WTO机制下的碳关税探析

2011-10-08王祥修

理论导刊 2011年9期

王祥修

摘要：美国单边提出的征收碳关税已引起国际社会的高度关注。碳关税的本质是一种边境调节措施，并不涵盖在WTO边境税调整范围内。碳关税的征收既违反了WTO的基本原则，也不符合GATT第20条的“一般例外”。面对美国日益临近的碳关税征收，我国必须充分运用WT0规则，尽快启动我国的碳税立法，努力争取全球气候变化谈判话语的主导权，积极进行应对。

关键词：WTO；温室气体；碳关税；边境调节措施；应对策略

中图分类号：F74文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0104-03

“碳关税”是指对未采取相应温室气体减排措施的国家进口能源密集型和碳密集型产品征收的二氧化碳排放税。[1]2009年美国众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》授权美国政府从2020年起，对未达到美国碳排放标准的外国产品征收高额关税，即所谓的“碳关税”。2010年美国提交参议院讨论的《清洁能源工作和美国电力法案》则规定了“边境调节”措施自2025年生效。在联合国气候变化谈判中，碳关税常被称为“边境碳调整”或“边境税调整”。[2]然而，碳关税一经提出，便引发了碳关税是否合法的争论。本文仅从WTO 视角分析碳关税的本质及其合法性，并提出我国的应对策略。

一、碳关税的本质是边境调节措施

全球变暖所引起的气候变化已经成为备受国际社会关注的议题，如何减少大气层中以二氧化碳为主的温室气体含量，已经成为全人类共同面临的一个极其严峻的课题。

国际社会先后于1988年和1997年达成了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际条约。基于谁污染谁治理的原则，对于增加大气层温室气体浓度负有主要责任的工业化国家，承担主要的减排责任，即“共同但有区别的责任”原则。依据该原则，公约要求工业化国家在承诺期内将温室气体排放量从1990年的排放水平平均降低大约5.2%，而发展中国家暂时不承担减排份额。

然而，《京都议定书》存在着诸多严重缺陷。许多承诺国家的温室气体排放量都远远不能完成任务。作为温室气体最大排放国之一的美国拒绝签署《条约》，不愿意承担减少排放额度的义务。发达国家一方面不愿意承担减排义务，而另一方面又总是试图模糊发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则，碳关税正是在此诉求下炮制出来的。他们所谓的法理依据是: 一些企业或个人在其经济活动中排放了大量的温室气体，导致气候变化，引起严重的环境问题，但这些企业或个人并没有对此进行补偿。为了纠正这种经济上的负外部性，需要内化这些环境成本，按照“污染者付费”的原则采取一些措施，促使环境破坏者为自己行为造成的后果负责，将环境成本内化到其经济活动中去。其主要采取了温室气体排放的国内税收机制，对国内碳密集型产业征收“碳税”。因国内税收机制的运用将会增加发达国家国内碳密集型产业的生产成本，如果发展中国家不采取类似措施，那么发达国家的相关产业在国际贸易中将处于劣势。因此，为了给国内碳密集型产业创造“公平的竞争环境”，并防止这些产业转移到没有采取减排措施的国家，造成“碳泄露”，[2]发达国家选择在边境采取贸易措施，对进口产品，根据其含有的二氧化碳或产品生产过程中排放的二氧化碳，按比例征税；同时，对其本国出口的含有二氧化碳的产品，进行免税或退税，这种边境贸易措施即为碳关税。所以，碳关税本质上不是关税，而是一种边境调节税。他们的法理依据是美国国内产品既然征收了“碳税”，就有必要对来自未承担温室气体减排责任国家的进口产品在边境采取贸易措施，通过“碳关税”增加成本，为其本国国内相似产品创造“公平的竞争环境”。

