,不可能一蹴而就。当前,城乡公共服务差距还非常明显,在一个相当长的历史时期内,还不可能消除这种差距,实现公共服务均等化还有很长的路要走。推进城乡基本公共服务均等化的关键是体制机制,实现途径则是要通过制度创新打破阻碍基本公共服务均等化的体制机制。

1.健全政府间财力与事权相匹配的公共财政体制。按照公共服务的层次性划分政府事权,明晰各级政府提供基本公共服务的职责,这是实现城乡基本公共服务均等化的逻辑前提。对于那些外溢性强,受益者范围广的公共服务如义务教育、基本医疗卫生、最低生活保障等,中央政府应承担大部分支出责任。在经济发达地区,地方政府在履行好管理职能的同时也应分担部分经费支出;在经济欠发达地区,中央政府应承担全部支出责任。在此基础上,适当扩大地方的税权,改革调整资源税等对地方收入影响较大的税种,保证地方政府拥有稳定的收入来源,增强地方政府提供基本公共服务的能力和水平。逐步扩大一般转移支付比重,规范清理专项转移支付,弱化乃至取消税收返还,遏制“跑部钱进”等行为蔓延,充分发挥转移支付在促进基本公共服务均等化过重的“抓手”作用。①樊继达、董书芳《:以制度创新促进城乡基本公共服务均等化》《,学习时报》2008年10月8日。同时,不断调整公共支出结构,降低政府成本,加大公共财政向“三农”倾斜的力度,着力推行“省直管县”与“乡财县管”改革,减少财政级次,提高资金使用效率,为促进城乡基本公共服务均等化奠定体制基础。

2.加快城乡居民户籍制度改革。多年的户籍管理创新的试点和探索,促进了人口的合理流动,极大地调动了广大农民落户的积极性,也促进了农村剩余劳动力的转移,加速了小城镇的建设和发展。但随着市场经济的深入发展,现行的城乡二元户籍管理制度的继续深化改革和创新、乃至最后取消户籍制度是必然趋势。②陶希东:《转型期我国小城镇建设规划的战略思考》,《小城镇建设》2009年第4期。一是放开城镇户籍管理,只要有合法固定住房、稳定职业、生活来源和生活保障,并自愿退出承包地和宅基地的农民申请,可获准在城镇落户。二是下放城镇户籍管理权,实行“属地管理”,应以居住地划分城乡人口,以职业划分农业人口和非农业人口,也可以以身份证管理取代户籍管理,普遍划分农业、非农业户口的二元户籍管理为统一身份证的一元户籍管理。三是对进城农民实行集资入户、带资入户办法,积累资金,创造条件,加快农村人口向城镇转移步伐,并使进城农民在就业、居住、子女入学、用水用电等方面与城镇居民享受同等待遇。四是取消跨省、跨县、跨镇创业农民的城镇户口限制,只要创业者本人申请,都应给予户口迁入和迁出。

3.加快城乡土地使用管理制度改革。现行的农村集体土地的使用和转让制度,不适应城市化发展的要求,也不适应农业规模化经营和农村人口集中居住、村庄合理布局的需要。一是非流动性,使城镇规划与土地使用之间脱节,规模难以扩大;二是既不利于农业生产劳动率的提高,也无法保证城镇建设的必要用地;三是先由政府地价征收,再高价出让,既损害了农民利益,又增加了乡镇企业向城镇转移的搬迁成本。改革现行的土地使用管理制度,关键是要建立集体土地使用权通过有限制的转让、出租、作价入股等方式直接进入城市土地市场的农村土地流转制度。把宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开,促进农业规模集约经营和农民居住向社区集聚。规范农村土地承包经营权流转市场,探索建立土地非农升值收益城乡共享机制,促进农民增收,为农村公共服务水平和公共基础设施完善创造条件。

4.加快构建政府主导的基本公共服务多元供给机制。公共服务必须由政府主导、体现政府责任,但并非所有的公共服务都必须由政府直接生产,多元化的供给主体和方式有助于提高公共服务的总量和效率。早在1959年,经济学家理查德·A·马斯格雷夫就对公共需求的“供应”与“生产”进行了基本的区分。文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂博特和罗伯特·沃伦进一步指出,公共产品和服务的“生产”(producing)和“供应”(providing)需要区分开来,前者既可以由私人部门、非政府组织承担,也可以由公共部门承担,要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争。因此,要建立政府主导、市场和社会充分参与,协同治理的公共服务供给机制。根据政府在公共服务供给中发挥的不同作用,实现基本公共服务均等化可选择的供给方式主要有三种:一是政府直接生产、提供和监管的模式。或政府自己组织生产和供给,如设立公立学校来提供公共教育服务,通过公立医院来提供基本医疗服务;或通过监管的方式来实现,如通过制定相关制度规则来保障食品和药品安全等公共服务。二是政府利用市场机制供给公共服务的模式。政府通过特许经营、外包、公私合营等形式,将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使。三是政府与社会组织合作提供的模式,政府通过委托授权、购买服务等方式,赋予社会组织提供公共服务的职能。因此,要进一步深化公共服务领域的体制改革和机制创新,放宽市场准入,积极引导和支持社会各方面力量加大投入,参与公共服务项目建设,加快推进基本公共服务均等化。

5.加快农村公共服务供给的评估制度创新。提高农村基本公共服务水平除了通过建立科学的支出分配体系、安全的支出执行体系、完善的监督管理体系外,还应建立一个有效的政府绩效评估体系。其中的关键在于建立起以结果为导向的、促进城乡基本公共服务均等化的政府绩效评估体系。建立以结果为导向的基本公共服务绩效评估体系,必须首先解决好评估的主体问题,应建立一种政府、研究部门和媒体(公众)组成的三元评价机制;其次,要设立一套评价公共服务的模型,合理设计评价的指标和权重,注重评价的可操作性,建立起高效的沟通反馈机制;再次,应从法律上认可公共服务评价的地位,保证公共服务评价成为政府公共管理中的基本环节,促使政府有积极性参与公共服务评价工作。在法律上应树立公共服务评价的权威性,公共服务评价机构在进行公共服务评价时不受任何组织或个人的干扰和影响。

6.建设适应基本公共服务均等化要求的服务型政府。在城乡基本公共服务均等化的背景下,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,为农民创造与城市居民平等的发展条件。一是“缺位”的政府职能必须“到位”。毋庸讳言,在社会公共服务领域,目前的公共服务供给已不能满足城乡居民的需要,离均等化的目标差距尚大,必须在下一步改革中明确“定位”,以均等化为导向,逐步建立起惠及全民、公平公正、水平适度、具有持续性的基本公共服务体系。二是“错位”的政府职能必须“归位”。乡镇政府在事权无法转移的前提下,通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权,使农村居民承受着与政府提供的公共服务不相称的负担,基层矛盾因此频发。按照权责一致原则,合理界定政府职能,理顺各层级政府之间的职责关系,解决好政府间的非对称性分权问题。三是“越位”的政府职能必须“退位”。将不应由政府承担的事务转移出去,做到“政府的归政府,市场的归市场”,更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥政府在提供公共服务方面的主导作用。□

(责任编辑:严国萍)

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1007-9092(2011)01-0079-06

徐越倩,浙江工商大学公共管理学院副教授,管理学博士,主要从事公共服务理论研究。

本文是作者主持的2009年度国家社科基金一般项目“公共服务均等化的政策选择研究”(课题编号:09CZZ026)和2009年度教育部人文社会科学一般项目“省管县体制与地方政府创新:基于浙江的研究”(课题编号:09Y JC810041)的阶段性成果。