县域如何才“给力”？——6位县委书记的肺腑之言

■师 丽 汤 超

县域如何才“给力”？
——6位县委书记的肺腑之言

■师 丽 汤 超

“收权使干部不安心基层工作，他们的工作积极性和创新精神得不到发挥，同时不利于农村的发展和稳定。为了强化基层工作，应该给乡镇更多的自主权。”

“十二五”时期，县域经济如何发展？

2010年9月，中共四川省委党校第2期县（区）委书记班围绕“增加四川县域经济发展的内动力”这一议题进行了分组讨论，其中第一小组有6位书记作了交流发言。

6位书记分别来自四川省6个市州的3县3区，他们是大竹县委书记向此德、米易县委书记张伟、色达县委书记徐芝文、自硫井区委书记张邦举、五通桥区委书记梁杰鸿、东坡区委书记李晓宇。之后，我们对他们的发言记录进行了认真整理分析，并通过当面谈访、网上交流和电话咨询形式与他们多次进行交流。

尽管县情和发展水平不同，其面临的问题和发展思路也有很大区别，但县（区）工作也有很多共性，都要通过乡镇、街道基层组织面向广大人民群众，都与中央、省、市的目标任务、政策措施以及工作机制紧密衔接。对于怎样才能增强县区发展的内动力这个问题，他们有着许多共同的认识和心声。

“一城独大”与“多点支撑”

东坡区、五通桥区、自硫井区都是工业发展重镇。特别是东坡区和五通桥区，原本均属于乐山市，90年代后期才划分并新建眉山市。3位书记在工业发展上有许多共识。

他们谈到，目前一些工业发展区出现产业雷同，恶性竞争。例如多晶硅的生产，五通桥区有8500吨，整个乐山市有千万吨的生产线，眉山市3000万吨，另外成都市高新区、双流县、新津县、雅安市等都在上。有的县区为了争同一个项目，土地零地价，电力给补助，兑现难度非常大，目前一些企业还处于亏损状态。

他们提出应从全局进行生产力布局规划，加大调控力度，以防止省域内恶性竞争、自相残杀和对资源环境的破坏。汽车生产、电子工业、旅游等同样有这样的问题。

当谈到全省区域经济的发展布局时，自硫井区的张邦举书记指出：在区域经济发展上，“一城独大”是不够的。现在四川发展的重点还在成都，但由于成都的聚集效应大于扩散效应，拉大了区域间的差距。同时，其他距离成都较远的地区要等待成都的辐射带动发展是不现实的。川南有若干工业基础雄厚的中等城市，交通发达，资源结合度高，应是最具潜力的发展极，应重点倾斜，促进区域均衡发展。

东坡区的李晓宇书记也提出：四川经济发展不平均，增强内在动力要“多点支撑”。四川省是走先重点发展成都，然后成都也向沿海一样搞“腾笼换鸟”，转移自

身的落后产业，再来带动其它地区发展的道路，还是走全省统一规划，多极发展为好？显然后者更为均衡合理。

五通桥区梁杰鸿书记提出，对于四川省许多重要的战略资源，应以省为单位，加强管理和研究。例如稀土是非常重要的战略物资，四川是储量相对集中的全国三大基地之一，但目前对重要战略资源的管理、开发以及资源的产业化等问题，从机构、人员到研究、管理都不足。此外，对于稀缺的旅游资源、矿产资源的开发、保护和管理，都应以省为单位加强研究，特别是对开采区域建立资源补偿机制十分迫切。

此外，他们还提出考核应分类、公正、透明。科学的考核激励机制不仅与县委“一把手”的提拔升迁密切相关，更与一个区域是否科学、可持续发展紧密相连。

发言中书记们均提出应进一步改进和完善地区排名和干部考核激励机制。一是应分类考核，二是考核指标应客观公正，三是考核结果应公开透明。

活力是钱买不来的。不能只靠发钱，如果有一天发的钱少了或者没有钱发了怎么办？补贴越多依赖性越强，不激发农民的创业活力就难以科学发展。

【启示】

城镇化是社会经济发展的必然趋势。然而走一条什么样的城市化道路？随着城市版图的不断扩大，中心城区向外放射延伸的快速交通走廊随着两边土地的开发，以及越来越多的环城路的切割而越来越慢，从而影响了生产要素的流动与合理配置，并出现了交通拥堵，医疗、学校、住房、水电气供应紧张，消费品物价上涨等“大城市病”。

