杭州创新：谁是给力者？

■本刊记者 周 江

杭州创新：谁是给力者？

■本刊记者 周 江

“政府创新如果不坚持，不咬牙挺住，很容易淹没并消失。政府创新需要有一个如同堡垒一样的机制，使其固化，变成正式制度，否则就如星星之火，一吹熄灭。”

“如何科学评价政府创新的成效？”12月4日在“2010杭州政府创新实践与展望”研讨会上，中央党校党建教研部主任王长江抛给参会嘉宾一个问题。

王长江提供的答案有三重标准，一是看能否解决问题；二是看有没有形成相应的体制机制，并与其他体制机制形成一个稳定、有机的系统；三是看有没有形成足够的运行这些新的体制机制的动力。

诚然，从这三个角度判断，杭州的政府创新是成功的。

杭州政府创新行为是以满足老百姓的公共服务为“起点”；将政府综合考评作为创新系统的“支撑点”；以考评促创新，则是整个政府创新的最大亮点，正是此亮点给予了杭州源源不断的创新动力。

“起点、支撑点、亮点”可以将杭州推到地方政府创新的舞台中央，但是政府创新不是一个秀场，寻求的应当是一种相对固化的常态。经过梳理，记者欣然发现，5年创新之路，杭州保持“常态运行”的创新项目达242个，占项目总数的78.57%；已停止运行的项目仅有8个，占项目总数的2.6%。

杭州5年的创新之路，给力者究竟是谁？

民意领跑政府

浙江大学社会科学学部副主任余逊达认为，很多政府口口声声要创新，但是政府应该干什么，能够干什么并不清楚；政府创新在价值上必须坚持公民导向，借助于各种各样现代工具，更好地回应民意。

而现代工具与回应民意之间的交集区正是杭州政府创新的活跃地带。2007年，根据市民查询住房公积金、医保等公共服务信息不便的情况，杭州市委办公厅提出“市民邮箱”的创新目标，通过为市民免费赠送市民邮箱，拓展市民邮箱综合服务功能，增加杭州住房公积金对账、医保对帐、交通违法通知等13项公共信息服务。

政府将公共服务信息第一时间送到市民手中，截至目前，“市民邮箱”拥有用户26.5万余户，发送各类公共服务信息269.2万余件。

与此相同，杭州公积金管理中心创新业务模式实行公积金还贷提取网上支付业务，向符合还贷提取条件的职工提供“一次申请授权、按月自动转账”业务。

杭州市政府为何能如此清晰定位出民意的所在？

将时间的钟摆倒退至2002年。杭州市通过综合考评的社会评价，每年向社会各界征集各类意见建议1万多条。当市政府在对社会评价意见进行整理分析时，梳理出社会各界广泛关注的7个热点难点民生问题。由此杭州在全国率先开展了以改善民生为重点的“破七难”工作，并使“破七难”成为杭州关注和改善民生的代名词。

“破七难”一共持续了5年，发现新难题也同样需要破旧立新。

2007年杭州市政府通过对社会评价意见的梳理分析，陆续发现人民群众关注度较高的食品药品安全、生态环境保护、物价、安全生产监管等新问题，相关部门及时将这些问题纳入“七难”，形成了“7+X”的“破七难”新框架，也实现了“破七难”工作的与时俱进。

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由此可见通过综合考评“评价—整改—反馈”机制，进一步推动了“破七难”工作的深入，同时也更为符合民意。

不仅是“7+X”模式定位了民意所在，2006年，杭州首次把创新目标绩效评估纳入市直单位综合考评，此后，“金点子”不断冒出来。这4年来，杭州申报的创新创优项目达308个。在308个创新项目中，“公共服务”类和“社会管理”类项目所占比重达58.4%，充分反映了杭州市政府创新工作的“公民导向”。

中央编译局研究员杨雪冬告诉《决策》，杭州政府的创新主要集中在政府公共服务、改善民生方面，2008年5月推行的公共自行车的创新举措，就是为了满足市民出行需求的政府精细化管理。

民意是创新的目标，民意更是创新的源泉。杭州市政府通过公民参与，涌现了诸如“生活品质”、“城市更新”、“联乡结村”、“权力阳光”、“两轮推荐两轮票决”、“文化创意产业体系化发展”等一大批优秀创新成果。

杭州让民意领跑政府的脚步并没有停歇，2008年为推进政府民主决策、科学决策，杭州市委办公厅提出《推进民主决策，打造阳光政府，构建杭州市政府“开放式决策”运行机制》的创新目标。

经过目标设定，杭州开放市政府常务会议、推行政府三大报告社会公示制度、建立政府决策事前公示制度。除此，在提高政府公信力的同时，降低政务公开和政府决策的成本，该创新项目2009年荣获“第五届中国地方政府创新奖”。

寻找杭州的“堡垒”

