地方政府投融资平台发展困境与出路：一种新理念

姚 领 谢家智

(西南大学经济管理学院，重庆400716)

地方政府投融资平台发展困境与出路：一种新理念

姚 领 谢家智

(西南大学经济管理学院，重庆400716)

地方政府投融资平台的产生、成长和发展有其必然性和合理性，但是，平台企业的非理性发展已经造成了巨大的经营隐患，遇到了难以逾越的障碍。基于此，文章提出一个全新的地方政府投融资平台发展理念：充分借助现代金融工具和手段，借助发达的筹融资体系、中介服务体系和多元的市场主体，构建主体形式更虚、功能更强、政府的责任更小、投融资渠道更广、投融资效率更高、风险更低的新型平台。文章最后就新型平台发展模式提出了几点建议。

新型地方政府投融资平台；平台主体；投融资方式；风险监控；投融资效率

一、引言

地方政府投融资平台是在我国特定国情背景下的产物，其产生、成长和发展有其必然性和合理性，特别是在2008年国际金融危机爆发后，全国各地的平台企业得到了超常规的扩张，据统计，目前全国各级政府投融资平台已超过3000家。在全球金融危机、中国出口大幅下滑面临经济增长乏力的大背景下，作为应对国际金融危机中最为活跃的投融资主体，地方政府投融资平台成为拉动投资、拓展项目配套资金缺口的有效途径，有力支持了各地建设和经济发展，尤其是促进经济企稳回升发挥了积极作用。但是，平台企业的非理性发展已经造成了巨大的经营隐患，很多企业的过快扩张，已经造成资金链断裂的巨大风险，其风险隐患已经大大超过地方政府的财政承受能力，地方平台企业的发展问题引起了中央政府的高度关注，并将清理整顿地方平台企业作为2010年宏观调控工作的重点任务之一。

同时，虽然政府对投融资活动的组织和调节具有必要性和合理性，但是任何措施的利用都有一个度的问题，如果政府作用过大，资源聚集和占用的过多，将对市场主体产生挤出效应，而且资源配置的效率矛盾会日益突出。此外，经济发展和环境具有阶段性，不同阶段政府的角色和目标应具有差异性。客观地，地方政府投融资平台的发展模式和发展理念也应该做出重大调整，地方政府平台发展中的问题并非简单整顿和清理问题，必须找准问题的原因，理清发展思路，促进可持续发展。

二、现行地方政府投融资平台发展的陷阱

地方政府投融资平台是地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等，政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目（巴曙松，2009）。从我国各地地方政府投融资平台成长和发展的历程看，平台的搭建整合了政府优质资源，为政府募集了重大项目的配套资金、补充了基础设施建设资金，增加了公共产品供给；对改革政府投融资体制、推动城镇化进程、促进国民经济发展具有积极作用。但同时也应看到，现行的地方政府投融资平台并未改变政府主导属性，快速扩张后暴露出诸多的矛盾，理论与实践表明，其存在较大的缺陷，陷入了一个难以自拔的困境，现行地方政府投融资平台发展困境主要表现在：

1.政府财政负担沉重

地方政府投融资平台从事的公共产品领域，承担了大量的公益性项目，投资的规模过大，甚至失控、重复投资、经济和社会效益不明显的非必要投资时有发生，大量举债①导致自身资产负债率普遍很高，有的甚至已超过了财务风险的预警线，由此引发的是一系列问题。企业债务规模巨大，每年都需支付巨额的财务费用，在企业正常营业利润和投资收益无法还本付息时，只得通过继续拆借资金或变卖自身有效资产，更为常见偿债方式是由财政兜底。维持资金链不断已成为不少政府投融资平台一项艰巨的任务消耗了其大量精力，部分融资甚至用未来十多年以上的财政收入归还，有的地方未来年度的偿还债务的规模甚至超过了年度地方可支配收入的50%以上，为未来财政还款带来巨大压力和无法偿债的风险。

