乡镇政府改革的逻辑导向与操作方向

2011-10-08崔慧姝

理论导刊 2011年9期

崔慧姝

摘要：政府职能在影响乡镇政府变革的诸多变量中具有基础性的地位，乡镇政府的体制安排必须服从、服务于政府职能的有效履行。随着政府职能向构建服务型政府的转变，在改革的逻辑导向方面，乡镇政府应着力加强公共服务方面的职能，使职责配置达到“以公共服务为中轴”；在改革的具体操作方向上，农业型乡镇应以“派出与合并”为主，工商业型乡镇则应积极探索“撤镇改市”。

关键词：乡镇政府；政府职能；服务型政府；公共服务；改革

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0021-04

作为国家政权在农村的基层组织，现阶段的乡镇政府可谓是问题缠身。与之相对应，一直以来关于乡镇政府改革的各种探讨十分热烈，相关著述也极为丰富。绝大多数研究者都认识到目前的乡镇政府体制已经无法适应农村进一步发展尤其是社会主义新农村建设的要求，存在很多亟待解决的问题。至于如何改革，研究者们各抒己见，设计了大量的方案，提出了很多有见解的主张。但是仔细观之，已有学术文献积累下来的大量改革主张和改革措施多数都明显缺乏理论支持，在研究过程中就事论事的情况比较常见，对策建议简单化，对于改革方案、改革路径和改革策略缺乏通盘考虑。在中观层次的指导改革的逻辑导向性问题，以及微观层次的具体操作方向问题等方面，整体上都还比较薄弱，研究工作的全局性、接续性和前瞻性有待进一步提高。

真正的制度创新首先应该基于一个较为明确的新的发展方向来做出相应的战略性调整，而非停留在“修修补补”、“临渴掘井”的碎片化状态。在可预见的改革时期内，需要有意识地对乡镇政府的未来走向做好长远规划和通盘考虑，从而将乡镇政府改革的研究与实践推进到一个新的阶段。

一、政府职能定位与乡镇政府改革的内在联系

1. 政府职能定位对于乡镇政府改革的基础性影响。对于乡镇政府的变革，需要考虑到的因素有很多。这些因素在调整乡镇政府的指导性框架中发挥着不同的作用。其中，政府职能在影响乡镇政府变革的诸多变量中具有基础性的地位。政府职能重心的调整及确立对于乡镇政府改革工作具有根本性的影响，乡镇政府的体制安排必须服从、服务于政府职能的有效履行，乡镇政府改革应该以对其自身职能的合理、适时界定为逻辑起点。

从现代政府理论的基本分析框架出发，政府的职能、机构、体制和过程是对政府展开分析的四个基本切入点。 [1]而对于政府职能的研究，则构成了整个现代政府理论研究的基石和逻辑起点。在现实政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，能够在“基本面”上决定其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计。理论上，围绕“政府”的一系列重要概念，也都是从对政府职能的种种理解规定中引申而来的：首先，不同的政府职能，需要由相应的“机构”来承担，这就从“政府职能”的环节中，推演出了“政府机构”的环节；而“政府机构”之间的关系一旦被确定下来，就形成了特定的“政府体制”；再者，一旦以一定的体制组织起来的政府真正发挥作用时，它就形成了“政府过程”。相应地，也就最终形成了对现代政府进行全面研究的四大基本维度，即：政府职能研究、组织与机构研究、体制研究和过程研究。因此，对乡镇政府改革问题的研究，必然也应当是从对政府职能的说明开始的。具体来看，政府职能安排对于整个乡镇政府组织系统的影响作用可以归纳为以下三点：[2] 其一，科学地认识和确定政府职能，是建立一个合理有效的乡镇政府组织系统的起点。要科学地认识和把握乡镇政府组织体系，最需要明确的一点就是乡镇政府到底应该做什么、能够做什么。政府职能是乡镇行政机构设置的最主要参照系，在很大程度上决定了乡镇政府组织的设置、规模、层次、数量及运行方式等。其二，科学地认识和确定政府职能，是改革乡镇政府组织系统的基本前提和主要依据。乡镇政府的变革必须围绕政府职能这个中心，以政府职能为基础来设置、改革乡镇政府机构，只有这样才有可能科学合理地调整乡镇机构，建立结构合理、功能齐全的乡镇政府组织体系。其三，科学地认识和确定政府职能，对实现乡镇行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政管理活动是决策、组织、协调、控制等诸种职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，都将直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握政府各项职能及其相互之间的关系，充分发挥其作用，才能保证整个乡镇政府管理系统高效地运行。

