乡村和谐治理的内在逻辑<br/>——两种不同基层治理现象的思考

乡村和谐治理的内在逻辑
——两种不同基层治理现象的思考

2011-10-09顾金喜

治理研究 2011年1期

□ 顾金喜

乡村和谐治理的内在逻辑
——两种不同基层治理现象的思考

□ 顾金喜*

在浙江的基层治理中,因治理不善、不公而导致的矛盾对立与群体性事件和村域范围内世代相传的、持续的公平合作与共享并存。这两类截然不同的政治现象以及治理绩效其内在原因和演变机理如何?本文以此为出发点,从正反两方面的案例,具体分析了基层治理中暴力冲突与村域范围内的和谐治理之间各自的演变逻辑,并在此基础上提出了实现和谐治理的客观必要条件,为“人人共享,普遍受益”的乡村和谐治理的实现提供必要的理论支撑。

乡村和谐;和谐社会;基层治理

自中共中央提出建构和谐社会的战略目标以来,学术界对此的研究亦逐渐进入一个高潮。研究者把治理理论与和谐社会建构的战略目标进行了有效的统合,提出了和谐治理是政府治理范式必然选择的主张,把和谐治理定义为“在治理过程中,多元治理主体之间达成了共同合作、配合恰当、协调一致的共同治理关系,并通过多元治理主体互相促进、共同发展的治理活动”①莫勇波:《和谐治理:政府治理范式的必然选择》,《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》,2008年第3期。。研究者认为“更为合理科学的政治制度,符合社会发展的经济效率的帕累托最优,实现利益大体均衡的社会”是和谐治理的主要体现②李永红:《和谐治理:公民权利与社会均衡机制的建立》,《理论导刊》,2006年第9期。,从而实现治理主体、过程以及结果的和谐。然而,核心的问题是,和谐治理的内在机理如何?换言之,和谐治理究竟是如何实现的?本文以基层治理过程中两种截然不同的治理现象为考察对象,从正反两方面的得失分析实现乡村和谐治理的内在路径,从而希望能够为“人人共享,普遍受益”的良序社会的建构作些有益的探索。

一、基层治理的矛盾冲突:群体性事件持续爆发

在城乡失衡、区域失衡、贫富分化、两极分化和基尼系数超过0.47的宏观政治生态背景下,我国目前极易引发大规模的群体性事件。在乡村治理方面,持续的矛盾对立甚至暴力冲突和村域范围内世代相传的、持续的公平合作与共享并存,这两类截然不同的政治现象以及治理绩效值得我们深入的思考和探讨。本文接下来主要以东阳群体性事件为例并结合现实分析其内在的机理:

(一)东阳群体性事件简述

自2001年东阳画溪镇开始建设竹溪工业园区起,共有13家化工、印染和塑料企业入驻,给当地造成了严重的环境污染,影响着当地居民基本的生存与生活,畸形胎儿、死胎和癌症发病率不断上升。因此当地村民开展了驱赶化工企业的抗争行动,期间发生了多起村民与化工企业及地方政府的冲突事件。

2005年冲突终于达到了高峰,当地政府与村民之间的矛盾最终激化。地方政府及职能部门以倡议书、公开信的方式,宣称要“坚决与少数扰乱社会正常秩序的不法分子作斗争”,严正警告“那些极少数不法分子悬崖勒马……对策划、参与、继续制造事端、扰乱社会秩序者一律从重从快予以严惩”。在连番高压警告、恫吓无效之后,4月9日4点多,100多辆车子运送执法人员到达化工园区路口,“包括公安、城管及保安人员,另有花钱请的附近乡镇机关的人员,约计3500人”,清理当地村民搭建的障碍物。市主要领导亲临现场指挥强拆活动,但地方政府明显低估了当地村民的愤怒及其产生的力量。村民迅速聚集并越聚越多,达到两三万人,声势浩大。尽管地方政府主动撤离以避免矛盾的激化,但情绪激动的村民开始追打执法人员,大批巴士、警车毁坏,冲突共造成33名执法人员和3名群众受伤住院,其中5名执法人员伤势严重,48辆汽车被毁①何显明《:群体性事件的发生机理及其应急处置——基于典型案例的分析研究》,学林出版社2010年版,第42-48页。,此即为东阳群体性事件简况。