2.投融资效率较低

我国地方政府投融资平台是在政府主导下成立的，具有老国有企业的典型特征：治理结构并不完善，委托-代理问题并未彻底解决，缺乏严格的管理规范和投资风险控制机制，投资效率低下；未按现代企业制度规范运行，管理模式滞后；缺乏现代经营管理理念，经营效益普遍较差，发展后劲不足；缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了企业融资的难度。尤其是平台的高管人员，大多由原政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识，因此在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误，从而造成投融资效率低下。

3.投融资渠道单一

目前，政府投融资平台的融资结构中，银行信贷占较大比重，虽说近年来少数地方政府也采用了大量的其他融资方式，如项目融资（BOT、TOT）、信托融资、资产证券化等等，但是没有动摇“土地+贷款”的主导地位，都只是作为银行贷款的补充，银行贷款占整个地方政府投融资平台融资规模60%以上，没有把由邮政储蓄、社会保险基金、政府部门的预算外资金等可以利用的资金利用起来。单一的融资模式难以满足政府投融资平台风险控制和提供（准）公共产品的资金需求。

4.滋生巨大的风险

地方政府投融资平台蕴藏了巨大的风险，相当于中国的“次贷”。其滋生的风险可以归纳为微观风险和宏观风险两类。微观风险是地方政府及其融资平台，一旦投资项目收益无法清偿债务，可能会产生拖欠，而向其贷款的债权人——包括银行、信托或其他非金融机构乃至个人，便积累不良资产，可能诱发债务危机，进而由债务风险演变成为银行风险、金融风险和政府风险。更为严峻的风险在于宏观风险：首先，在中长期内，地方债务问题将成为宏观调控部门不得不面对的变数，使得中央政府的宏观调控政策备受干扰；其次，导致调整经济结构、转变发展方式的战略难以落实；再次，使深化国有企业改革平添变数；第四，公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立；最后，国家货币发行权失控进而威胁到货币稳定性，这是中国地方政府债务最大的风险之所在。

此外，政府主导型的投融资平台还将面临：政府将扭曲地方政府投融资平台的功能、对私人投资产生“挤出效应”等一系列难题。

三、新型地方政府投融资平台的提出

地方政府投融资平台发展陷入困境，究其根源，就在于政府主导型的投融资平台政府资源过少但责任过大、政府干预过度以及不能有效诱发社会资本。已有的研究和实践试图对该框架进行完善效果并不理想，更像是在泥潭里挣扎，越陷越深，积累的风险越来越大。因此，我们不主张仅仅停留在对现有平台框架进行“修修补补”，而是依据我国地方政府投融资平台发展的特点和难点以及我国的国情进行改革，创立一种新型的政府投融资平台。

1.新型地方政府投融资平台的概念界定

本文认为新型地方政府投融资平台是指政府从（准）公共产品投融资主体中退出，让位于私人部门，同时改变政府对提供（准）公共产品的企业进行直接补贴的形式和手段，通过为市场主体提供平台，创造进入（准）公共产品领域经营环境和条件，降低经营成本、控制风险和完善进入与退出机制等手段，以建立对社会资金诱导机制为主，最终引导（准）公共产品走上市场化发展模式为目标。显然，新平台已不再局限于由地方政府通过划拨土地、注入资金等组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的实体公司，而是包括金融中介体系、中介服务体系、产权交易市场等为媒介资金服务的现代实体组织机构群体，能够高效调动财政性的、金融性的、政府的、民间的资本，使资本在短时间内积聚，投入到公共产品和准公共产品的生产过程中，以满足居民对公共产品和准公共产品的需求，归根结底，它是资本积聚的一个虚拟的平台（图1）。为了深刻阐述新型平台，本文将不包含现行地方政府投融资平台②的平台体系称为狭义新型地方政府投融资平台，下文如没有特别说明，均指狭义的范畴。

图1 新型地方政府投融资平台示意图

2.新型地方政府投融资平台的特征

与传统地方政府投融资平台相比，新型地方政府投融资平台具有不同的特征：

（1）主体形式更“虚”

