碎片化政府：理论分析与中国实际

叶托， 李金珊， 杨喜平

（1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027；2.Aarhus大学 政治学系，丹麦；3.浙江省公共政策研究院，浙江 杭州 310028）

碎片化政府：理论分析与中国实际

叶托1,，2李金珊1，,3杨喜平1

（1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027；2.Aarhus大学 政治学系，丹麦；3.浙江省公共政策研究院，浙江 杭州 310028）

摒弃碎片化政府已经成为公共行政实践和理论的重要挑战。在实践层面，摒弃碎片化政府的实践在20世纪末开始兴起；在理论层面，被传统公共行政和新公共管理忽视的部门分割问题逐渐受到重视。碎片化政府集中表现为部门之间的隔阂与冲突，是以专业分工为核心理念的官僚制的天然产物，并带来两个主要的政府治理失灵：政府内部管理的低效率和资源浪费；面对棘手问题的束手无策。根据碎片政府的理论分析，我国政府的碎片化现状可以概括为组织价值的碎片化、权力和资源配置的碎片化以及政策过程的碎片化等三个方面。通过浙江富阳的案例分析，中国政府在摒弃碎片化政府的改革中呈现出了发展主义的特征。与摒弃碎片化政府的发展型模式相比，服务型模式才是中国未来的改革方向。

部门分割；棘手问题；碎片化政府；发展型；服务型

一、研究的意义

随着全球化、信息化的浪潮席卷全球以及后工业时代、后现代主义等思潮的流行，当前公共问题的复杂程度已远非传统社会所能比拟。从突发性公共危机、社会政策、城市病和可持续发展等棘手问题（wicked problems）中可以看出，根据事务性质划分的部门权责体系和当前复杂多变的公共问题所需要的跨部门治理（cross-sectoral governance）之间的固有矛盾日益凸显。[1]如何跨越部门功能过度分工的问题，通过树立整合性（holistic）思维、协商和合作充分而有效地整合部门之间的政策目标与资源以应对棘手问题的挑战已成为公共行政实践和理论的重要命题。

（一）实践层面——摒弃碎片化政府的兴起

21世纪初前后，新公共管理日渐式微，摒弃碎片化政府的实践开始在各国兴起。1999年英国布莱尔政府发布政策白皮书——《现代化政府》（Modernising Government），提出了协同政府（Joined-up government）与伙伴关系，希望解决药品滥用和社会排挤等问题。同期，加拿大政府为了处理气候变迁、原住民、公共安全及全球化等议题，便运用平行管理（horizontal management）的理念和方法来协调联邦政府部门间和地方政府间的关系。澳大利亚管理谘询委员会（ManagementAdvisory Committee）在2004年向政府提交了《连接政府》（connecting government）的报告，比较全面地阐述了“整体性政府”的改革途径（the whole-of-government approach）。2007年我国政府也提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”摒弃碎片化政府已经成为新一轮政府改革的主要趋势。

（二）理论层面——被传统公共行政和新公共管理忽视的领域

早在1937年，Culick就在《组织理论札记》一文中指出，分工可以让不同专业和技能的人各施所长、各尽所能，进而导致高效率，但是过度的分工容易演变为分散化，无法创造整体效益，因此如何建立有效的沟通和协调方式是个组织理论的关键问题。[2]然而，直到现在，这一问题仍未获得令人满意的求解路径。无论是传统公共行政还是新公共管理，政府的职、权、责一直处于碎片化(fragmented)状态。以威尔逊的政治与行政二分法、韦伯的官僚制为基石的传统公共行政由于过度强调政府内部的职责分工、层级节制和内部管制，导致了部门间缺乏协调，本位主义的盛行；以管理主义和市场化为革新理念的新公共管理则囿于单一政策或单一部门的成本效益分析而忽略了部门之间的相关性和政策之间的整体性。[3]恰是未能将碎片化诊断为政府的主要弊病使得这两种经典理论范式在面对棘手问题和跨部门事务时显得力不从心，难以满足公民需求。

本文将从理论与实践两个层面考察碎片化政府的这一命题，先运用各种理论深入分析碎片政府的概念、成因与治理失灵，再在此基础上分析中国政府的碎片化现状，并由一个浙江富阳的案例入手探讨中国地方政府在摒弃碎片化政府的改革中呈现出来的发展主义的特征。