2 . 服务型政府建设与我国政府职能重心的重新定位。既然乡镇政府的改革走向在根本上受制于政府职能的内容安排，那么要重新认识和界定乡镇政府改革的逻辑导向，首先要做的工作就是对现阶段我国政府职能的定位进行一次全面的分析。

作为一个历史范畴，政府职能的一个重要特点就是动态性，政府必须根据社会矛盾关系的变化不断地调整其职能。当代中国政府根据时代要求对其职能定位所作的最大调整，莫过于开始前所未有地重视履行其公共服务职责，着力推动服务型政府建设。21世纪初，特别是2003年和2004年，“非典”的暴发、弱势群体的显性化等一系列问题的出现，促使中国以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地思考建设服务型政府的课题，政府的公共服务职责得到了前所未有的重视。而建设服务型政府被分别写入十七大报告和国务院政府工作报告，则标志着这一转变已经正式得到了决策层的确认。服务型政府建设作为我国政府发展历程中新的目标范式，意味着政府职能重心的重要调整：由主要侧重于直接推动经济发展，逐步转变为更加注重履行政府的公共服务职责。中国在世纪之交提出建设服务型政府，是对自身政府职能重心的一个重新定位。改革开放和市场经济的深入发展，有力地推动了经济和社会生活领域的迅速转变，这些转变势必会对政府职能提出新的要求。随着社会、经济的全面发展以及人们对社会发展规律性认识的加深，转变政府职能、全面加强政府的公共服务职责，已经变得势在必行。如果把我国改革开放以来的政府职能的转变看作是一个不断进化的过程，那么强调建设服务型政府，就是这一过程的新阶段,[3]它体现着我们对于国家本质、政府职能、政治体制改革、社会管理和公共服务等一系列理论和现实问题认识的深化。

二、以公共服务为中轴：乡镇政府改革的逻辑导向

政府职能与乡镇政府变革的内在联系决定了新时期乡镇政府体制调整所应遵循的逻辑导向，那就是伴随着中国政府职能转变进入到服务型政府建设这一全新阶段，乡镇政府职能的重心也随之发生位移，由主要侧重于直接推动经济发展，逐步转变为更加注重履行公共服务职责，相应地，乡镇政府改革需要紧紧围绕着更好地提供公共服务来展开。

农村基层政府自产生以来，随着中央集权体制在传统国家和民族国家的发展变化，更由于人类社会的发展进步，其职能亦在不断演变。但这一演变过程呈现出一种共同的趋势，即政治职能逐步减弱，社会职能日益增强；并且从简单的防御职能向建设职能发展。[4] 具体而言，历史上无论是中国还是西方国家，当农村基层政府刚出现时，确保皇权的政治统治往往是其最主要的政府职能；随后，保证地方社会的安定有序逐渐成为其另一项重要职能；进入近代社会以后，随着社会经济的发展，农村基层政府的职能随之得到了扩展，促进本地的经济社会发展遂成为其施政的一个主要目标；当历史演进到现代社会以后，农村基层政府又开始由“经济建设型”政府向“公共服务型政府”转型，履行公共产品供给职责，进而为本地居民提供质量更好的生活、生产环境成为现代农村基层政府的最主要特征。在当代典型的西方国家，农村基层政府已经完成向服务型政府的历史转型，基层政府的职责一般被明确规定为主要向辖区内的居民提供一些基本的且范围有限的公共产品和服务。在广大发展中国家，农村基层政府的功能转型还在进行中，进度、速率各不相同。

