党内民主与人民民主的互动耦合

唐震

摘 要：党内民主和人民民主是社会主义民主政治的两个基本方面， 也是社会主义政治文明的两个关键范畴。正确认识和处理党内民主和人民民主的关系， 是当前推动我国政治体制改革、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明面临的重大问题。应当认真总结党内民主与人民民主良性互动的宝贵经验，积极探索寻求推动我国政治体制改革健康发展的合力效应。

关键词：党内民主；人民民主；互动耦合；政治体制改革；合力效应

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0025-04

当前中国的政治发展处于政治体制改革的攻坚阶段。30多年来中国经济体制改革和经济建设已经取得了举世公认的成就，但是政治体制改革相比之下显得滞后。而注重推动党内民主和人民民主两种民主实践的对接，发挥出两种不同类型民主的合力，形成两者的互动与耦合，对于中国民主政治建设和政治体制改革的健康发展具有重要意义。

一、党内民主与人民民主的辩证关系

中国民主政治的发展离不开党内民主和人民民主的充分发展，党内民主与人民民主是社会主义民主政治的两个不可缺少的基本内容。其中，人民民主是社会主义民主政治的最高形态和根本目标；党内民主在中国政治发展中处于关键地位，对人民民主的发展具有直接的影响作用。

1.党内民主是人民民主的基础和保障，对人民民主具有重要的示范和带动作用。首先，党内民主对人民民主具有强大的示范和带动作用。从党的地位看，党在国家政权体系中的领导核心地位，决定了党内民主对国家政治生活民主化具有直接的示范、导向作用。中国共产党及其内部民主制度的建立先于人民民主国家制度的确立，揭示了党内民主示范和带动人民民主的历史必然性，党内民主的政治取向、指导思想、基本原则等成为人民民主制度遵循的准则，制约、影响着人民民主的价值取向、运行方式。党内民主观念的强弱、党内民主架构的科学与否，都会直接影响人民民主的建设和发展；从党的性质、宗旨看，就是要支持人民当家作主。因此，党的执政是否体现出民主精神，直接影响着国家政治经济等各层面的民主状况；从党与社会的关系看，党的先进性和党员基础的广泛性必然使党员、干部在党内生活中培养起来的民主意识、民主作风、民主习惯贯彻到社会生活中去，从而在全社会产生巨大的影响力、带动力，有效地推动整个国家的民主政治建设。其次，党内民主是人民民主的重要实现途径。党内重大问题能够做到民主决策、民主管理、民主监督，对国家政治生活的民主化具有直接的带动作用；党具有广泛的群众基础，涵盖了社会的各个阶层和领域，人民群众的各种利益诉求都可以在不同的党员群体当中得到体现，通过扩大党内民主，保障党员民主权利，推进党务公开，完善党的代表大会制度，完善党的地方各级全委会、常委会工作机制、推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等制度，可以使人民群众参与政策的决策、实施、反馈、监督过程，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现最大程度的人民民主。

2.人民民主是党内民主的目标与动力，对党内民主有着重大的影响和促进作用。首先，人民民主是党内民主的目标与动力。在社会主义国家， 执政党的党内民主制约着人民民主的发展， 但从根本上说， 党内民主的发展又是为人民民主所规定和推动的。正如俞可平在解读十七大报告时所说: “党内民主不是中国民主政治的根本目标， 人民民主才是最终目标。”[2]人民民主是执政党的基本政治取向， 人民民主内在地影响和促进党内民主， 党内民主必须以人民民主为出发点和归宿， 必须与人民民主相适应；脱离人民民主， 党内民主就失去存在和发展的依据。离开人民民主的目标及其动力作用， 党内民主不可能充分发展，更不可能有实质性的发展。其次，人民民主是党内民主的外部推动力，对党内民主有着重大的影响和促进作用。中国共产党植根于广大人民之中， 人民民主的发展程度直接影响到党内民主的发展程度。人民民主是党内民主最直接的来源之一，对党内民主具有深远的影响。作为中国民主政治建设的基本目标，人民民主要求党内民主必须得到不断推进，并适应人民民主的现实要求；人民民主在原则、程序、制度等方面的探索实践对党内民主具有启发和借鉴意义。从逻辑关系上讲，党内民主属于人民民主的子系统，既可对人民民主发挥示范引导作用，同时又受到人民民主的影响和制约。从积极的角度看，人民民主水平的提高可以有效提升党内民主的水平，尤其在民主的制度化水平、群众民主素质、社会民主风气等方面。