二、碎片化政府及其成因

表面上完整统一的政府管理体制其实一直处在“四分五裂”的状态。在现行政府管理模式下，各级政府总是被划分成许多职能不同的部门。这种按功能划分的分部组织结构适应了专业分工的需要，有利于政府效率的提升，却同时也带来了政府服务的分裂性，为碎片化政府埋下了隐患。根据Perri6、Leat等的定义，如果不同职能的部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府（fragmented government）就此形成。[4]

（一）地盘和地盘战

理解碎片化政府的关键概念是地盘（turf）和地盘战（turf wars）。地盘指的是不同部门具有各自独立的职能区域和政策空间，以及该领域的裁判权。[5]每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程，并试图以最有效的方式运用自己的资源，达到自己设定的政策目标，与此同时，它们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯。[6]一旦部门之间因为地盘和地盘战而陷入高度分立的状态，碎片化政府的各种问题将会接踵而至，公共服务的供给也将产生诸多弊端。[7]这些问题包括：转嫁问题，让其他机构来承担代价；项目互相冲突，一些机构的政策目标互有冲突，或者，一些机构尽管从事同一政策目标，但却互相拆台；重复，它导致浪费并使服务使用者感到沮丧；目标互相冲突的，一些不同的服务目标会导致严重的冲突；由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政，一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要；公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；由于没有考虑问题的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。

（二）碎片化政府和官僚制

碎片化政府根源于官僚制的内在特性。自从亚当·斯密将劳动生产力的增进视为分工和专业化的结果之后，分工和专业化便成为现代社会的一个重要标志。韦伯研究官僚制的出发点有两个，一个是理性化，另一个就是分工和专业化。“官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要。”[8](P77)在韦伯看来，按照职能划分的官僚制组织有利于组织成员通过训练掌握专门的知识和技能，进而有利于提高组织的工作效率。但是，政府过度强调分工和职能区分将不可避免地造成部门间政策目标与手段的冲突。正如韩保中说的，“官僚体系内部亦会不断的再分工及更专业化发展，进而形成官僚体系内部的隔阂，各机关组织朝向分立法方向发展，组织关系便呈现‘碎裂化’的状态，‘韦伯式问题’实导向碎裂化问题。”[9](P35)不过，需要指出的是，碎片化虽是部门之间缺乏协调而导致的结果，但并不能成为反对分工和专业化的借口。

（三）良性的碎片化和恶性的碎片化

Perri 6、Leat等学者区分了良性的碎片化（benign fragmentation）和恶性的碎片化（malign fragmentation），并分析了它们的不同成因。良性的碎片化指的是碎片化的发展是非预期的结果，并非出于政府的本意，其成因有：管理及预算控制集中在政策输入上，这使得政府改革通常从流程和细节着手；廉洁性的要求，即政策制定注重部门之间的监督和制衡，忽视政策间的关联性；消费者导向的政府，即以公民满意度为导向的公共服务，未必能驱使政府进行部门间的功能整合；功能性部门的策略性决定，即部门在发展或改革时的考量点始终是部门自身需求；民主要求下的服务，即民众希望得到多元化的公共服务将使政府朝着碎片化发展。恶性的碎片化意味着碎片化是政府的有意作为，其原因主要有：政治家为了控制和监督官僚组织，对其采取了“分而治之”的策略；专业垄断问题，即专家以专业为借口，对专业事务的界限做出了明确的划分，以便回避界限之外的事务；最大化控制范围，即高级公务员通过确立各自的地盘来最大化自己的权力。[10]在Perri 6、Leat等看来，无论出发点是好是坏，如果政府部门只从自身需求出发，缺乏全局视野，那么部门间关系必然会呈现破碎和分裂的状态。

三、碎片化政府的治理失灵

按照功能的分部原则，每个部门均拥有独立的领域、目标、价值与行为规范，这造成了部门之间的隔阂与冲突，使得部门间的目标和资源难以有效整合。在这种情况下，治理失灵在所难免。碎片化政府的治理失灵主要体现在两个方面，一个是关于政府的内部管理，另一个则涉及的是公共服务的供给。