农业税的全面取消，标志着中国开始进入主要由工商业为支撑的公共财政时代。对于乡镇政府而言，时代背景变化了，自身的主要职责亦需要重新定位，最终逐步实现向公共服务型政府的历史转型。如果对乡镇政府的职责定位不清，改革仍以解决财政负担能力、机构精简为旨归，则恐怕大规模的撤并乡镇与分流人员只会具有某种象征意义，而无助于问题的真正解决。一些人对无农赋时代乡镇政府职责定位的迷茫，很大程度上正是由于未认识到乡镇政府这一正在进行中的历史转型，或者是未意识到这一转型的重要性。在一些人的潜意识里，乡镇政府的职能似乎就应该是“催粮派款、刮宫流产”，至于搞好农村公共服务和公共产品的供给，则不是而且也不应该是乡镇政府的应尽之责。与这一思路相对应的是，虽然目前关于乡镇政府改革问题的文章著述可谓是汗牛充栋，但主要还是聚焦于乡镇政府规模问题，做的主要是“人多人少”的文章，基本思路是如何替乡镇政府减人减负。[5]笔者认为，这一思路所暴露出的最大问题之一就是缺乏必要的前瞻性，“头痛医头、脚痛医脚”。相比“人多人少”的无休止争论，对乡镇政府的这一历史转型给予更多的关注，无疑具有更长远的现实意义。

乡镇政府作为宪法规定下我国农村地区的最低一级政府，它的基础性和微观性决定了其政府职责的务实性。乡镇政府应主要履行社会管理和公共服务的职责，乡镇政府的未来角色应定位于服务型政府。这是因为：首先，由于服务型政府管理和服务的对象不仅仅是企业和投资者等能够给政府带来“效益”和“政绩”的“顾客”，而且还主要包括社会公众，因此地方政府，尤其是直接面对广大农村居民的乡镇政府，是服务型政府建设过程中的一个主要着力点；其次，从纵向政府间履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务这四大职能的权重来看，越到上级政府，宏观调控和市场监管的职能权重就越大，而越到下级政府，社会管理和公共服务的职能权重就越大；最后，从较好地划分了纵向政府间各自职责的发达国家经验来看，无不是让基层政府负责直接涉及社会公众切身利益的具体事务。自20世纪80年代以来，发达国家划分纵向政府间职责的一个重要原则就是——公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供。乡镇政府面对的广大农村地区，公共物品和服务匮乏、生产生活脆弱，而乡镇政府作为我国农村地区的最低级政府，目前除此没有其他主体能承担起农村地区的公共服务职能。因此，加强乡镇政府在公共服务方面的职能，使乡镇政府的职责配置达到“以公共服务为中轴”，构建起服务型乡镇政府，是新时期对乡镇政府建设与发展的一个新定位。

三、乡镇政府改革的两个操作性方向

一项改革探索能否获得普遍的成功，主要有两个检验标准：一是适应性原则，即这项改革能否适应不同地区客观存在的各种差异；二是前瞻性原则，即改革是否具有一定的预见性，能够适应相当长时期内的社会发展趋势。作为一个国土面积辽阔、人口异常庞大且区域自然条件差异明显的超大国家，我国长期以来一直存在着比较明显的区域发展差异。目前，不同区域在整体经济发展水平、社会结构的现代化程度、政府财力等方面，都存在着明显的差距，并且这种差距不大可能在短期内消除。这种区域发展的严重非均衡性局面反映在乡镇层面，就是不同乡镇在结构、类型上的差别。综合考虑各种因素，我国目前大致存在两种基本类型的乡镇，即以传统农业为产业支柱的农业型乡镇和主要以工商业为产业支柱的工商业型乡镇。因此，关于乡镇政府未来发展的方向，要以能否切实履行好自身公共服务职责为衡量标尺，进一步考虑到不同区域在发展上的非均衡性，以此来进行相应的政策设计。