现行投融资平台在一定程度上拓宽了政府的投融资边界，增强了政府的投融资能力，但是，该平台是以实体公司为载体，通过注入政府的相关资源，通过企业行为来实现政府的投融资目的，即平台具有“实体性”特征和属性。“实体性”平台功能和作用的发挥受到实体自身规模和能力的制约，扩张能力受到极大限制，经营风险难以实现有效分散，政府的角色扮演困难。但新型地方政府投融资平台已不再是传统意义上的那种由政府设立的实体公司（虽然也包括部分政府的公司<广义范畴>），而是一个由政府组织、市场参与，集多种投融资工具和投融资方式的虚拟的平台。其能够有效调动财政性的、金融性的、政府的、民间的资本积聚，归根结底，它是资本积聚的一个虚拟的平台。虽然平台形式“虚化”，但平台的功能却更“实化”。

（2）功能更“强”

传统投融资平台的主角是政府，投融资功能受到政府注入的资源多少和中央的宏观经济政策影响。因此，很多地方政府投融资平台企业的投融资功能受到极大地限制和约束，即使一些企业铤而走险式的融资行为，也难解政府的投资饥渴，一旦宏观政策收紧，许多企业就面临现金流重大缺口，投融资能力受到极大限制。传统平台的主体过于单一、融资手段和方式过于狭小，虽然平台企业数量众多、增长速度也较快，但是，事实上平台受到资源和经营能力边界的约束致使平台实际上很小。新型地方政府投融资平台要求政府转换角色，从构建实体的主角，转变为构建组织和网络的主角；从直接经营向政府诱导、激励转变；从政府推动向政府和市场双轮驱动转变；从资源注入向政策引导转变。因此，新型平台较之传统平台更大，功能更强。

（3）政府的责任更“小”

新型地方政府投融资平台集合多个投资主体，通过多种投融资工具，并建立起有效地利益机制和风险约束机制，政府从直接参与转变为间接参与，更多的经营风险通过市场机制和各种工具实现有效分散，政府的公共财政集中于市场难以承担的项目。政府的职能不再主要是投入资金设立平台公司，并进行生产运营，而是为市场主体进入（准）公共产品扫除障碍，并加以扶持，市场进入后对其运行加以监管等等，与传统的平台相比，政府只是一个搭台的“场工”，不再是唱戏的主角，也即是，政府主要承担诱导、孵化、服务与监管四大职能，政府的责任减轻了。

（4）投融资渠道更“广”

投融资渠道的拓宽是增强投融资能力的重要保证，新型地方政府投融资平台致力于拓宽投融资渠道，充分发挥市场主体和投融资工具的多元性，实现社会资金的集聚，彻底改变传统的“土地+贷款”的融资方式，充分依托金融市场，采用一切可以利用的金融方式（如：债券融资、股权融资、项目融资、信托融资、保险融资、资产证券化融资、租赁融资、产业基金融资等）进行投融资活动，从而极大地拓展融资渠道。

（5）投融资效率更“高”

政府主导型的投融资平台由于公司治理机制不完善、投融资渠道单一、政府参与过度和市场活力不足，天生就存在低效率的问题。而新型投融资平台是由政府诱导、市场运作的。能够充分利用市场机制，调动社会资金、采用市场化管理模式，使得其具备市场的典型特征——高效率，加上高效的金融市场，因此，高投融资效率又是新型地方政府投融资平台的一大特征。

（6）风险更“低”

现行平台滋生巨大的风险是新型平台提出的直接原因。因此，新型平台的设计将致力于将平台引致的风险最低化。新型地方政府投融资平台将按市场化运作、经营管理先进、投融资渠道广泛、法律制度健全，将风险降到了最低；同时，风险能够依靠成熟稳健的金融市场、丰富的风险规避工具、先进的风险分解技术进行防范与化解；此外，还将通过建立金融信息共享系统、平台主体企业的信息披露制度以及高效的风险预警系统，为发现风险和抑制风险恶化提供了保障。因此，与传统高风险的政府投融资平台相比，具备完善的风险防范与化解机制，使得新型平台的风险极低。