1.由于官僚组织领域界限的模糊性，碎片化政府经常陷入“边界冲突事件”，从而导致资源的浪费和效率的损失。

安东尼·唐斯在《官僚制内幕》中运用“领域”这一概念深刻地解释过官僚组织的部门分割现象。他根据官僚组织的特定职能区分将政策空间划分成各个领域带，并认为，现代官僚组织领域的最重要的特性之一就是其界限模糊，而这种模糊性来自于现代社会复杂的相互依赖性。界限的模糊性使得官僚组织争夺政策空间位置的斗争从未停止过。尽管官僚组织政策空间内的每一个“边界冲突事件”不会对其生存构成威胁，但是，弥漫在政策空间的不确定性，使得每一个官僚组织对于内部地带的“入侵”和发生在“无人地区”和外围空间及附近的事件会特别敏感。由于领域敏感性的影响，“每一个社会机构本质上都是一定程度的领域帝国主义者……只要社会机构存在互动，它们的帝国主义行为必定导致他们之间的冲突，尽管整体关系是以合作为主的。”[11](P230)

2.与碎片化政府相适应的传统决策模型难以有效地解决棘手问题。

Leach和Percy-Smith指出，传统决策模式至少存在三个主要缺陷。一是决策过程的单线性。传统决策模型将政策过程简单地描述为从政策问题界定到政策制定和执行，再到政策评估的单线流程，根本难以真实地描述复杂而多变的决策过程。二是决策视角的单部门化。在政府碎片化的情况下，部门通常以本组织的立场和利益制定政策，而政策的执行也是单单依靠本部门的资源和力量。三是政策的一次性（one-off）。部门将每一个政策均视为独立的政策，相互之间毫无关系，每次决策都是新的开始。[12]这样的决策模式在解决温顺问题（tame problems）时会表现出相当高的效率。温顺问题指的是具有如下五个特征的公共政策问题：一个相对明确和稳定的问题表述；一个明确的终止点，即我们知道何时可以解决问题；解决方案的对错可以得到客观的衡量；类似的诸多问题可以被类似的方式解决；解决方案可以先试一试，如果不行，可以马上替换。[13]但是，在现实中，“公民面对的是综合性问题（joined-up problems），……公民的问题并不是依照学科、专业或组织的界线而来”。[14](P48)这类棘手问题通常跨越了多个部门的领域界限，致使没有哪个部门可以单独解决这一问题。因此，传统决策模式一旦碰到棘手问题就陷入束手无策的境地。

四、中国政府的碎片化分析

在我国，碎片化政府并不是一个新问题。自建国以来，“部门分割”便一直是困扰政府管理体制的重要问题。计划经济体制下，权力和资源集中在中央政府，分散在各个部委，形成了各自为政、相互制肘的“条条专政”局面，也带来了异常突出的“条条分割”问题。1978年改革开放的结果是，随着中央政府将相当部分的权力和经济建设的责任一起下放给地方政府，行政体制的主要问题也由“条条分割”逐渐转为“块块分割”。但是，进入21世纪之后，社会建设和管理相对滞后、社会矛盾多发高发的现实又使“部门分割”问题变得凸显起来。现在的政府不仅依旧肩负经济发展的使命，还必须越来越多地面对突发性公共危机、社会政策、城市病和可持续发展等棘手问题，因此迫切需要摒弃碎片化政府。在一定意义上讲，中央政府的“大部制”改革便是对此的一种回应。特别要注意的是，这一时期的“部门分割”与改革开放前的“部门分割”有着显著的区别。后者是依计划分配资源的必然产物，而前者是回应公民需求和解决棘手问题时遭遇的困境。我们可以从组织价值、权力和资源配置与政策过程等三个维度来探讨我国政府的碎片化现状。

（一）组织价值的碎片化

在政府内部，建立共识是各部门朝着整体目标协调一致行动的前提。组织价值的碎片化集中体现为我国政府部门的“部门利益化”倾向。孙立平曾深刻地指出：“政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。”[15]从制度设计上讲，政府各个部门的负责人应该是政府领导人派往各部门推行政府整体政策和整体目标的代表。但在现实中，他们往往蜕变为所在部门利益的代言人，只说或多说“行业话”，不说或少说“全盘话”，结果造成“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法定化”。在该“三化”中，各个部门已用“部门利益追求”的价值取向替代了“公共利益关怀”的价值取向，部门对于政府领导人的服从往往是象征性的。在很多需要跨部门协调的事务上，政府领导人的部署精神往往不被部门所认同，即使他们在表面上表示了认同或顺从。由于部门间的协调难度颇大，政府领导人很容易沦为负责协调的人，而不是专一的决策者。部门作为利益主体出现，过多地从本部门、本行业的利益出发，过于强调、维护或谋取本部门利益，使政府所代表的公共利益的天平发生倾斜，这已成为我国政府内部价值整合的最大障碍。