(二)东阳群体性事件的内在机理分析

东阳群体性事件的爆发,有其深刻的社会、政治、经济因素。从2001年到2005年,事件的酝酿、冲突、胶着、爆发,整整经历了四年多。在这四年中,当地村民曾进行了反反复复的抗争,但始终没有得到地方政府的有效回应,最终酿成了一起举国关注的公共危机事件,教训无疑是非常深刻的。而透析这起事件爆发的内在机理,无疑具有重大的现实意义。

1.社会基本结构不公,农民权益被侵害和维护途径的匮乏是制度性根源。公平的社会基本结构,即公正有效的社会主要的政治、经济、社会和法律制度,是社会公平合作、和谐有序、高效的治理机制得以形成的先决条件。在城乡二元体制格局下,社会基本结构不公,农民的利益表达与代表机制不畅,权利与利益被排挤甚至被剥夺。农民在权益遭到侵害之时,无法对政府形成有效制衡,亦缺乏和平的途径维护自身权益。关键在于我国宏观政治架构中并没有为公民以非暴力手段维护自己的合法权益留下最后的救济通道,缺乏违宪审查或司法救济的路径。因此,只要地方政府在提供公共服务时再显失公平,那么无疑就会把权益受侵害的农民推入绝境,其最终的结果必然是矛盾激化,农民只有采取极端的方式激烈抗议以维护自身的权益,从而使得群体性事件爆发成为一种“看似偶然,实属必然”的大概率事件。

2.地方政府处事显失公平是激发暴力冲突事件的导火索。从应然的角度分析,市场经济背景下政府应致力于提供良好的公共服务,为市场提供公平的竞争规则和制度框架,并驾驭市场化进程,纠正市场失灵。政府应通过补贴或直接的规制来遏制负外部效应的产生,或弥补外部负效应对社会造成的损失②黄建荣《:公共管理新论》,社会科学文献出版社2005年版,第165页。。也就是说,政府有权也有责任依法控制、限定和约束社会各行为主体,使其不会、也不能因自身利益而非法或不当侵扰国家、社会、他人的权益。侵扰者必须由政府或法律对其实施惩罚③张国庆《:行政管理学概论》(第二版),北京大学出版社2000年版,第98页。,如此才能维护社会基本的公平正义和稳定的底线。而东阳群体性事件,地方政府显然对当地企业的经济负外部性缺乏基本的监管与控制,特别是当企业的逐利行为危害到当地农民的生产生活甚至生存之际,没有站在公正的立场对侵扰公民权益的企业进行有效的制裁,明显的偏袒企业,致使社会积怨不断累积,导致矛盾不断激化。这种“体制性的迟钝”与显失公平的处置方式无疑是酿成恶性群体性事件的导火索。

3.企业疯狂转嫁成本,不断点燃民众的义愤情绪是社会根源。按照功利主义的观点,社会利益、社会幸福乃是组成社会之所有成员的利益之总和。每个人在追求个人利益时,会自然而然地增加社会的整体利益。因此只要每个人都能够真正地追求自己最大利益的实现,最终就会达到社会利益的最大化,即公共利益等于个人利益的简单之和。这个理论有一个基本的逻辑预设,即所有公民在追求自身合法利益之时,应遵守最基本的社会行为规范和伦理准则,不能因自身利益而非法或不当侵扰国家、社会和其他行为主体的权利。然而,东阳画水镇当地的企业包括其他地区引发群体性事件的相关企业,在生产经营过程中,肆意排污,产生严重的经济负外部性,侵害周边农民生产、生存权益,是导致矛盾冲突的经济与社会根源。

