铜陵：破解公车改革困局

■本刊记者 周 江

铜陵：破解公车改革困局

■本刊记者 周 江

公车改革是革自己的命，只有改革者自己“不舒服”才能换来改革的成功；这场改革不是“全国运动”，而是地方尝试，没有自上而下的推动，尴尬和不被理解有时在所难免。

“车改之后我被‘逼上梁山’，50岁开始学驾驶，家人都劝我，这么大年纪，不要再学开车了，但是为了工作只好逼着自己去学。”将自己描述成驾校“高龄学生”的是安徽省铜陵市纪委副书记汪晓兰，她同时也是铜陵市车改办主任。

汪晓兰介绍，铜陵自1998年开始研究车改，7年铸磨一剑，2005年试点车改方案才正式出台并组织实施。4年试点之后，2009年车改在全市全面推开。

从反馈的信息来看，铜陵市广大干部群众对目前实施的这套车改方案普遍认为比较合理、贴近铜陵实际。如今，铜陵已是全省破解公车改革困局的领先者。

车改办“一把手”的尴尬故事

2009年8月，铜陵市在市直机关全面铺开公车改革，作为“驾驶新手”的汪晓兰也遇到了一件尴尬事。

汪晓兰告诉《决策》，有一位省领导来到铜陵，她驾驶私家车去铜陵长江大桥迎接。接到之后两辆车同时驶向宾馆，省领导的司机将车子停在宾馆门口，领导很快下车。她先找空位后停车，停好之后再匆匆跑过去，而省领导已经等了半天。她只能无奈地苦笑，以前只有下级等上级，车改之后却让上级等下级了。

市车改办主任的车改故事有些无奈，但又意味深远，两个故事直接命中车改最深处的两个病理。首先，车改是“革自己的命”，只有自己“不舒服”才能换来改革的成功。不仅如此，车改并不是一场“全国运动”，而是“地方尝试”，没有自上而下的推动，尴尬和不被理解有时在所难免。

不仅仅是尴尬和不被理解，国家行政学院教授汪玉凯认为，在推行公车改革的地区，车补标准以什么为依据，是该以行政级别还是工作需要等等一系列问题，都没有统一标准，全国各地的关于公车改革的自发试点暴露出很多问题，证明了车改是一块难啃的骨头。

而铜陵为什要去面对这样一块难啃的骨头？

铜陵市财政局副局长黄宝林告诉记者，早在1998年铜陵就着手研究公车改革。公车改革不是一般的行政改革，需要财政真金白银的补助，而经济发展水平是推进车改的基本前提。

近年来，铜陵市经济不断发展，经济实力和财政实力大大增强，机关工作人员的收入水平也稳中有升，越来越多的机关干部已购买或准备购买私家车，这是铜陵车改的一个前提条件。

除此以外，铜陵市历任领导的车改决心是改革的定心丸。这也是2004年安徽省选取合肥、芜湖、铜陵、安庆、马鞍山作为车改试点，最后仅有铜陵车改“开花结果”的原因。

黄宝林告诉《决策》，铜陵这座城市的传统就是热衷改革，敢于创新。1993年，铜陵市成为全国首批18个综合配套改革试点城市之一；1997年，铜陵市又先后被国家列为优化资本结构和国有资本经营试点市；铜陵在上世纪90年代，还率先在全省建起了经济技术开发区……

经济的发展、领导的决心、城市的改革传统让铜陵有勇气去面对公车改革这块强硬的骨头，但我们不禁要问：铜陵究竟是如何啃下这块硬骨头的？

我们不禁要问：为什么众多城市车改工作“见光死”，而铜陵却能幸免？

踏上第三次浪潮

对于公车的配置及使用，1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，公车改革由此进入公众视野。在此后的16年间，共经历3次车改浪潮。

1997年，广东省作为我国公车改革试点拉开第一轮车改大幕，彼时的铜陵市已经着手研究公务用车制度改革事宜，收集、了解各地车改动态。

到了2001年，江苏省从单个乡镇车改试点起步，扩展到300多个乡镇。此后，湖南资兴、浙江杭州、义乌……都相继加入。

而第三次浪潮，则于2004年6月在全国掀起。北京、上海、广东、湖北等20多个省市进行公车改革。

铜陵正是第三次改革浪潮中的弄潮儿。2004年10月，安徽省纪委、省监察厅、省财政厅联合出台了《关于积极稳妥推进公务用车制度改革试点工作的意见》，进行公车改革试点，并选择包括铜陵在内的5座城市作为试点城市。