（二）权力和资源配置的碎片化

权力和资源配置的碎片化一方面表现为部门间的职能交叉问题。我国政府普遍存在部门职能定位模糊、职责不清、多头执法等问题，各个部门有利则抢着干，不利则避退三舍。以食品安全为例，从种子——种植——化肥——运输——加工——批发——零售多个环节，涉及农业、林业、卫生、质监、工商、食品药品监管总局等20多个部门。其结果是，管的部门越多，缝隙就越大。另一方面则表现在“财政部门化”。“财政部门化”不利于政府同意调度和合理配置资源，严重削弱了政府实现整体目标的力量。从目前的财政体制看，尚有众多公共资源分散在各个部门，例如政策资源、审批资金和自有资产等。部门在使用这些资源时，根本不从政府的整体政策出发，而将之视为自己的“私房钱”。同时，财政本来应该是政府领导人实施政府整体政策的极其重要的政策工具，却因“财政部门化”引致的“财政出钱，部门出政策”问题而未能发挥该项作用。

（三）政策过程的碎片化

我国的政府决策过程具有明显的碎片化特征。Lieberthal和Lampton在1992年提出“碎片化权威”(fragmented authoritarianism)的概念来说明，在中国政治体制的最高层之下的权力是相分离的。中国官僚政治的层级体系和权力的功能化划分相结合导致每一个单独的部门均有独立的权威来源，而且没有哪个单独部门的权威可以超过其他部门。各个部门会根据自身的利益制定部门政策或者影响政府政策制定过程，因此Lieberthal和Lampton认为，中国的公共政策一般由政府各相关部门共同参与制定,部门之间、上下级政府之间、同级政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价,最后才制定出公共政策。在中国，公共政策的过程实际上就是部门之间相互博弈的过程。[16]碎片化的决策过程不仅导致决策的成本升高、周期变长、效率降低，大量的资源和时间被浪费在部门利益的争夺、扯皮和推委之中，还往往带来公共政策的扭曲和变异。

五、摒弃碎片化政府在我国的实践：以浙江富阳为例

在我国，尽管在中央政府层面的摒弃碎片化政府改革——“大部制”改革并未取得预期的成效，但是不少地方政府趁势进行了探索，其中比较有影响力的有湖北随州、广东顺德、浙江富阳等。我们选择了富阳作为分析的对象，主要是基于两点考虑：一是，不同于随州和顺德，富阳的改革不是上级政府委派的政治任务。这便意味着，随州和顺德的改革动力来自外部，而富阳的改革具有自发性的特征。二是，经过深入调研，富阳的改革是紧紧围绕“政府资源如何最大化地输出为GDP增长”而进行的。这一点符合中国地方政府“以GDP为导向”的行为逻辑。综合上述两点，以富阳的改革为例来探讨摒弃碎片化政府在我国的实践是比较合适的。

（一）富阳摒弃碎片化政府的具体做法

2007年4月23、28日，富阳市委、市政府出台了《中共富阳市委关于建立四副班子重大事项协调运行机制的意见（试行）》和《中共富阳市委富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，正式启动了其摒弃碎片化政府的改革。

1.组织结构的重组。通过上述的两个文件，富阳市构建起了“4+13”的政府组织结构。所谓“4”就是在市四套班子层面上建立起工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会等4个机构。其中，三个领导小组是市委重大事项的议事机构,只议事不决策,决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议作出。决策咨询委员会则是全市重大事项的决策咨询机构。所谓“13”就是在政府层面上设立计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、社会保障、工业经济、环境保护、重大工程建设、城乡统筹、社会事业发展、现代服务业发展、运动休闲城市等13个专委会。每个专委会由1名副市长担任主任，实行部门牵头负责制，组成部门包括各个职能相关的委、办、局。专委会的主要职能是统筹整合资源、协调部门力量，落实市委市政府的重大决策。