边境调节税是对进口产品征收的一种费用，等于国内相似产品承担的税收，是进口国对进口产品施加的国内税的一种调整。我们应当承认，边境调节税措施本身是符合WTO体制的。GATT第2.2 (a)条规定: 一国可以征收对于同类国内产品或对于用于制造或生产进口产品的全部或部分的产品所征收的，与第3.2条的规定相一致且等于国内税的费用。由此可见，GATT允许缔约方在不违背国民待遇的基础上对进口产品征收与其国内税等值的费用。但是，GATT并未说明何种国内税可以实施边境税调整。一般说来，国内税可以分为两种类型：对产品征税(间接税)和对生产者征税(直接税)。从GATT第2条、第3条和第6条的规定看，能够进行边境调节的税收只适用于间接税。因为间接税能够反映在产品的价格中并最终转嫁给消费者负担。对间接税进行边境税调整可以体现一种公平竞争，使出口产品和进口产品能够处于平等地位。[3]

那么，美国的“碳税”属于边境调节税的范围吗? 1979年GATT《补贴与反补贴措施守则》附件( h ) 规定: 可以免征或退补对于出口品生产的物品或劳务所征收的有限分期累进间接税，但免征或退补间接税范围限于构成最终制成品全部或一部分的投入物。1994年WTO的《补贴和反补贴措施协定》对1979 年的《补贴与反补贴措施守则》附件(h)项范围进行了扩大，不仅允许成员对出口产品生产过程中的投入所征的税进行边境税调整，而且对出口产品在生产过程中消耗掉的原材料、能源、辅料等所征的税也可以进行边境税调整。该协定附件2“关于生产过程中投入物消耗的准则”的解释是：“生产过程中消耗的投入物为生产过程中使用的物理结合的投入物、能源、燃料和油以及在用以获得出口产品过程中所消耗的催化剂。”所以，可以进行边境税调整的是对那些已经转化到了最终产品的原材料、消耗的能源、燃料、油、催化剂征收的间接税，而对那些没有转化或合并到最终产品中的原材料所征收的间接税是不能进行边境税调整的。“碳税”的税基是化石燃料燃烧中释放的二氧化碳及产品生产过程中排放的二氧化碳，而二氧化碳并没有转化或合并到最终产品中去。简而言之, 碳关税是针对美国国内产品征收的“碳税”进行边境税调整的规定，而其国内的“碳税”并不涵盖在WTO的边境税调整范围内。

二、碳关税的征收违反了WTO规则

（一）碳关税的征收违反了WTO的基本原则

将碳关税放在WTO体制内分析，不难看出美国对WTO基本原则的违反，而正是这些基本原则构成了WTO多边贸易制度的基石。首先，关于非歧视原则。碳关税若作为国内税收调节措施适用，则必须适用GATT 第3条“国内税和国内法规的国民待遇”。美国该法案对其国内产业实施排放限额制度，但大多数初始排放配额是免费分配的，而对来自外国的产品却强制要求购买排放配额，必然违反“国民待遇”原则；GATT第1条“普遍最惠国待遇”既适用于国内措施，也适用于边境措施。现今碳足迹、碳捕捉等技术的不成熟性和各国环保措施、减排义务的不平衡性也难以保证美国在评定特定产业部门的年度能源或温室气体浓度、发展程度、占全球碳排放量的比重等标准方面的精准性和公平性，最惠国待遇原则也很难保障。其次，关于对发展中国家成员的特殊和差别待遇原则。[4]碳关税条款显然没有考虑发展中国家在经贸方面的特殊需要和环保技术的实际情况，该技术法规、标准及评定程序显然会给发展中国家出口产品造成巨大障碍。

（二）碳关税的征收不符合GATT第20条“一般例外”

GATT第20条是关于“一般例外”的规定。在第20条列举的各项例外中，与气候措施相关的是（b）项“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”，以及（g）项“与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。根据WTO争端解决实践，主张GATT第20条例外的一方，必须证明碳关税符合（b）或（g）项，并且满足第20 条序言的要求，即“不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”。