2004年底，铜陵市成立了由市长任组长，市纪委书记和常务副市长任副组长，市纪委、市委组织部、市财政局、市人力资源和社会保障局、市公安局、市交通运输局、市直机关事务管理局等单位为成员的领导小组，领导小组办公室设在市纪委，确保车改试点工作稳步推进。

经过10个多月的精心准备，铜陵市出台了《铜陵市机关公务用车货币化改革指导意见》和一系列配套文件，2005年在全省率先施行了公车货币化改革。

车改领导小组按照“先行试点，积累经验，先难后易，稳步推进”的工作思路分三步进行：第一步，2005年选择市卫生局、市统计局两个单位开展首批试点，探索积累经验；第二步，2008年下半年选择市港口局（原省管单位）、市人力资源与社会保障局、市文联三个单位开展扩大试点，区别单位不同性质特点，分类进行试点探索；第三步，2009年8月市车改领导小组正式出台车改实施方案，在全市市直机关全面推开。

铜陵涉改公车专场拍卖会现场

如今铜陵市的车改范围对象为市财政全额供给的市直党政群机关（含参公管理单位）的在编、在职、在岗人员。副地（含）以上领导干部原则上暂不列入车改范围，但个人自愿要求参加车改的，由市车改领导小组、市委常委会审定；公检法等执法单位暂不列入车改范围。

推行车改是否会影响公务？这是车改工作需要直面的重要问题。为此铜陵市政府组建机关车队，主要承担重大活动、重要接待、突发应急事件及涉改单位特殊公务租赁等任务。机关服务车队隶属市直机关事务管理局，独立核算、自负盈亏、实行模拟市场化管理。

除此以外，补贴标准则是车改的核心。铜陵对此进行了大量的调研，结合铜陵经济发展的状况，以及公务员的工资水平和工作需求，经过具体的多方位分析制定出了“购车”与“非购车”两种类别的补贴模式。

补贴标准为非购车正县级正职每月900元，正县级副职每月800元，副县级实职或正县级非领导职务每月650元，副县级非领导职务每月500元，科级及科以下工作人员人均每月220元。对经批准购车人员，均按上述补贴标准加1.5的系数进行补贴。

不能回潮的“革命”

补贴的标准是车改的关键环节，同时也是社会关注的焦点，更是众多车改城市陷入舆论挞伐阻碍车改前进的症结之处。

汪晓兰告诉《决策》，车改最危险的处境就是改革回潮，如果铜陵车改选择回头，将重新购置新车并聘请驾驶员，需要增加上亿资本。

而许多城市改革回潮的原因就是没有制定一个合理的补贴标准。2009年铜陵在全市推行公车改革，补贴标准出台之后并没有和其他城市一样引发“社会大讨论”，其中主要原因是考量了“三个承担得起”。

首先是车改对象是否承受得起。据铜陵市车改办工作人员章新华介绍，2004年财政部召开了公车改革的座谈会，其中谈及当车改对象的年均收入达到5万元就已经具备车改的条件了。

铜陵车改从2005年正式开始，以当时的收入水平分析铜陵市属于超前的改革，但在2009年已经基本达到了这一标准。这一年，铜陵市已经达到县级干部年工资6-7万，一般干部年工资4-5万。

第二个是财政要承担得起。当2005年选择卫生局和统计局试点时，为了推进车改工作运行，车改对象选择购车可以一次性借3年的车贴，后来这个政策取消了，因为选择买车的科级以上干部逐年增加，财政无力承担，但是“鼓励购车”的目的已经达到。

最后一点是社会舆论要承担起。这也是车改成功与否的关键，也是公务员、社会、财政三方面都能承受的结合点。

铜陵实施的双轨制补贴，最高标准是正县级正职选择“不购车”每月补贴900元，如果选择购车则是900元乘以2.5倍。

据汪晓兰介绍，2005年试点，卫生局领导班子成员积极参加车改。他们自己选择购置私车，每天开车上班，并领取符合标准的车补，群众看在眼里，也理解车改并不是在作秀。

这种“双轨制”与“车改专家”湖北省统计局副局长叶青的观点不谋而合。身体力行加入私车公用行列的叶青连续7年在全国人大会议上疾呼公车改革。

叶青分析各地车改失败多、成功少的原因，在于过分追求“一刀切”，要不就是都改，要不就是都不改。但实际上，任何一个车改方案，都会有支持者与反对者，应该有两种方案供选择，逐步过渡。由此可见，铜陵车改方案科学合理是推进车改的关键所在。