4.过度恶化的环境危及基本生活与生存是迫使群众抗争的无奈选择。素有“歌山画水”之美誉的画水镇“山不再青,水不再美”,生存状况极其恶化。东阳画水镇村民反映:“化工厂搬来后,我们多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门上访,省环保局曾明确回答我们,其中几家化工厂是不符合有关规定的……我们还几次去北京,向国家环保总局投诉,找北京的记者,但问题仍没有得到有效解决。”正是在健康与生存面临严重威胁且长久不能得到政府的正面回应,在不断失望、甚至绝望的情况下才发生了农民群体抗议环境污染事件。因为他们“先透过反映、陈情、请愿等合法手段,无奈中央与地方环保公权力不彰,使受害居民必须靠‘私力’救济的举动来达到权利救济的目的”①郎友兴《:商议性民主与公众参与环境治理:以浙江农民抗议环境污染事件为例》,中国选举与治理网,2005-12-5年,详见:http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=42918。。最终形成了一种污染驱动型的社会暴力的自力救济,并且多数的“暴力”是“作为善良民众不得已的出路”甚至完全是无奈之下不得已的最后抉择。

或许东阳发生的群体性事件扰乱了社会公共秩序,甚至侵扰了法律的严肃性。然而,其行为却具有极大的正当性。恰如罗尔斯所指出的:“如果正当的非暴力反抗看上去威胁了公民的和谐生活,那么责任不在抗议者哪里,而在那些滥用权威和权力的人身上,那些滥用恰恰证明了这种反抗的合法性”②罗尔斯《:正义论》,中国社会科学出版社1988年版,第379页。。

所以当企业为了牟利不择手段,疯狂转嫁成本侵害公民权益之时;当政府官员为了实现经济增长的政绩,或因权力寻租,而对社会公共问题漠不关心之时;当社会矛盾产生,政府却偏袒本该受到制裁的资本所有者之时;当公民以非暴力的、公开的既是按照良心又是正当的方式维护自身权益的路径被最终堵绝之时,那么社会暴力自救就必然产生。其内在的发展机理如下图1所示:

图1 东阳群体性事件演变的内在机理

关键原则就在于公权力与资本联姻之后,公权力的行使违背了人民主权和公平正义原则,其制定的公共政策具有强烈的社会排挤和不可逆的威权色彩,因此极容易诱发民众的心理愤恨。而地方政府在民众利益遭受侵害之际,处事不公,则使得这种愤恨情绪一遇导火索就猛烈爆发。而纵观近年发生的诸多群体性事件,如云南孟连、海南东方械斗事件,基本上都具有这样的特征,社会缺乏基本结构正义、政府与社会、政府与公民、企业与公民之间无法形成公平的社会合作体系无疑是这些群体性事件发生的根本性因素。而这也正是最值得我们反思的。

二、村庄共同体的合作共荣

与农村频发的群体性事件相反的是,在浙江省的一些村庄,农民之间却有着良好的合作,村民能够共享改革开放的成果,实现村域范围内的和谐稳定与协调发展。村域社会和谐稳定,发展势头良好.这样的良序社会(well-ordered society)无疑是社会良性发展的目标,也是和谐治理的主要体现。所以,以典型案例为分析对象,探索乡村和谐治理的演进逻辑,无疑具有很强的现实意义。