3.党内民主与人民民主相辅相成、相互促进，有机统一于有中国特色的社会主义民主政治实践。中国民主政治的发展离不开党内民主和人民民主的充分发展。从理论上说， 党内民主与人民民主是社会主义民主政治的两个不可缺少的基本内容，两者有机统一， 相辅相成， 相互促进。虽然党内民主和人民民主属于两种不同层次、不同范围的民主，但由于我国的一切权力属于人民，而人民民主权力的行使是在党的领导下以人民代表大会制度形式实现的。党的性质和宗旨决定了党和人民根本利益的一致性，从而使得党内民主和人民民主之间存在着许多共同的特点。比如，党内民主和人民民主都是社会主义性质的民主；都必须在中国共产党的领导下发展;都要贯彻民主集中制的基本原则；都必须从中国实际出发稳步推进，并依靠发挥全体党员或广大人民的积极性创造性推动其发展；都有其建设有中国特色社会主义民主政治的共同目标等等。这种共同的、一致性的特点是党内民主同人民民主良性互动的内在依据。

党内民主和人民民主的实践也是统一而不可分割的。民主建设本身就是党的建设的一项重要内容，民主执政是中国共产党执政的基本方式，即党坚持为人民执政、依靠人民执政，支持和保证人民当家作主，由此决定并要求党要按照人民民主的发展要求来建立和完善社会主义政治制度， 建立和完善与人民民主制度相适应的党的领导制度体系， 从制度、组织、文化上为党内民主的发展提供新的资源， 并转化为党内民主发展的新的基础和动力。从这个角度讲， 作为一种国家制度的人民民主， 其建设和发展也直接推动着党内民主的发展。因此， 党内民主和人民民主的良性互动， 既体现为党内民主对人民民主的示范、带动作用， 又体现为人民民主对党内民主的渗透、影响和推动作用。应该说， 党内民主与人民民主之间的有效互动、共同发展， 是共产党领导的社会主义国家民主政治建设的重要动力资源。实现二者之间的良性互动， 对社会主义民主政治的建设和发展无疑具有重要战略性意义。

二、当前党内民主与人民民主互动耦合过程中存在的问题

当前我国政治领域建设取得较大进步，但政治体制仍然存在一些重要的问题没有解决，政治体制的现状与快速发展的经济社会文化还不大适应。就人民民主和党内民主来说，改革开放以来，党内民主和人民民主建设虽取得一定程度的发展，然而两者在政治功能、组织形式、适用范围、权利主体等方面的差异决定了两者在某些环节会出现冲突、紧张的局面，甚至会演化为矛盾，从而未能很好实现两种不同民主模式之间的对接、互动和耦合，由此也直接影响了中国民主政治建设的进程。

1.党内民主示范、带动人民民主发展的动力不足。党内民主要在事实上形成对人民民主的示范、带动，势必要在党内民主的自身建设上取得突破性进展。近年来，无论党内高层民主还是基层民主的推进都较为缓慢，党内民主存在的两大问题即党员权利缺乏保障和党内权力过于集中的顽疾由于党内民主建设面临制度性障碍而迟迟未见实质性改善。党代表大会制度、党内选举制度等都存在不同程度的缺陷。而党内民主理论体系的缺陷、部分党员干部在对党内民主认知上的障碍以及根深蒂固的封建特权思想和专制传统观念等等因素也是当前推进党内民主面临的阻力来源。由此形成了党内民主示范、带动人民民主发展的动力不足的局面。事实上，具备良好基础条件和组织优势的党内民主的发展，在许多方面还没有达到示范、带动人民民主发展的效应，甚至人民民主的发展还在逐步推动着党内民主的发展，形成对党内民主的所谓“倒逼”的态势。人民民主在某些方面已经超前于党内民主，比如人大代表的选举，1979年就开始实行了县级直选，但党代表目前只是在少数基层单位开展直选试点；党代会常任制的试点虽然在80年代开始就已经在进行了，但到目前为止还没有全面铺开等。

