难咽的免费大餐

难咽的免费大餐

假如我们有机会面对面地问一问“免费公交”的决策者：你希望达到政策目标究竟是什么？决策者恐怕也回答不上来。

【城事】

2010年深秋，在喜迎亚运的亢奋气氛中，广州市政府奉上了一道丰盛的“免费大餐”：在贯穿整个亚运30天内，市民可以免费乘坐包括巴士、轮渡和地铁在内的公共交通。

但出乎决策者预料的是，这道大餐由于想吃的人太多而出现了哄抢的效果，变成了一出不折不扣的滑稽剧。

据广州市交委的透露，公共交通免费一周之内，公交地铁的日客流量高达1754万人次，地铁日客流量更是近800万人次，大大超出地铁运输能力。为了安全，不得不紧急启动三级客流控制144次，结果严重影响了地铁正常安检和亚运安保工作进行，同时对市民上下班正常出行造成极大不便。

面对随时可能出现踩踏悲剧的严重事态，广州市政府不得不自食前言，仓促宣布取消免费措施，改为发放交通补贴。免费盛宴就此草草收场。

这是一则过程完整的公共决策案例，它又会提供什么样的镜鉴呢？

【案例分析】

公交免费世界罕见

刘圣中（南昌大学公共管理学院）

广州市这次可以说做了一件全球都罕见的事情，这个免费公交的计划是广州市派发的免费大餐，然而免费大餐没有享受几天就立即叫停，不免让人深思。为何免费大餐如此难以下咽呢？

反思广州市这一超前的大计划，我们不得不对免费这一极具诱惑力的词汇进行谨慎的分析。

在越来越强调公共福利和大众利益的时代趋势下，为公众利益实行普惠式的公共项目既是符合现实要求的，也符合了普罗大众的需要。

但是，这种回报和服务公众利益的感情和责任不应该忽略理性的考量，任何政策都有自己的服务限度。没有一定限制性的经济手段，公共项目将会由于非排他性的过渡消费而变得快速耗尽。

在一些公共项目，如公共绿地、公园、博物馆及其他项目中，我们的确常常看到免费开放的实例，一些地方也经常性的提供免费服务来保障公众的福利。

但是，不可忽略的是，这些公共产品和公共交通不同，它们不具备公共交通的流动性、规模性和普遍性。它们的免费开放一般不会引起过度的消费，例如博物馆。当然，如果万一遇到过度消费的问题也可以通过对免费规定的修改来达到控制消费者数量的目的。

从世界范围看，在公共交通方面实行免费还是极其少见的。一般来看，比较通行的做法是实行交通补贴和优惠措施，正如广州市政府之后所实行的政策调整。这样既实行了公共交通的普惠性，照顾了公众的需要，保障了公众的福利，又遵照市场交易法则，以“谁购买谁付费”的原则来维持公共交通的运营，保证公共交通不会出现过度消费的问题。

公共交通和公共道路资源一样，都属于我们平常所说的拥挤性公共产品。对于拥挤性公共产品，对其进行有效保护的最有力的措施就是设置经济杠杆，一般就表现为收费的形式。

通过收取一定费用，而且收费的标准也可以随着情况的变化而进行调整，既可以达到控制规模的目的，又可以为公共项目的运营和公共资源的保护吸收一部分资金，这些资金又可以反哺公共项目和公共资源，达到良性循环的目的。

激情而非理性决策

郭松民（特约评论员）

假如我们有机会面对面地问一问“免费公交”的决策者：你希望达到政策目标究竟是什么？决策者恐怕也回答不上来。因为这很可能就是一次激情决策而非理性决策，也许内心深处还有一点迎合、讨好市民的隐秘冲动，但对于真正要达到政策目标，可能并没有理性思考。

尽管决策者对决策目标含糊不清，但政策的效应却会按照事物发展的客观逻辑自我实现：免费公交实施的结果是催生了大量的“逛街族”、“旅游族”，使得公交在高峰期因过分拥堵而大大延时。

一个城市举办大型赛事活动，由于大批外宾、国内外游客的到来，必然会导致市内交通拥堵，所以北京在奥运期间要大幅度限制本地车辆出行，杭州在西博会期间号召市民少外出，“把西湖让给客人”。而广州亚运期间实行免费公交，却实现了一个鼓励市民上街、外出的效果，也就是说这是一个加剧公交和城市拥堵的决策。

“免费公交”政策目标的含混不清，说明此项政策缺少基本的合理性。“免费公交”推出后被“挤爆”的后果，说明决策出台前的论证进行得马马虎虎，极为草率，缺乏科学性。由于这一政策的客观效果和广州市办好亚运的总目标相冲突，所以它就只能被取消。

从城市公交管理的角度来看，在作出此项决策时，至少应该考虑如下几个方面的因素：

——广州目前高峰时段的交通现状究竟如何？每天多少人次采用私家车出行的方式上下班？多少人次使用公交系统上下班？

——亚运期间，广州将模仿北京、上海的模式，对私家车实行单双号限行的政策。那么，限行后将不得不改采公交出行的人次，每天将增加多少？由于限行，道路将变得比较畅通，由此增加的公交运力是多少？