1.农业型乡镇：派出与合并。从自身的产业基础来看，目前中国的多数乡镇仍处于以农业为主的小农经济状态，且在中西部省份表现得尤为突出。在农业型乡镇，农业税的全面取消意味着乡镇政府已基本摆脱了农业剩余汲取者的角色。然而，现实的情况并没有按照政府发展的一般轨迹演进，绝大多数农业型乡镇政府并没有就此开始向服务型政府过渡，而是出现了一些制度安排的“意外”：在无农赋时代，提供公共服务并未成为现阶段多数农业型乡镇政府的主要职责，相反，它们却普遍地严重脱离农村现实，成为“悬浮型”政府。[6]从制度设计的初衷来看，税费改革有两个基本层次的目标：第一个层次的目标是减轻农民负担，保持农村社会的稳定和发展；在此基础上，转变政府职能，将乡镇政府与农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系，则是改革的更深层次目标。应该说，第一个层次的目标已经取得了明显的成效，农民的显性负担得到了极大的减轻，乡镇政府亦开始摆脱乡村资源汲取者的不佳形象。但是，税费改革更深层次的目标却远没有达成：税费改革在减轻和取消农民负担的同时，开始对纵向和横向间政府关系产生巨大的影响，收入和支出的分权框架正在迅速消失，尤其是对于农业型乡镇政府而言，其财政收入的主要部分开始由农业税费变成来自中央及上级政府的转移支付，而农村公共服务的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。完全免除农业税后，农业型乡镇的财政状况总体已经十分糟糕，处于一种半饥饿状态，来自上级政府的转移支付连维持乡镇自身的生存都是问题，更遑论用于提供公共服务。在“保吃饭”、“保运转”的整体形势下，此类乡镇政府实际上已经无力提供基本的公共服务。在主要依靠从农村收取税费维持运转到主要依靠上级政府转移支付的转变过程中，农业型乡镇的组织行为模式也在发生改变，总的趋势就是由过去的向下“催粮派款”转变为向上“要钱”、“跑钱”。在这种形势下，农业型乡镇政府不但没有转变为政府服务农民的行动主体，而且正在和农民脱离旧有的联系，从过去典型的“汲取型政府”转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政府，变成了表面上看可有可无的一级政权组织，尴尬地悬浮于农村社会之上。

显然，农业型乡镇政府目前这种普遍的生存状态，在很大程度上已经失去了作为一级政府所须有的公共性，其组织行为在一定程度上已经出现了变异扭曲，几乎只是在为自己的生存而苦苦支撑。也正是基于上述事实，不少研究者认为此类乡镇政府已经失去了继续存在下去的必要，应予以撤销。笔者也基本赞同这一观点。就目前农业型乡镇的普遍情况而言，为了克服机构臃肿，人员超编严重等问题，节约公共资源，大规模的撤并和派出化已经是难以避免的基本发展趋势。事实上，从“乡财县管”体制普遍推广后，乡镇政府已经很难再说是一级完整的政府了，派出化只是对这一事实的进一步确认而已。