荣誉难求，坚持更为可贵。如果经不起时间的考验，任何荣誉都只能成为短暂的历史碎片。

“政府创新如果不坚持，不咬牙挺住，很容易淹没并消失。政府创新需要有一个如同堡垒一样的机制，使其固化，变成正式制度，否则就如星星之火，一吹熄灭。”北京大学政府管理与政治发展研究所研究员燕继荣告诉《决策》。

在他眼里，坚持远比新锐更为珍贵，地方政府的创新最为难得的是寻求一个“堡垒”。

而“考评办”无疑就是杭州政府创新的一座“堡垒”。2006年8月杭州市委为进一步理顺体制，加强综合考评事项的管理，组建正局级单位——杭州市综合考评委员会办公室。

杭州市考评办主要负责全市综合考评、效能建设等工作，协调、管理各类工作检查、评比、考核事项。市考评办的建立，标志着杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化。

有了“考评办”的指挥，杭州政府的创新项目也有了标准化“诞生方式”。

在杭州，想要成为一个标准化创新项目，要经历“三大环节”，首先是“立项环节”，由各单位自愿申报，绩效评估专家对创新项目的合法性、必要性、可行性、突破性和预期性进行立项评审，

立项之后是评估环节，由绩效评估专家对创新项目实施情况进行评估，这是创新创优目标绩效考核的核心环节。

最后是跟踪环节，对已完成绩效考核的创新项目，定期进行跟踪，了解运行状态、完善情况和主要成效，确保务实创新。

“三个环节”环环相扣，使杭州市形成了有效的创新激励机制，让政府部门从“要我创新”变为“我要创新”。

“考评办”，这个独特的平台在政府创新中作用究竟有多大？

全国政治学会、行政管理学会副会长王浦劬认为，杭州市政府创新，一开始是一些做法和手段，后来进一步体现为政策创新，目前因为考评办的成熟正在趋向或者是凝集为机制性创新。

这种机制性创新，是公共权力对社会有效、优效治理，人民民主和公民权利这两者双边的平衡、提升、包容、融合并逐步趋向于机制化。

不仅如此，考评办还解决了“割据创新”的矛盾。

杭州市委副秘书长、杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬认为，部门之间和地区之间各自为政，自主申报创新项目，如果缺乏沟通，很可能造成资源的浪费，不利于政府整体绩效的提升。

在伍彬眼里“杭州考评办”这座堡垒的“战略意义”是站在全市公共利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，为政府创新提供引导服务。

一把标尺

杭州市以综合考评为平台，建立了常态化的政府创新管理工作机制。通过这种制度创新，为政府创新工作持续深入地开展提供了强有力的制度保障。

而只有付出没有回报的创新难逃穷途末路的境遇。因为每一项政府创新都要耗费一定的财力物力，都要有一把衡量投入产出的绩效标尺。

唯有一把能衡量付出和回报的标尺，才能支撑改革的前进。杭州的标尺又在哪里？

资料显示，杭州市在关注创新突破的同时，将创新项目的成本投入和资源的使用，投入产出比、直接受益面、社会影响程度等内容纳入评估范畴，注重结果的绩效导向。

在推动政府创新的过程中，杭州市非常关注创新项目的社会效益和生命力。在创新项目的立项中，确保创新成果运用的可持续性。在创新项目的考核中，注重进行成本核算，评价投入与产出比，分析创新成果的实际效用。

调查数据显示，杭州常态运行的创新项目达242个，占项目总数的78.57%，这些创新项目的实践成果已固化在部门日常业务工作中，有效促进部门工作绩效的改进。

而杭州市从2006年综合考评增设了创新目标以来，通过开展创新创优的绩效考核，绩效管理的理念已渗透到杭州市各级各部门行政管理之中，有效地促进了机关作风转变、效能提升。

对于杭州市政府创新的持续动力，清华大学政治学系教授景跃进的观点是：在杭州，转动政府创新的枢纽是综合考评。这种考评方式从最初的单纯的政府内部的目标考核转变为一种包括听取公众意见在内的综合考评，其中关键的变化是引进了社会评价。

社会评价为杭州考评机制带来了活力，改变了整个政府运行过程，改变了政府与民众的关系。这股持续的动力已经远远超出了评估的范畴。

景跃进教授认为，杭州从来没有提政治体制改革，杭州的政府创新是从考评引发出来的，实际上是摸着石头过河，但它为中国的政治体制转型，确实提供了一些有益的经验。

杭州的经验究竟是什么？

诚然，是800多万杭州市民，800多万人汇集的民意是政府创新的源泉；是杭州市综合考评委员会办公室，它是保护政府创新的坚固“堡垒”；是精细的绩效考核和民主的社会评价，他给政府创新提供持久的动力……这一切的一切都是杭州政府创新不可或缺的给力者。