——目前广州的公交、地铁的运营能力，每天可以达到多少人次？在经过挖潜以及更加合理地调度之后，运营能力可以提高多少？

——实行免费公交后，会增加多少人？公交系统能否承载增加的人流？

凡此等等，可以说相关的决策者并没有认真去思考。

从程序的角度来看，这项政策的出台也存在明显的瑕疵：比如，牵涉到如此众多人的利益的决策，为什么不事先举行听证会，充分吸收社会各界以及专家的意见？

除此以外，免费公交的推出意味着对市财政预算的重大调整，从法治的角度看，这个权限属于市人大，我们不禁要问，为什么未经过人大的讨论及同意？

【深度分析】

用一个错误掩盖另一个错误

郭松民（特约评论员）

“免费公交”政策由于存在上述种种缺陷，因此在匆匆推出并且实行了一周之后，又匆匆取消，改为恢复公交售票，同时按每个户籍家庭(含在广州居住半年以上流动人员)发放1 5 0元现金，集体户口人员按照每人5 0元标准发放现金，作为交通补贴。

有人说这是“知错就改”，但在我看来，这只不过是在错误的决策导致势成骑虎之后，用一个错误掩盖另一个错误。

因为这与其说是给市民的补助，还不如说是向市民赎买已经被错误授予的“亚运免费公交权利”——为一个错误决策支付的成本。

很多拿到补贴的人，并不见得去乘公交，为什么不直接补贴给公交，同时降低票价，使那些真正需要使用公交的人受惠呢？

糟糕的是，由于平均发放公交补贴的决定是在尴尬的形势下匆忙做出的，因此谁来发、怎么发都没有准备。

按照“广州十区、两个县级市的户籍家庭以及在广州居住半年以上的外来人口家庭每户补贴1 5 0元，集体户口每人补贴5 0元”这么大的范围，要做大量的统计、甄别、联络、监督、审计等工作，把这几个亿的钱发到每个市民，不再花几千万的成本是不行的，等把全部该发的人搞清楚，该发的钱都发下去，亚运会肯定早已结束了。这个政策究竟对亚运何益呢？

对错误的决策进行及时纠正，这叫“知错就改”，而对其进行赎买，则只能属于掩盖错误。实际上，广州有关方面在发现决策错误之后，最应该做的，是在取消免费公交的同时，对作出错误决策的决策者进行问责——错误的决策造成了错误的后果，却没有人出来负责，这能叫知错就改吗？

免费公交失败的启示

刘圣中（南昌大学公共管理学院）

广州公交免费的政策经过短期试验就取消了，这一惠民项目的失败给我们最大的启示是任何公共决策都要有适当的预期。

首先值得反思的是：广州市政府在制定免费交通政策之前，对其会带来什么样的后果难道没有进行预测吗？答案只有两个：要么是没有事先进行预测，要么是预测不足。

免费政策一经推出，即至少遇到了两个没想到：第一个没想到是免费交通居然有这么大的吸引力，有这么多市民争相涌进地铁；第二个没想到是地铁的承载力居然出现超限，无法承载的问题。

公共决策的一个基本准则就是要有适当的预测，没有预测的政策都是未经推敲的和有高风险的。而事实上，只要广州市政府认真对其进行科学预测，这样的结果是可以避免的，或者说这样的政策制定是会更加谨慎的。

这样的预测并不难，根据以往的情况，人们完全可以预期到免费交通可能发生的问题，例如一些地方超市开张，开出免费或者大优惠的活动，结果市民群涌而进，人满为患，甚至出现挤压和踩踏事故。

如果相关部门在决策之前想想这些事故，预测一下免费交通可能带来的拥堵和过分消费，以及地铁所能承载的限度等问题，也许就不会推出这一高风险性决策了。

除了适当的预期，有关部门还应当认识到任何决策都要慎重，不可追求表面的轰动效应

公共决策是以公共利益为依归的，任何夹杂着其他动机的决策都会违背公共利益的基本原则。

免费乘坐地铁到目前为止是非常罕见的事情，我们一般所见的大多是为了鼓励市民乘坐地铁，改变地面交通的拥堵，大多数城市都是运用交通补贴，或者低价票的方式来吸引客流。这一措施取得了良好的效果，例如北京市从奥运以来，一直实行低价乘坐地铁的政策，吸引了大量的市民乘坐地铁出行，对地面交通拥堵有明显的分流减轻作用。

另外，如欧洲一些城市也都普遍采用补贴的形式来鼓励市民乘坐地铁和其他公共交通工具出行，从而减少地面汽车的数量。这些措施都已经通过事实证明是切实可行的手段。

这一决策的失败案例告诉我们一个重要的道理：科学决策不仅包含了一种科学的设计、调查、规划、预测和计算的方法，更包含了一种实事求是、朴素为公、谦虚为政，不哗众取宠、不浮躁夸饰的公正的态度。