2.人民民主促进党内民主的影响有限。作为中国民主政治建设的基本目标，人民民主要发挥好目标导向作用，以促进党内民主与人民民主在目标、途径等方面的一致和统一。在民主社会，人民民主需要通过代议制度实现，在政党政治时代，代议制民主需要政党来推动，因此人民民主与政党密切相关。但两者要形成互动必须借助一定的中介或者制度平台。在我国，这一制度平台主要包括了四种基本政治制度和两个纽带，即人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和党员、党的基层组织两个纽带。其中人民代表大会制度是党内民主和人民民主互动的主要平台。从制度形态上看，人民代表大会制度体现了社会主义民主的实质， 如果说，中国政治体制改革的根本目的是更有效地落实人民当家作主的权力，使整个执政体系更有效地服务公众利益，那么，政治体制的改革必然要落实于人大及其常委会充分地行使宪法赋予的权力。从实际效果看，当前人大的权力确实有所加强，但人大的法定功能并未得到实质性的强化，人大的权力并未得到充分的运用。应该说人民民主对党内民主的辐射、促进作用肯定有，但效果不那么直接和明显。比如人大代表选举在1979年就把等额选举改为差额选举，直接选举由乡级扩大到县级，而8年后才在党的十三大上迎来了党代会代表的差额选举；在监督方面，人代会对一府两院的监督比较具体，操作性较强，比如人大代表可以提出质询，但党代表的监督作用发挥不明显，没有类似的规范性渠道。因此，人民民主在原则、程序、制度等方面的探索实践固然对党内民主具有启发和借鉴意义和一定的促进作用，但其目标导向作用的大小、影响的深远却值得我们去进一步思考。

3.党内民主和人民民主良性互动的实现途径单一。党内民主和人民民主的良性互动需要一整套运行和实现机制。落实到具体就是两者相互之间的价值示范、经验示范及互动关系。但当前，党内民主和人民民主良性互动的运行机制还不健全，实现途径还不充分。尽管理论界普遍认同以党内民主示范和带动人民民主是发展中国民主政治的路径选择，但理论上的可能或可行性不能替代客观的现实发展，党内民主对人民民主的示范和带动并不意味着只要党内民主发展了，人民民主自然就进步了，社会主义民主政治就确立了。两者之间要形成互动和耦合，发挥合力效应，必然要借助一定的实现途径。目前理论界对党内民主和人民民主良性互动的运行机制研究较为薄弱，研究的视角主要局限在两者的相互关系上，而对两者价值和经验示范的具体路径、运行机制的研究甚少。实际上，党内民主与人民民主的互动在理论上存在多种可能，这种可能要转变为现实不是理论本身决定的，而是取决于现实的国情和党情。当前两者的互动主要集中在基层选举环节上，在高层民主、选举民主和协商民主、权力的监督和制约等方面可提供的互动路径则较为匮乏。在党内民主和人民民主相结合的问题上，我们缺乏必要的相应的程序制度方面的设计，比如程序制度的基本形式。协调党内民主与人民民主的关系必须以一定的形式体现出来，而且要转化为相应的制度，问题是用什么样的制度形式体现党内民主与人民民主相统一的要求，如何进行合理的程序制度设计，解决相关制度形式在党内民主和人民民主相结合上处于哪一阶段的问题，以及如何保障程序制度的权威性，这些现实问题都亟待理论研究的深化，也亟需实践探索的加强。

4.党内民主与人民民主在某些具体运行环节存在不协调。当前我国民主政治建设的实践中，党内民主与人民民主运行过程中候选人出现矛盾的情况并不鲜见，而且越是基层，问题往往越突出。村民自治实行多年以来，为当代中国的民主建设提供了一个良好的起点和突破口。但目前村委会选举过程中也暴露出来一些问题。有些地方在选举过程中候选人不是通过海选产生，而是由村党支部或者上级政府圈定的，选举过程中贯彻组织意图明显。随着村民自治的深入发展，农村两委矛盾显现出来，成为村民自治与党内民主关系的一个难题。为了解决这一难题，一些地方出现了“一肩挑”的做法，即以党内选举取代村民选举，在一些“一肩挑”的村，往往是先由村里的党员选举出支部书记，再由该支部书记直接担任村委会主任。而实际上中央的要求是先由全体村民民主选举产生村委会，当村委会主任是党员时，则经过党内选举程序使其成为党支部书记。这种以党内选举取代村民选举的做法，显然突破了现行法律规定的框架。如果无法实现党内民主和村民自治的有机统一，中国基层民主政治建设的整体就会受到影响。在这种情况下，村民自治不仅无法向上发展，而且还会影响到党内民主的向外发展。