3.新老平台的合作、分工与衔接

建立新型地方政府投融资平台不是盲目否定现有地方政府主导的投融资平台，而是应该继续发挥现有地方政府投融资平台在纯公共产品领域和准公共产品项目初始介入的优势，实现新老平台分工合理、顺利交接的良好局面。具体来讲，在公共项目起始阶段应有政府主导完成，有了一定的规模、良好经营回报和稳定现金流之后，政府通过产权转让、合资合作等多种形式，实现政府投资逐步退出，舒缓负债压力，吸引社会资本参与，顺利实现市场接力，实现市场化运作，也即是将投融资重任转移给新型地方政府投融资平台，由社会资本进一步做大、做强公共项目（图2）。

当然，政府主导的投融资平台回收资金后不是就退出了公共产品领域，而是利用回收的资金，转而投向其他的公共项目，孵化之后又通过产权交易退出，周而复始，形成新老平台合理分工、顺利接力良性循环的投融资体制。

图2 新老平台合作、分工与无缝对接示意图

四、新型地方政府投融资平台发展模式的思考

新型地方政府投融资平台体系中，政府将逐渐退出，给私人投资留下发展的空间。政府科学合理的引导和诱导机制的建立，有助于公共产品领域克服市场化经营的障碍。

1.开放投融资领域，降低社会资本进入门槛

由于我国的制度障碍，社会资本无法进入（准）公共产品领域，社会资金缺乏投资渠道。因此，也就造成了一方面是（准）公共产品领域投资严重不足，另一方面是社会资金大量闲置的怪象。解决方法就在于开放公共产品领域投融资领域，降低社会资本进入门槛。改革实践证明，放松行政审批与市场管制是最有效的吸引社会资本的途径，也是典型意义上的制度性融资方式。未来政府部门要开放投融资领域，降低社会资本的准入门槛，放宽准入条件，广开渠道，鼓励社会力量、民营资本、海外资本以直接投资、间接投资、项目融资、兼并收购、租赁、承包等多种形式进入（准）公共产品领域，在（准）公共产品中形成政府为诱导的、市场为主的、混合经济结构的、公私合作互补的投融资格局。

2.发展开发性金融体系，发挥杠杆效应

建立起以政策性金融为主导、财政性金融为重要支撑、商业性金融为重要组成部分的多元化开发性金融体系是新型投融资平台运行机制的重要内容。无论是外部性很强的公共事业领域，还是具有较高社会效益和经济效益的产业项目，仍然需要政府诱导投资或给予大力支持，但是，政府投资不再采取主导投资的传统方式，而是可以通过先导性投资，为社会投资奠定基础或开辟道路，消除社会资本的投资障碍，从而带动社会资本更大程度的投资跟进，达到“四两拨千斤”的融资放大效应。许多具有较高社会效益和一定经济效益的公共项目，社会资金往往不愿或不敢单独介入，政府通过集中财力实施重点社会事业工程，就可以发挥开发金融的基础性、开拓性、导向性和创新性的特点，分担社会资本的投资风险，吸引更多的社会资金共同介入。我国现阶段中央对地方的专项补助、转移支付以及相应的投资、以及政策性金融机构给政府投融资平台提供的信贷资金均有很好的诱导作用，对引导企业和民间投资跟进，调动和吸纳社会资金参与，收到财政资金对投融资平台建设杠杆效果。