(一)合作共荣的村庄概况

本文选择浙江长兴夹浦镇月明村为典型个案来剖析乡村和谐治理的另一种典型现象,也即一种“人人共享,普遍受益”的乡村和谐治理的表现及其协调、均衡、共享发展的内在逻辑。

近年来,月明村以村庄宅基地复垦为契机,以村庄建设规划为依据,大规模开展农民新村建设。从2005年开始全村先后实施土地复垦项目三个,在区域内统一规划农民建房,除统筹规划建设村委办公楼、老年活动中心、医疗服务站、警务室、农民公园等公共基础设施之外,全村已基本建成了居民住宅区、新型工业区、现代农业布局合理的社会主义农村新社区。2008年全村实现经济总收入1.0216亿元,农民人均纯收入12757元③笔者对月明村调研时该村提供的统计数据,下面的有关资料主要也来自笔者的两次实地调研。。如今的月明村生态环境优美、村庄道路整洁、村民都住进统一规划建立的宽敞、舒适的小康别墅,呈现了经济、社会、生态环境平衡快速发展的可喜局面。人民安居乐业、社会和谐发展,拥有省级小康示范村、绿化示范村、民主法治示范村等诸多荣誉。

而真正值得我们思索的是,月明村究竟是怎么发展起来的?又是如何实现繁荣共享的?再如奉化滕头村、吴兴区章家埭村、东阳花园新村、路桥方林村等社会主义新村,在浙江大量存在,村域范围内共享、共富,社会秩序井然、和谐稳定,发展势头良好,其背后是否具有共同的内在演进逻辑呢?

(二)合作共荣的基本路径分析

调研发现,月明村的和谐发展与共富共享实际上有其内在的演变逻辑。一是85%以上的村民自温州文成、平阳移民而来,村民基本都会讲温州话,内部亲缘、血缘关系源远流长。这种亲缘、血缘关系使月明村比一般村庄熟人社会的内在联系更加密切,村干部与村民、村民与村民之间更容易形成一种互信、互利、互助、公平的社会关系网络并使之世代相继。二是形成了一个强有力的领导核心,不断壮大村集体经济。该村村支书薛成坤自1986年就开始担任村支书,一心为公,处事公正,在村民中享有较高威望。期间2次骨折都持之以恒的扑在村集体事业上。三是通过村域范围内的二次或三次分配,既实现广大村民之间持续、广泛的公平合作与收益的公平共享,又保证弱势群体在其中的基本生存权、发展权,甚至向弱势群体倾斜、给予充分的照顾。如作为村庄精英代表的村支书和村主任,就通过100多次会议平等协商、协调各方利益诉求并耐心细致的做思想工作,通过村庄统一建别墅的规划,实现“能人治村”与民主治理的有机统一。而且充分照顾弱势村民的利益,在宅基地复垦规划与旧房拆迁补偿过程中提高他们的享受标准与实际补偿额度,使弱势村民也轻松住上统一规划的乡村别墅,最终实现村庄的整体优化、均衡发展与和谐共享。

再结合奉化滕头村、东阳花园新村、吴兴区章家埭村的发展路径来看,其稳定繁荣都有一定的模式。那就是在作为党委书记的傅企年、邵钦祥等致富能人的带领下,充分发挥他们所掌握的致富技能、致富途径、经济社会资源以及社会资本,或依靠“龙头”企业,走工业化道路;或发展现代农业,提高农业组织化、产业化、集约化水平,提升农业的核心竞争力。在村集体经济壮大的前提下,实现利益分享,带领或帮助广大农村居民致富,最终实现共同富裕和乡村社会的和谐有序。从而形成如下图所示的基本演进逻辑:

图2 乡村繁荣共享的基本路径

这个基本路径揭示了乡村协调发展、繁荣共享的内在机理,究其根本,关键是作为熟人社会的村庄共同体,村域内具有良好的互信、互利的社会资本,在保障基本公平正义的前提下,由少数能人治村、带头致富,再逐渐形成良好的传帮带和共同富裕的机制体制,从而实现村域范围内的和谐稳定与协调均衡发展。结合正反两方面的案例,无疑其背后的内在联系更值得我们深思。

三、乡村和谐治理的实现途径

在基层治理过程中,既可能因公权力对普通民众政治权力和利益的排挤、剥夺而导致持续的矛盾冲突,诱发恶性群体性事件;也可能凭借互信、互利的社会网络结构,形成一种“人人共享,普遍受益”的良序社会与和谐治理。由此引发的进一步思考是:乡村社会究竟如何才能形成“人人共享,普遍受益”的良序社会?如何实现和谐治理?显然从上述正反两方面的案例分析,以下几点是必须的:

(一)确立“人人共享、普遍受益”的发展目标

胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出:“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点……做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”“人人共享、普遍受益”由此逐渐成为共识,也即社会发展的成果对于绝大多数社会成员来说具有共享的性质。而且,随着社会发展进程的推进,每个社会成员的尊严应相应地得到更妥善的保证,基本需求应相应地持续得以满足,生活水准也应相应地得以不断的提高。因此,恰如吴忠民教授所指出的:“人人共享、普遍受益”就必然成为社会发展的终极目标①吴忠民:《社会公正原则》,山东人民出版社2004年版,第3页。。恩格斯在《共产主义原理》一书中亦有类似的表述,他指出应当“把生产发展到能够满足所有人需要的规模”……“使所有人共同享受大家创造出来的福利”,“使社会全体成员的才能得到全面的发展”①《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1995年版,第243页。。与此同时,为了妥善应对日益多发的群体性事件,和谐治理的理念应该贯穿于公共治理的全过程。

从奉化滕头村、东阳花园新村、长兴月明村的发展路径来看,其最大的成功之处,显然就在于始终贯彻了“人人共享、普遍受益”的理念,使之既成为一种精神标杆,又成为实践的标准。因此,在实现乡村均衡发展的同时,实现了村落共同体的稳定和谐。

(二)建构公平的社会基本结构,夯实乡村和谐治理的基础

社会的稳定和谐最终必须凭借正义的社会基本结构才能得到有效保障。这是罗尔斯正义理论体系的基本理念之一,他认为社会基本结构是政治正义的首要主题,因为“基本结构对公民的目标、追求和性格的影响,以及对他们的机会和利用优势能力的影响,从人生伊始便无处不在、无时不在”②罗尔斯《:作为公平的正义——正义新论》,上海三联书店2002年版,第18页。;它的影响十分深刻并自始至终,所有社会成员只能“生入其中,死出其外”。

那么究竟什么是罗尔斯意义上的基本结构呢?罗尔斯指出“社会基本结构……更准确的说,是社会主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式”③罗尔斯《:正义论》,中国社会科学出版社1988年版,第7页。。而在《正义新论》中,这个概念被具体化为“社会的主要政治制度和社会制度融合成为一种社会合作体系的方式,以及它们分派基本权利和义务,调节持续的社会合作产生出来的利益分配方式”④罗尔斯《:作为公平的正义——正义新论》,上海三联书店2002年版,第10页。。简言之,社会基本结构即是指“社会的主要政治制度、社会制度和经济制度,以及它们如何融合为一个世代相传的社会合作之统一化系统”,而这个系统乃是一种世代相传的、长期的公平合作系统。正是这种正义的基本结构保证了人们各种活动的正义性,因而使得和谐治理成为可能。

1.公平的制度与平等的权利是和谐治理的前提。正义的社会基本结构本身即是一种公平的社会制度及权利义务的平等分配体系。诚如马克思曾经指出的,“一切人,或至少是一个国家的一切公民,或一个社会的一切成员,都应当有平等的政治地位和社会地位”⑤《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第444页。,也应当平等地享有各种基本公共服务的权利。无论理论还是实践早已证明,任何社会、区域或社区,只要存在对公民权益的排挤或者剥夺,势必产生社会矛盾与冲突,即“那里有压迫那里必然有反抗”。而消除社会剥夺或社会排挤则必须得到社会基本结构的保障。诚如阿马蒂亚.森所指出的“剥夺是权利不足的结果”,而贫困则是人们不具备某些能力的结果⑥阿马蒂亚.森《:能力、贫困和不平等:我们所面临的挑战》,载姚洋主编《转轨中国:审视社会公正和平等》,中国人民大学出版社2004年版。,也正是因为社会基本结构不公,才导致公民权利不足与社会基本“善”的分配不公,进而导致社会剥夺与社会排挤的产生,社会才会陷入冲突动荡的纷扰之中。因此,公平的社会基本结构——独立司法体系的政治体制、平等的公民权利的保障、切实有效的财产所有形式、充分有效的竞争性市场体系,无疑是社会和谐治理的客观必要条件。