三、政治体制改革合力效应形成的现实途径

人民民主和党内民主都是社会主义民主政治的基本内容，二者是相互影响、相互制约、相互促进、相辅相成的辩证关系。在民主政治的实际运行过程中，应当从党内和党外、基层与高层、制度建设和运行机制等方面，促进党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动，进而推动政治体制改革合力效应的形成。

1. 内外兼顾，以扩大党内民主带动人民民主。中国民主政治的进步离不开党内民主和人民民主的充分发展。党内民主与人民民主是社会主义民主政治的两个不可缺少的基本内容。人民民主是社会主义民主政治的最高形态和根本目标。人民民主要进一步发展，必须在党内民主上有所突破，否则人民民主的发展空间将受到限制。以党内民主带动人民民主，发展中国特色社会主义民主政治，是基于中国政治现状的理性选择。党内民主与党外民主的衔接表现在党与民主党派、党与人大、党与政府、党与各种人民团体等多层面的关系上。而从这些关系看，党内民主与人民民主内在统一，两者实施的目的、路径具有一致性。在现有体制下，人大、政府、政协、司法机关、人民团体都是在党委支持领导下依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作；党是通过国家政权组织实施对国家和社会的领导的，因此，党内民主与人民民主各种形式都可以形成互动关系，通过这些互动关系可以在保障民主权利、建立竞争机制、完善程序民主和权力制约与制衡、影响和带动民众的政治参与等方面对人民民主起到良好的示范作用。以党内民主带动人民民主既有利于在发展民主的同时维护执政党的执政地位，又有利于在民主政治发展过程中减少社会和政治风险。

以党内民主带动人民民主的关键首先是要把党内民主落到实处，进而以党内民主制度化引导人民民主制度化。当前扩大党内民主、健全党内民主制度可以从以下几个方面展开：一是改革和完善党员权利保障制度，使党员的民主权利具体化、制度化。推进党内民主，最基本和最关键的，是必须使党员能够就党内事务“当家作主”，就是在制度上落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，并在具体的程序上规范它，使之具体化、规范化、制度化；二是改革和完善党的代表大会制度。完善党的代表大会制度，充分发挥党的代表大会和党代表的职能和作用，关键是贯彻党的十七届四中全会精神，实行党代表大会常任制，并改进党代表选举产生的办法。建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议等制度；三是改革和完善党内选举和干部选拔制度。党内民主建设要有根本性、实质性的突破，就必须改革党内选举制度、改进候选人提名制度、扩大差额选举的比例和范围、扩大基层党组织领导班子直接选举的范围、健全完善选举程序。通过建立竞争性选举制度，落实党员的选举权。

2.上下联动，形成基层民主与高层民主互动格局。如何推进政治改革和发展民主政治，是自上而下抑或从下至上，存在一个发展道路问题。从欧美国家情况看，走的是一条自上而下的路径。在中国民主发展的取向上，理论界一度根据当时基层民主发展的形势，提出了以基层民主推进高层民主的自下而上的发展路径。然而，随着改革开放的深入和社会主义民主政治的发展，以基层民主推动高层民主的发展路径遇到了严重的体制性和机制性障碍。深入分析困扰基层民主的两委矛盾、乡村关系及社区自治暴露的问题，我们不难发现，这些问题的实质是中国政治体制中普遍存在的问题在基层社会的一个缩影。只要整个政治体制没有变动，基层民主的瓶颈性问题就难以突破。因此，中国民主政治推进的路径必须采取上下联动的方式，通过精心的“顶层设计” （TOP-DOWN），形成基层民主与高层民主交相辉映的互动格局。

中国民主政治的发展应当遵循从基层民主到更高层的民主，从党内民主走向社会和整个国家民主的道路。这其实是一条核心和外围、由上到下与由下到上相结合的道路。现阶段人民民主发展的重点和突破口是基层民主， 基层民主是社会主义民主的根基，对国家整体的民主化进程具有根本性意义。应当建立和健全基层群众自治制度，扩大公民有序政治参与，让人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务，同时通过一些基层民主的试验和创新，逐步向上推进。而党内民主从高层进行突破是比较理想的选择， 高层的民主示范对党内民主和人民民主的发展具有决定性的推进和带动作用，因为党组织的层级越高，党内精英就越多，党的干部素质也就越高，而且上层人数涉及较少，便于操作，因而也就更容易达到预期目标。最近几年党内民主的突破口逐渐上移，中央在建立起中央政治局向中央委员会全体会议定期报告工作并接受监督制度后，十七大又进一步规定地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督，扩大政治局委员预备人选的范围。这表明，政治体制改革和民主政治建设呈现上下呼应的态势。