3.构建核心胜任特征平台主体，提高投融资效率

“虚”平台的高效运行，必须依靠门类齐全、功能完善、高效运作的实体组织。新型地方政府投融资平台的一个重要特征就是平台很广，包含了许多实体组织机构，这其中，既有改造升级的现行平台组织（广义范畴），又有包括股权、物权、债权、知识产权交易的产权市场，同时有包括诸如小额贷款公司、租赁公司、担保公司、信托公司等金融中介组织，还包含律师事务所、会计事务所、资产评估公司等在内的中介服务机构。其中一些组织现实中已经建立起来，但是没有开展新型平台的相关业务，因此，急需引导和激励他们拓展业务范围；还有一些组织机构没有建立起来，由于这些组织有一定的外部性，是平台运行的物质基础，因此，需要政府来诱导甚至主导构建。同时，随着经济一体化、全球化趋势的不断加强，企业之间的合作与竞争日益加剧，企业组织的胜任特征，尤其是核心胜任特征逐渐成为企业在竞争中制胜的关键。地方政府投融资平台组织成员作为市场主体，也面临着来自各个方面的竞争压力，其是否具备核心胜任特征，直接决定了经营绩效高低和竞争力强弱，进而关系到平台投融资能力与效率。因此，政府融资平台主体的构建应该以培养核心胜任特征为导向。

4.升级改造老平台，量力而行推进基础设施建设

目前地方政府融资平台遍地开花，需要抓紧清理，通过健全平台公司法人治理结构，完善平台公司经营管理机制；扩大资本金规模，优化资本金结构；拓宽平台融资渠道，构建多元化筹资融资格局；加强“银平合作”，切实防范平台公司贷款风险；强化平台公司融资配套机制建设；加强平台公司债务融资风险管理等一系列的措施，做到主动收缩战线，做实资本，降低负债率，防范和化解系统性风险，从而使得老平台脱胎换骨、焕然一新，成为升级改造版的地方政府投融资平台，进而为更好发挥老平台作用扫除障碍。新型地方政府投融资平台运行对基础设施（如电信设施、交通等）的依赖程度很高。地方缺乏传统融资平台，基础设施很难建设，但胃口太大又会反过来伤及地方及全国经济的健康发展，堵塞信贷流通主动脉。地方政府建设基础设施应从本地区的具体情况和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和财政承受能力，做到有所为有所不为，循序渐进，防止不顾条件的大规模建设基础设施。

5.引进和培养综合性人才，提供智力支撑

新型政府投融资平台模式是一项全新的系统工程，有很多新型的投融资产品，平台主体，涉及经济、工程、法律等诸多方面，政策性强，涉及面广，不仅需要了解市场经济条件下资源配置的规律，又要掌握项目规划、工程材料、商业谈判、招投标合同等具体操作细节，对人才队伍的要求较高。因此，新型投融资平台能否顺利运行关键在于人力资源的开发与利用，既要制定优惠政策和激励措施，从外面引进优秀人才，也要培养好、用好本地区的人才，为新型投融资平台畅通运行提供智力支撑。

注释：

①有关部门统计显示，2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1万多亿元，到2009年中期，迅速上升到5万亿元以上。另据中金公司的研究报告分析，2009年末地方政府融资额大约为7.2万亿元，预计2010年、2011年两年后续贷款将还会有2万亿-3万亿元，到2011年底将有可能达到10万亿元，相当于2009年GDP的三分之一，外汇储备的70%。（摘自魏加宁：地方政府投融资平台的风险何在）

②由于我们将新设计的投融资平台称为新型地方政府投融资平台，为了突出比较与方便说明，下文有些地方将现行地方政府投融资平台称为传统地方政府投融资平台或老平台。

[1]巴曙松．地方政府投融资平台应尽快规范[N]．文汇报，2009-08-05（1）．

[2]时红秀．地方债的风险有多大？[N]．中国经济时报，2010-07-06（2）．

[3]谢家智，周振．关于开发性金融发展定位的思考[J]．金融教学与研究，2006，（6）：16-18．

[4]魏加宁．地方政府投融资平台的风险何在[J]．中国金融，2010，（16）：16-18．

（责任编辑 杨仙丽）

F832.7

A

1008-4479（2011）02-0103-06

2010-12-14

姚 领（1986-），男，汉族，江西九江人，西南大学经济管理学院硕士研究生，主要研究方向为金融理论与政策；

谢家智（1967-），男，汉族，四川西充人，西南大学经济管理学院副院长，教授，博士生导师，主要研究方向为农村金融与农业保险。