2.工商业型乡镇：探索“镇改市”。与农业型乡镇不同，工商业型乡镇的运转状态则要普遍理想很多。工商业型乡镇主要集中于东部沿海地区几个相对发达的省市，例如北京、上海、天津、浙江、广东的大部分地区，江苏的苏南地区，山东的半岛地区和福建部分地区的乡镇。对比传统以农业为主的乡镇，这一类乡镇自身的产业基础已经发生了很大变化，农业已不再是最主要的产业和就业部门，迅速发展的二、三产业成为经济的支柱。由于工商业普遍较为发达，农村土地升值很快，从而为发展第三产业及高附加值农业奠定了基本的条件。现代工商业不仅本身具有专业化的特点，而且要面对比传统农业复杂得多的各种公共事务，因而其对相应的公共服务有着较高的需求。在这种情况下，乡镇政府必须面对大量复杂的专业化问题，需要以专业分工为基础的现代行政体制加以应对处理。从另一方面来看，此类乡镇由于存在相对发达的工商业，从而为乡镇财政提供了较好的保障。在财政比较充足的条件下，以专业分工为基础的现代行政体制便可以顺势建立起来。事实上，当前工商业发达的乡镇也的确有较为健全的政府组织及各种职能结构，这些机构的运作还是较为高效的。由于自身财力相对充足，除了“养活”自己，乡镇政府亦有能力承担更多的公共产品供给责任，因此包括“七站八所”在内的乡镇政府各部门，基本上能够做到各司其职，运转良好。[7] 总之，在东部沿海地区的工商业型乡镇，乡镇政府普遍拥有较好的合法性基础，这既与其较好地履行了公共服务职责存在直接的关系，也与它们在经济起飞过程中曾经发挥过的积极作用有关。[8]

对于经济基础已经现代化了的沿海发达地区农村来说，由于城市化的高速推进，其本质上已不再是传统意义上的农村社区。就目前情况来看，东部沿海地区的一些工商业型乡镇在人口规模、建成区面积和经济规模等方面，甚至已经突破了设立县级市的标准，已经是事实上的城市，只是在建制名称上仍然被称为镇而已。因此，社会所需要的公共服务实质上已经和城市社区相差不大，而这种公共需求的满足则需要以专业分工为主要标志的、以现代财政制度为保障建立并运作的现代行政体系；从另一个角度看，此类地区的经济发展水平亦有能力支撑起现代行政体系的建立和运作。综合而言，对于沿海发达地区的乡镇政府来说，目前主要的问题不是去与留问题，而是根据正在高速迈向城市化的社会整体结构，及时调整自身的职责定位，以更好地提供社会所真正需要的各种公共产品。也就是说短期内，工商业型乡镇政府并不宜于像农业型乡镇那样，被定位为县级政府的派出机构，进行大规模的撤并。相反，从长期来看，随着经济和人口规模的进一步扩张，部分工商业型乡镇甚至存在“镇改市”的可能性。在实践中，并不乏类似的实例，例如在上个世纪80年代中期以来的县改市热潮中，仍然有少数省份进行过“镇改市”的探索，并取得了成功，典型如福建省撤石狮镇设石狮市。

关于部分工商业型乡镇改市的可能性，这里需要强调两点：首先，这种撤镇改市的模式不同于传统的切块设市模式，即把一个县内经济最发达的部分单独切出设市，也不同于现阶段普遍实行的整县改市模式，而是应该以占据优越区位、在经济社会发展中具有特殊地位的城镇为中心，连同与中心城镇有密切经济联系的毗邻乡镇，一起切块设市。换句话说，这种“切块”城市与传统的“切块”设市不同，需要给新设的“切块市”留有进一步发展的地域空间，即“切块”的面大一些，有一个较为合理的城郊比例。再者，考虑到“省直管县”体制推广后省级政府的合理管理幅度问题，“镇改市”只能是在一些辖县数量较少的东部沿海省市试行，例如浙江、福建等少数几个省市。

参考文献：

[1]朱光磊. 现代政府理论[M]. 北京: 高等教育出版社,

2006：10.

[2]夏书章. 行政管理学[M]. 北京: 高等教育出版社,

2008：60.

[3]朱光磊, 于丹. 建设服务型政府是转变政府职能的新阶

段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J]. 政治

学研究, 2008, (6).

[4]徐勇, 高秉雄. 地方政府学[M]. 北京: 高等教育出版社,

2005：111.

[5]赵聚军. 乡镇改革研究的综述与思考[J]. 行政论坛,

2008, (2).