而在许多较为边远的中小城市，尽管新城打造得很壮观，但由于城市文明的缺乏而难以聚集人气，在边远农村地区更是人走屋空，土地抛荒，农业萧条，形成“贫困的恶性循环”。

我们认为，对于一个具有8270万人口和48.5万平方公里土地的四川省，不能寄希望于一个增长极来带动。综观世界五大城市群的人口分布，没有哪个地区是将2000多万人口集中在一个城市之中的，而需要培育两个或多个首位度高，具有吸引力的增长极，并在其带动下形成网络型的、大中小城市和小城镇相结合的城市体系和城市群。

新的增长极不仅要有产业支撑，而且要有大学、金融和厚重的历史文化气息，不仅是一个新的经济中心，而且也是政治文化中心，这样才能吸引高素质的人才和优质的资源。如何建立新的增长极？这一重任需由省级政府来担当。

乡镇，收放之外

大竹县是百万人口大县，共有50个乡镇，作为“一把手”的向此德书记最为关注的就是加强基层基础工作。

他指出，过去每一次乡镇改革都是权力上收，当时有一个客观原因，就在于乡镇干部的知识水平和能力不强，我国农村突发案件的增加，与一些基层干部的责任心不强和工作方法不当有一定关系。现在的基层干部特别是领导干部的水平有了很大的提高，同时，农村工作的难度和复杂性也日益增大，仍然收权就不切实际了。收权使干部不安心基层工作，他们的工作积极性和创新精神得不到发挥，同时不利于农村的发展和稳定。为了强化基层工作，应该给乡镇更多的自主权。

为此，大竹县出台了激励乡镇的10项办法，概括起来包括四个方面的内容：一是放权。下放了20多项委托执法权，特别是乡镇人事权，明确块块管理的人员全部由乡镇管理，条条管理的人员乡镇考核占60%，县占40%。

二是让利。下放乡镇财权和事权。乡镇工作经费预算高于县级部门20%，县3.8万元，乡4.6万元，集镇规划区土地收益全部让给乡镇。

三是减压。向书记认为，在正常情况下，如果县乡的工作出现“白加黑”、“5加2”，晚上睡觉“睁一只眼闭一只眼”是不科学的。关键是星期一至星期五干部们在干什么？八小时内在干什么？平时休闲型工作，休息时间再加班，是无效劳动。因此，应少说空话，减少会议，特别要减少乡镇接待。在大竹县，正常情况下县委和政府一月只开一次乡镇领导会议，使干部能提前安排好基层工作，有更多的时间和精力抓乡镇工作；县直机关和部门到乡镇督查工作要经县委、县政府批准把关，减少基层接待负担；同时还建立了基层干部大病救助制度。

四是明责。向书记说：“乡镇干部当得不容易，下得容易，要使干部培养和提拔制度化。”为了激励干部到乡镇工作，大竹县形成了从基层锻炼和选拔干部的一套机制，乡镇书记和乡镇长干好了到县上各局当一把手，乡镇工作三年没有变化的，也会调整到县级部门作副职。现在许多县级副局长主动要求到乡镇，经过基层煅炼，再到县级当局长就很轻松，同时也从制度上杜绝了“跑官买官”的漏洞。

东坡区的李晓宇书记也谈到，过去派出所、司法、水利、农技、卫生医疗等上收，建立片区站所，管理与服务不到位，目前这些机构在各乡镇都全部恢复。并且为了激励基层工作的积极性，解决基层工作的实际困难，工作经费和津贴费向乡镇倾斜。现在出现了很多干部积极争取到乡镇工作，而在乡镇工作的干部不愿调回县的局面。

【启示】

长期以来，“人权、财权、事权不对称，责权利不匹配，束缚太多，积极性难调动，缺乏自主权，工作压力大”是乡镇干部反映最强烈而又最无奈的声音。特别是农业税改革后，基于对乡镇干部催粮催款的事务减少以及沉重的财政负担使乡镇政府不堪重负，难于运转的实际情况，我国基层农村进行了以“撤乡并镇、减人减事减机构、转变政府职能”为内容的乡镇机构改革，一方面提高了乡镇干部和乡镇政府的行政效率，另一个方面减轻了财政供养人数和行政成本。