2.政策过程的再造。在建立“4+13”的政府结构之后，富阳又建立起了“计划一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的管理制度。其简单的步骤如下：首先，利用公有资产管理运营委员会统揽政府全部的财力，包括资金、资产和资源三部分。在资金方面，将166个独立核算单位的各种财政性收入全部存入财政专户。在资产方面，成立了公共资产管理中心，集中管理全市机关事业单位的房产和地产。在资源方面，制订了政府资源管理实施办法和细则，对所有政府资源的拍卖、拍租、出让等收入实施财政统收。其次，改革预算编制制度使部门只掌握正常“运转”的资金，大大压缩了部门对财力的自由支配权。从2009年起，富阳市将预算分为部门运转预算、专项预算和基建预算三个部分。部门运转预算根据部门的人员编制、办公设备和车辆等情况核定；专项项目预算均需有据可依，依据只限于上级政府和本级市委市政府的文件规定；基建项目则由政府统一安排。最后，建立项目库制度，保证每一个具体项目符合全市发展的战略目标和工作重点。申报的项目分为专项项目和基建项目两类，对应于专项预算和基建预算。基建项目则通过计划统筹委员会的运作，先根据政府财力和土地供应情况，确定全市计划盘子，再根据市委市政府的战略目标和年度工作重点，排列项目的轻重缓急，最后由各专委会负责具体实施。

（二）富阳摒弃碎片化政府的内在机理

1.通过组织结构的重组，重构了政府内部的“决策-执行”结构，并增加了“协调”环节。名义上，工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、决策咨询委员会等4个机构并不拥有决策权力，但由于这些机构的成员囊括了市委市政府的主要领导，议事或咨询实际上就等于决策。与各自为政的传统决策制度不同，这套决策制度建立了4套领导班子的合作共事机制，旨在防止4套班子之间的信息不对称和意见不一致。13个专委会及其下属的部门在这一架构中则都成了执行机构，同时专委会又发挥了协调功能。

2.通过政策过程的再造，建立起了一个“先集中资源，后统一分配”的运作机制，将政策过程由双轨制的拼盘组合调整为统一的自上而下的统筹整合。我国地方政府的传统政策过程具有双轨制的特点，也即同时存在自上而下和自下而上的政策过程，具体表现为“政府项目”与“部门项目”的划分。对于重点项目，市委市政府统一安排实施，可称为“政府项目”；对于非重点项目，部门自行申请，由分管领导审批后实施，可称为“部门项目”。双轨制的政策过程具有两个显著的特点：一是大量的政策资源和政策决策权分散在各个部门，二是部门既是决策机构又是执行机构。在这样的政策过程下，“部门代替政府、屁股指挥脑袋”的行政现象相当严重。对于重点项目，市长便需出面协调各部门之间的关系，甚至要伸手向相关局长要钱；对于非重点项目，主管部门在遇到部门协调问题时便不得不要求副市长、市长或书记出面。在这种情况下，为了确保政府工作的顺利推进，书记、市长被迫忙于“协调”，而疏于“决策”，层级制的命令链条表面上还是自上而下的，而实际上早已变为自下而上的。正是为了改变这种局面，富阳市才进行了上述的政策过程再造。

（三）摒弃碎片化政府的两种模式

从上述两个部分的分析中可以看出，富阳摒弃碎片化政府的改革具有一个明晰的思路：在组织结构的调整和政策过程的再造方面，运用强化集权的方式，夺取散落在各个部门的权力与资源，使部门只致力于政策的执行职能，而将集中起来的资源投入基建项目建设。那么，富阳市改革者重视基建项目的动力何在？这和我国的官员激励机制有着密切的关系。中国地方政府官员的切身利益集中体现在官位晋升之上，而从20世纪80年代开始，地方官员之间“晋升锦标赛”一直是围绕GDP增长而进行的，经济绩效已成为官员晋升的主要指标。[17]一般而言，基础设施建设与经济增长之间往往存在着正向的联系，经济增长需要依赖大量不可分割的基础设施投资。[18]由此可见，无论是政府结构的重组，还是政策过程的调整，均是力图促使政府资源最大化地输出为GDP增长。