“见光不死”

“很多城市的车改一经媒体曝光就陷入一片非议，无法进一步推进，我们俗称‘见光死’，但铜陵也‘见光’了却‘没死’，还在步步推进。”黄宝林说到此处，平稳的语调中蕴含着一份骄傲。

我们不禁要问：为什么众多城市车改工作“见光死”，而铜陵却能幸免？

黄宝林向记者剖析杭州车改，其方案中的“留尾巴”已经成为了非议的焦点。杭州在发放车贴的基础上留了个尾巴，为局级干部探索一种“包干用车”（上班时间仍可使用公车）的新模式，本质上并不是要把车改往纵深推，而是对既得利益者的一种妥协，其理由更是经不起推敲——局长们觉得打车不方便。

而铜陵在车改对象的问题上一直采取谨慎态度，选取的是县级及县级以下干部，黄宝林介绍因为地级干部的级别比较高，在改革的初期地方很难把握，所以改革初期没有扩大范围，直到目前也是对副地（含）级以上干部采取自愿原则。

除此以外，车贴标准根据的不是你的领导职务，而是你的工作岗位。有的是正县干部，但是在副职岗位上，无法享受正县级的车贴水平；有的是副县干部却在科级岗位，享受的只能是科级补贴水平。此举虽然在干部中存有争议，但是得到了社会的支持。

比“杭州模式”推行得更早的是广东车改，但是在广东调研过程中，铜陵车改办发现，广东模式极容易陷入“有车者吃亏”的境地，因为买车与不买车都是领取一样的车贴。

广东之行，铜陵车改小组发现这样的现象：一个科室两个人，一个人没有车，车贴就完全装进口袋里；另外一个人有车，所有需要出去跑的事情几乎都要找他，这就造成了“多干事多吃亏”。而广东已经认识到这种情况将挫伤车改对象的积极性，长此以往将影响日常公务，进而阻碍改革的推进。

铜陵针对此种状况，对于在市区内私车公用超过15公里行程的，按规定的比例给予额外的补贴。

不仅如此，购车人员的购车补贴不直接发放现金，而是实行公务卡方式按年结算，不能兑现和进行其他用途。铜陵市车改办拥有所有持卡人用卡的详细信息，可以查阅持卡人何时加油，何时用于保险……所有情况一目了然。

一目了然的不仅仅是车改补贴，还有被改革公车的处理情况。黄宝林告诉记者，齐齐哈尔的公车拍卖是领导参与的拍卖，而他一举牌无人敢举牌，公开拍卖优势也成为了“隐形福利”，将好事变坏事。

铜陵的公车处理是完全市场化运作，进行公开招标评估、公开拍卖。拍卖采取的是有底价的增价拍卖方式，车改办委托评估公司，对每辆车评估一个拍卖底价，低于底价者不能成交，流标的车辆将会转入下一场拍卖。

截至2010年12月底，68家涉改单位共上缴原公务车辆209余辆。其中，已分批通过拍卖公司组织公开拍卖195辆，拍卖总成交价为905.6万元，扣除评估费和拍卖佣金，拍卖收入全部上缴市财政。

改革的成果更需要数字来证明，截至2010年12月车改涉改人员1683人，涉改车辆209辆。车改前，年运行费用1965万元(含车辆购置更新费用627万元，驾驶人员费用732万元，油料、保险及修理费用606万元)；车改后年车贴费用为1400多万元，节约率在20%以上。

铜陵自2005年试点至今，用5年时间解决了“公车私奔”的难题。对于未来铜陵将如何将改革推向纵深？

黄宝林告诉《决策》，铜陵车改下一步是要向县区进一步推开，考虑到目前购车人数已超过涉改总人数的1/3，将调整车改政策措施，由“鼓励个人购车”倾向于“个人自愿购车”，即：适当降低个人购车补贴系数，逐步提高不买车人员的补贴标准。

面对未来之路，受访者都保有一份惆怅。汪晓兰认为，全国公车改革缺乏统一的指导意见和操作原则，造成长期以来公车改革只是在少数部门、少数地区自发并分散地进行。而车改的最终广泛推行，还得中央出台方向性的政策，各地各级以此为指导，自上而下逐级细化推动。

没有时间表，没有改革的模式，下一步车改怎么走？这三大问题每天都萦绕在汪晓兰心头。而她的期望是车改能形成一种全国性“大气候”，不会再遇见文章开头“接领导”的尴尬局面。