然而，随着乡镇机构改革由局部试点到广泛推开，一方面我国农村的乡、村越并越大，机构和人员越来越少，但另一方面，乡镇的事物并没有随着农业税免征而减少，而是大量增加。因此，米易县张伟书记提出应多给乡镇增点编制：“我们有的乡镇‘点对点’有100公里路程，乡镇每一次改革都是减编，减得让人惊心。”色达县委书记更是提到在9000多平方公里的高原上维护社会稳定和安全，乡镇政权和乡镇干部的力量不能减少。

不仅人少事多，而且权利越来越小，压力和工作难度越来越大。有的乡镇干部一年要签20多份责任书，经常接待来自上级多个部门的各种检查，但却没有相应的人事管理权、执法权和财力，常常违法行政、负债行政。“上级要求多、农民企盼多、乡镇调控弱”。对此，在2010年12月15日刚刚进行的对四川59位乡镇党委书记的问卷中，设立了“你对县委书记最想说的话”这样一个开放型问题，59句话概括起来只有两条：（1）责权利明确和对称，赋予乡镇与事权相配的财权和部门延伸机构的人事考核权和执法权，（2）关注乡镇，关心基层干部。

达州市大竹县提出的重视乡镇基层政权建设，以及关于“赋权让利”激励乡镇工作积极性、“提拔交流”关心爱护乡镇干部的工作机制，是针对乡镇机构改革后中西部农村发展新问题所作出的切合实际的探索和创新，也是对近年来乡镇机构改革的成效在一定区域内作出的评价和反思。

我们认为：我国正处于一个历史机遇期，同时也是一个矛盾高发期，农村基层政权组织不能动摇，而必须加强。同时，仅仅有乡镇的改革是不够的，改革的重点应由乡镇推进到县级以上，省、市、县统筹，县、乡、村联动，只有上下联动和条条块块的配合，才能形成分工合理、责任明确、高效运转、管理科学的行政管理体制。

“政府要笑，农民也要笑”

米易县委书记张伟谈到，在党校有两个月时间静下心来好好读书，十分难得，也有了许多新的思考和体会。其中最重要的一点，就是增加县域经济发展的内生动力要靠全民创业和创新。

活力要来自基层。“政府要笑，农民也要笑”。当前的经济形势是政府增收，农民依靠政府的补贴越来越多，这种经济发展的动力是否具有可持续性？活力是钱买不来的。不能只靠发钱，如果有一天发的钱少了或者没有钱发了怎么办？补贴越多依赖性越强，不激发农民的创业活力就难以科学发展。

新农村建设中统一刷外墙，农民群众并不领情，说“把房子拿给你弄，要弄就里外一起弄”。因此，我们的全民创业不能只停留在面子上、口号上。怎样才能实现全民创业？金融活动是一切发展活动的基础，农村金融要与全民创业结合起来，要与诚信教育和诚信制度建设结合起来，要与农村人才培养和农民子女受教育时间的均等化结合起来。

大竹县向此德书记也说，要激励农民的创业精神和热情，还必须加强对农民群众的教育。长期以来我们对党员教育抓得紧，但要通过党员教育提升群众教育。一些外出务工人员几年不回家，不给家里打电话，不敬老养老，刑事案件频发；国家的各项补贴增加，但有些农民嫌少嫌麻烦，没有起到激励作用。

【启示】

取消农业税后，镇村干部不再面对农民催粮催款，把节约出来的三分之二的时间用于服务农民，落实党和国家的惠农政策，干群关系有很大的改善。但也有不少农民群众感激党和国家的好政策，而对自己身边的干部评价不高，认为中央的政策是好的，是基层的“小和尚把经念歪了”。

同时，很多基层干部也有委屈和报怨，过去损伤了群众利益，老百姓还规规矩矩，现在为群众办好事，有人理所当然“不知足”，有人指责挑剔“不领情”，还有人作为当事人或受益人,本应作为主角却反倒成了“看客”，“农民不急政府急”。

过去是群众怕政府，现在是政府怕群众，信访和维稳工作难度加大，软硬兼施，围追堵截阻止上访，一些乡镇甚至打出了“严禁非正常越级上访”和“打击非法上访”的标语。为此，必须改善基层政府服务水平，探索维护农村社会长治久安的工作机制。

（作者单位:中共四川省委党校）