六、结论和展望：摒弃碎片化政府的两种模式

面对碎片化政府的挑战，不同的政府采取了不同的应对措施。通过富阳的案例分析，我们发现，改革开放后的中国各级政府是典型的发展型政府，摒弃碎片化政府的发展型模式是发展主义在政府自身改造方面的表现。这种模式的特征主要有六个：以推动经济发展为核心目的；认为碎片化政府的主要弊端在于资源浪费和效率损失；利用集权的方式进行整合；依赖控制与命令的手段；将决策机制集中于政府高层；组织系统对公民是封闭的；改革的价值取向是工具理性。不过，随着发展型政府的弊端日益呈现，政府和学者均在提倡由发展型政府到服务型政府的转型。[19]相应的，摒弃碎片化政府的改革也需要转型到服务型模式。表1给出了摒弃碎片化政府的两种模式之间的巨大差异。在两者对比中可以看出，摒弃碎片化政府的服务型模式将更能满足公民对政府的期许，更加符合民主政府理念，更加有利于和谐社会建设。

表1 摒弃碎片化政府的两种模式

[1]H．Sullivan&C．Skelcher．Working across boundaries:Collaboration in public services[M]．London:Palgrave Press,2002．

[2]Luther Gulick．Notes on the theory of organization[C]//L．Gulick,&L．Urwick．Papers on the science of administration．New York:Augustus M．Lelley Publishers,1937:1-47．

[3]彭锦鹏．全观型治理：理论与制度化策略[J]．政治科学论丛(台湾)，2005(23)：61-100．

[4]Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer&Gerry Stoker．Towards holistic governance:The new reform agenda[M]．London:Palgrave Press,2002:33．

[5]David C．King．Turf Wars:How Congressional Committees Claim Jurisdiction[M]．Chicago:University of Chicago Press,1997．

[6]A．Simmons．Turf wars at work[J]．Strategic Finance,2002(2):51-55．

[7]竺乾威．从新公共管理到整体性治理[J]．中国行政管理，2008(10)：52-53．

[8]丁煌．西方行政学说史[M]．武汉：武汉大学出版社，2004．

[9]韩保中．全观型治理之研究[J]．公共政学报(台湾)，2009(31)：1-48。

[10]Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer&Gerry Stoker．Towards holistic governance:The new reform agenda[M]．London:Palgrave Press,2002:40-43．

[11][美]安东尼唐斯．官僚制内幕[M]．郭小聪等，译．北京：中国人民大学出版社，2006：230．

[12]R．Leach&J．Percy-Smith．Local governance in Britain[M]．London:Palgrave Press,2001:187-191．

[13]Jeff Conklin．Dialogue Mapping:Building Shared Understanding of Wicked Problems[M]．New York:John Wiley&Sons,2005．

[14]Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer&Gerry Stoker．Governing in the round-strategies for holistic government[M]．London:Demos Press,1999．

[15]孙立平．利益化部门的形成[EB/OL]．[2007-01-04]．http://blog．tianya．cn/blogger/post_show．aspidWriter=0&Key=0&BlogID=804962&PostID=8080411．

[16]Kenneth G．Lieberthal&David M．Lampton．Bureaucracy,Politics and Decision-Making in Post-Mao China[M]．Berkeley:University of California Press,1992:49．

[17]周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]．经济研究，2007(7)：36-50．

[18]M．Justman．Infrastructure,Growth,and the Two Dimensions of Industrial Policy[J]．Review of Economic Studies,1995(1):131-157．

[19]郁建兴、石德金．超越发展型国家与中国的国家转型[J]．学术月刊，2008(4)：7-14．

（责任编辑 刘华安）

D693.62

A

1008-4479（2011）02-0042-07

2010-11-4

国家留学基金委项目（留金欧[2009]6027）

叶托（1985-），浙江温州人，浙江大学公共管理学院博士生，丹麦Aarhus大学联合培养博士生，主要研究方向为地方治理；

李金珊（1962-），女，浙江温州人，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师，公共政策与公共经济系主任，浙江省公共政策研究院副院长，主要研究方向为公共经济、公共政策；

杨喜平（1984-），藏族，浙江大学公共管理学院硕士生，主要研究方向为地方政府。