3.制度建设与机制优化并重，推进有中国特色社会主义民主政治健康发展。党内民主与人民民主尽管是互动的关系，但并不能直接衔接，要通过一系列的制度和机制为中介，才能形成互动的关系。因此，党要按照民主政治发展的时代要求建立和完善与人民民主制度相适应的制度体系， 优化党内民主和人民民主良性互动的机制，从制度和机制上为党内民主的发展提供新的资源， 并转化为党内民主发展新的基础和动力。

首先应当加强基本政治制度建设，不断完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度等基本政治制度。按照民主法治的原则和权力制约的规律，改革和完善党对国家的领导体制，实现人民民主的制度化、法律化。完备的制度体系可以为我国民主政治的发展、党内民主和人民民主的良性互动构建有效的制度平台。应当以改革创新精神完善党内基本制度，如民主集中制、党的代表大会制度、基层党内民主制度等等，通过科学、民主的党内制度设计来保障党内民主选举、民主监督、民主管理和民主决策。其次，如何把党内民主与人民民主正确有效地结合起来，目前面临的最大问题是运作机制的选择，也就是说，在树立了两者相结合的理念的条件下，优化党内民主与人民民主相结合的运行机制显得尤为重要。从现实情况看，实现党内民主和人民民主的良性互动和有机衔接，最有可能实现的就是选举制度。按照民主政治的基本原理，选举是民主授权机制的重要标志，这在我国基层社会就是直接的民主选举；在县级以上各级政权中，是人大代表对由党组织提名的“一府两院”领导成员进行选举和人大常委会对政府组成人员进行投票任命；在党内是各级党的代表大会选举产生党的领导机关。党内选举制度的发展和完善不仅可以带动党内民主的其他方面，包括保障党员民主权利、调整和理顺党的各级领导机关的权力授受关系、干部人事制度改革等等，而且可以与人大选举制度的改革相衔接。因此，完善的选举制度是党内民主与人民民主的重要结合点。

4.尊重人民群众的首创精神，努力创造党内民主和人民民主良性互动的新形式。党内民主和人民民主能否结合起来，关键在于能否找到合适的形式。从世界政党政治的发展来看，任何一个政党仅靠自身的力量是难以长久地执掌政权的，政党执政需要依靠多数民众的支持，由此也使政党行为和广大群众的行动日益紧密地结合在一起。推进政治体制改革必须充分尊重人民群众的首创精神。只有最广泛地调动人民群众参与到这一进程中，而不是将群众作为旁观者或无关者漠然置之，才能真正推动我国政治体制改革的进展和社会的全面进步。

在中国政治体制改革的实践中，我们已经进行了一些积极的探索，取得了一定的阶段性成果，初步展示了中国政治发展的合力效应。一些具有原创色彩的民主形式，比如“一肩挑”、“两票制”、“两轮三票”等等出现在基层民主实践中，这些形式为如何实现党内民主与人民民主在基层的对接提供了重要思路。应该说，党内民主与人民民主相结合已成为基层民主政治的重要实践。在干部选拔中各地创造了许多新方法、新经验，其探索的主线就是把党管干部和扩大民主结合起来，把党内民主和人民民主结合起来，在一些地区已经取得成效并总结出成功经验。如果对这种经验加以研究和总结，概括出一般性的可行的原则加以推广，并逐步向上延伸，可以促使人大选举制度的改革，使党内选举与人民群众推选直接结合起来。

在描述历史发展的一般规律时，恩格斯指出：“历史是这样创造的： 最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件， 才成为它所成为的那样。 这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”[3]在中国的民主政治实践中，形成了种种民主的模式，如同“无数互相交错的力量”，这些民主模式会形成“无数个力的平行四边形”，最终产生一个合力，即中国政治体制改革的最终成果。作为其中的两种民主模式，党内民主与人民民主成为两股互相交错的力量，构成了一个力的平行四边形。而中国政治体制改革的成功很大程度上取决于各种民主形式能否良性互动对接进而产生合力效应。

参考文献：

[1]迟福林.政治体制改革基本问题探讨[M].春秋出版社,

1988:207.

[2]俞可平.民主是共和国的生命[EB/OL].[2007-11-21].

http://www.sina.com.cn.

[3]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1995:697.

[责任编辑:闫生金]