1.碳关税的征收不符合第20条（b）或（g）项条件。美国标准汽油案专家组报告已确认清洁空气是可用尽的自然资源。在此基础上，碳关税是否符合（b）或（g）项的关键是，是否为保护人类、动物或植物的生命或健康所“必需”，或者与保护可用尽的自然资源“有关”。首先，碳关税很难满足（b）项“必需”的要求。在WTO争端解决实践中，“必需” 一词历经多个案件的解释与修正。在最近的巴西翻新轮胎案中，上诉机构总结道，在判断某一措施是否“必需”时，须考虑若干相关因素，特别是所涉利益或价值的重要性、措施对达到政策目标的贡献程度和对贸易的限制。如果初步结论是肯定的，则必须再将该措施与可能存在的贸易限制更小，但对达到目标有同等贡献的替代措施进行比较，之后才能做最终确定。虽然气候变化非常重要，但至今尚无权威研究成果证明碳泄露的严重性。相比之下，碳关税的贸易限制作用是显著的。美国总统奥巴马也表示，应当有“除关税之外的其它方法”保证公平的国际竞争环境。其次，碳关税也难以满足（g）项“有关”的要求。在加拿大鲑鱼案、美国标准汽油案和美国虾及虾制品案中，专家组和上诉机构报告澄清，假若一项贸易措施的“主要目的”是保护可用尽的自然资源，便构成（g）款所指的“与保护自然资源有关”；判断“主要目的”的标准是措施与保护可用尽的自然资源之间存在某种“实质联系”。而若判断是否存在“实质联系”，必须要审查涉案措施的基本结构和设计与其追求的政策目标之间是否存在紧密和真实的手段与目的关系。虽然表面上碳关税与气候变化和碳减排有关，但法案条款的基本结构和内容表明，其根本的政策目标是保护国内易受贸易影响的能源和碳密集产业，竞争力是首要考虑因素。其第768 节（a）项（2）款字面上强调碳关税的宗旨是将碳泄露降至最低，但未要求任何部门撰写碳泄露报告或规定任何衡量方法，字里行间关注的仍是各国气候措施成本差异导致的竞争失衡。贸易集中度是确定碳关税产业适用范围的资格标准之一，评估和实施碳关税与生产成本的变化具有内在联系，但与是否发现碳泄露无关联。透过上述因素，很难说碳关税与防止碳泄露、应对气候变化之间存在紧密和真实的手段与目的关系，从而构成所谓与自然资源“有关”的措施。

2.碳关税不符合第20条序言条件。第20条序言旨在防止滥用例外。即便碳关税符合（b）或（g）项，若要获得豁免，还须证明碳关税的实施符合第20条序言，即未在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制。在美国标准汽油案、美国虾及虾制品案中，专家组和上诉机构裁定，如果在寻求单边措施之前，未尽善意努力缔结双边或多边协定，或措施的实施缺乏灵活性，将构成任意或不合理歧视。关于对国际贸易的“变相限制”，WTO争端解决实践中形成的三项标准是：其一，涉案措施是否已被公开，若未公开，将视为构成变相限制，但若已经公开，则不必然做相反推定；二是根据措施的设计、架构和结构，考察其实施是否具有保护目的；三是措施的实施是否已构成任意或不合理的歧视。只要构成其中任何一项，碳关税就不能根据第20条获得豁免。当前正处于联合国气候变化谈判的关键时期。在减排目标、技术转让、资金支持、监督机制等关键问题上，各国正处于交换、磋商和调整谈判立场的阶段。推行单边主义的碳关税，只能使多边谈判形势复杂化，而决不是在尽“善意努力”缔结多边协定。美国在力推碳关税的同时，未相应地强调碳泄露的衡量与评估。即便总统认为碳泄露已通过其他途径充分缓解，或碳关税不能解决碳泄露，非经国会两院同意，也无权放弃采取碳关税。这使得法案第768节关于碳关税旨在降低碳泄露的“宗旨”陈述缺乏可信度。换言之，只要发现重大碳泄露与征收碳关税之间缺乏直接和内在联系，就难以摆脱变相限制国际贸易的嫌疑。