2.公共协商与民主决策是和谐治理的基础。从当前国内外相关研究和实践看,通过有效的制度平台,公开、公平的就公共议题进行广泛协商,顺畅利益诉求表达渠道,在广泛参与的基础上实现有效的整合,实现民主决策、民主管理、民主监督,是保证大多数人权益与和谐治理的基础。而从治理理论出发,公共事务的复杂化、动态化,治理主体和决策中心的多元化,治理责任的分散化和治理网络的自主化,都使得公共治理必须在良好沟通、互动的基础上,把解决问题的能力扩展到不同的自治却独立的行为者身上⑦李继刚、顾金喜《:沟通、互动与政府治理优化》《,理论探索》,2005年第5期.,从而使得不同治理主体,如政府、社会、公民之间的沟通、互动、协商、博弈与整合成为一种必然。正是借助公共协商平台上这种整合的必然性,实现民主决策和利益的协调均衡,奠定了和谐治理的基础。

3.合作收益的公平分配是结果和谐的保证。利益和谐是社会和谐的核心,和谐治理不仅意味着公共协商与决策民主的程序正义,更意味着公平分配的结果和谐。按照罗尔斯的论述,即是“所有的社会基本价值(或者说基本善primary goods①罗尔斯所主张的社会基本善(primary goods)的“善”与公共产品(common goods)的“物品”在英文中乃是同一个单词,尽管译法有异,但其所表示的意思,实际上是相同的。)——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”②罗尔斯《:正义论》,中国社会科学出版社1988年版,第66页。。这是公平正义对和谐治理的必然要求,也是实现所有公民合作共享的必要前提,而且也是杜绝社会排挤、消解社会积怨、实现包容性增长和协调均衡发展的必然要求。

(三)权益保障与人格尊严是和谐治理的底线保证

公民的基本需要在任何情况下都具有神圣的意义和正当性,应得到有效满足。因而公民的基本需要就产生了一个特殊的分配领域,其中需要本身就是正当的分配原则③迈克尔.沃尔泽《:正义诸领域——为多元主义与平等一辩》,译林出版社2002年版,第31页。。

每个公民由于其作为“人”的类本质特征,天然的就具有一种满足其基本需要的“应得”权利,这亦是和谐治理所必需具备的客观条件。

所以,对弱者进行救济,乃是势所必然。这是“人”的类本质的必然要求,也是保障弱者自由和维系其生存的必然要求,更是防止某种善支配所有其他才能或其他善的必然要求。而救济的实现,恰恰是公平正义对公民基本自由和权益的维护,由此才能保证每个公民体面尊严的生活,实现包容性发展,成为有效维系社会和谐的必要条件。因此,公共组织对社会资源适当的调配,特别是对社会最不利者的救济,其本质意义乃是对弱者生存权的维持,也是对人的基本尊严和人格的维护,从而使得社会公平合作与和谐治理在人性光辉的闪耀之下世代相继、绵延不绝。

四、结论与进一步的思考

从上述正反两方面的案例分析,可以得出的一个基本结论是:但凡存在社会排挤、利益剥夺的地方,矛盾冲突是一种必然的趋势。而要实现和谐治理,整个社会必须在有效的正义观念与正义原则的规导之下建构起公平的社会基本结构,形成社会公平合作体系,在公共事务治理过程中,通过民众广泛的平等参与、公开协商,实现有效的整合。最后在分配结果公平的基础上,实现“人人共享,普遍受益”并保障所有弱势群体的底线尊严。唯有具备这样的内在逻辑(详见图3),和谐治理才是可欲的,也是可能的。