综上所述，碳关税保护本国产业竞争力的考量超过了对碳泄露等减排措施有效性问题的关注，不符合GATT第20条的例外规定。

三、我国对碳关税征收的应对策略

（一）充分运用WT0规则

依据GATT第20条引言的规定，我国反对相关成员对我国实施有指向性的碳关税措施。当前，我国全球货物出口贸易额占据首位，很大程度上决定了我国必然会遭遇最大数量的贸易救济纠纷。在《美国清洁能源与安全法案》中就有要求美国国家环境保护局局长每年向国会汇报我国和印度是否已经采取了至少和该法案规定的一样严格的温室气体排放标准的规定。因此，有理由相信部分国家很可能会对我国实施有指向性的碳关税措施，对此，我国不妨依据GATT第20条引言对于正当适用要求的规定，即WT0成员援引例外的一方需证明相关措施的实施不得在情形相同的国家之间构成任意或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制，积极予以应对，坚决维护我国的自身权益。依据GATT笫20条（b）项的规定，要求相关成员方证明没有其他替代措施与GATT相符或与GATT不一致的程度更低。如前所述，碳关税应在实施上符合GATT第20条（b）项的规定，否则就违背了WTO的规则。GATT第20条（b）项的要求可以分解为三个方面：首先，是否存在同样有助于目标实现的替代措施？其次，该替代措施是否与GATT相符或与GATT不一致的程度更低？最后，该措施是否可为成员合理采用？[5]我国可以要求对方证明其所采用的碳关税措施与其他措施相比与GATT的不一致程度是最低的，即该措施除了因产品内涵碳含量不同而给予不同的税收待遇之外，不能再基于其他因素而对相关产品给予差别待遇。依据GATT第20条（g）项的规定，反对相关成员不对国内产品施加限制。有的国家可能仅仅针对进口产品施加碳关税，而未对同样的国内产品施加类似税收。根据GATT第20条（g）项的要求，对进口内涵碳产品所课征的碳关税，不论在适用范围、税率水平、计税方式上均应能体现促进碳减排的最终目的，而且此类措施还应与对国内生产或消费的限制措施一同实施。这也为我国的立场提供了很好的依据。反过来说，如果相关成员对其国内产品也施加了同样的税收，那么国内产品的价格上升，也有助于提高或者至少不会降低我国国内产品的竞争力。

（二）尽快启动我国的碳税立法

尽管碳关税在世界上并无征收范例，但碳税已在不少国家开征。碳税最先在北欧国家实施，瑞典、挪威、芬兰、丹麦和荷兰是先行者，并于1992年由欧盟推广。目前已有阿尔巴尼亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等国家开征碳税或气候变化相关税。[6]同时，一些发展中国家也开始考虑征收碳税，如南非2008年提出的向排放二氧化碳的工业企业征税的计划。[7]我国应对发达国家征收碳关税的一项重要对策，就是借鉴国外有关碳税立法的成功经验，尽快启动我国的碳税立法，构建起我国的碳税法律制度。如果我国先在国内对高耗能产品征收碳税，美欧等西方发达国家再在其进口环节对我国高耗能出口产品征收碳关税，就会构成双重征税，这是违反美欧与我国达成的《关于避免双重征税的国际协议》的。目前我国已经与欧美等主要发达国家都签订了这种协议。同时，碳税法律制度的构建也有助于我国转变发展方式，积极发展低碳经济，降低产品的含碳量，从而从根本上解决碳关税问题。

（三）积极争取全球气候变化谈判话语的主导权

全球气候变化已经成为影响国际社会未来发展的重大问题，随着各国对环境问题的重视及新能源技术的研发与应用，人类社会必将进入一个全新的“低碳革命”时代。我国是一个正在崛起的发展中大国，在众多的国际事务中，尤其是在全球气候变化谈判中，应该有更大的话语权和更多的作为。应采取更为主动的策略，积极参与全球气候变化谈判及相关法律制度的建设，以掌握气候领域的规则制定权，并成为全球气候法律体系的主要构建者之一。在参与全球气候谈判或法律的制定过程中，既要争取构建有利于我国经济和社会可持续发展的国际气候法律制度，又要防止西方发达国家以保护气候环境为名，向我国出口产品征收高额的碳关税，限制我国产品出口。

参考文献：

[1]李晓玲，陈雨松.“碳关税”与WTO规则相符性研究[J].国

际经济合作，2010，（3）．

[2]苑路佳.WTO框架下“碳关税”条款刍议[J].法学杂志，

2010，（8）．

[3]王群.环境税与WTO的边境税调整制度[J].黑龙江社会

科学，2009，（3）．

[4]石广生.中国加入世界贸易组织知识读本（二）乌拉圭回

合多边贸易谈判结果：法律文本[M].北京：人民出版社，

2002：163．

[5]宋俊荣.在WTO框架下对进口内涵碳产品征收碳税的可行

性探讨[J].特区经济，2010，（1）．