广播电视公共服务：理论内涵与评估体系

2011-09-24刘祥平肖叶飞

河南社会科学 2011年2期

关键词：公共服务广播电视评估

刘祥平，肖叶飞

（1.贵州民族学院传媒学院，贵州贵阳 550025；

2.华中科技大学新闻与信息传播学院，湖北武汉 430074）

广播电视公共服务：理论内涵与评估体系

刘祥平1，肖叶飞2

（1.贵州民族学院传媒学院，贵州贵阳 550025；

2.华中科技大学新闻与信息传播学院，湖北武汉 430074）

与报纸不同，广播电视产品与服务是准公共产品，具有部分非竞争性与非排他性，同时具有外部性、信息不对称性，容易导致市场失灵、道德风险和逆向选择，因此加强对广播电视的监管和评估非常必要。应进一步规范评估的原则、主体、客体和程序，建构科学合理的评估指标体系，形成完备的广播电视公共服务的评估体制机制。

广播电视；公共服务；评估体系

一、广播电视公共服务的理论内涵

与出版业不同，广播从诞生之日起就受到严格的规制，这是缘于电波频率的稀缺性和传播范围的无边界性，政府不得不就不同国家之间的波段分配进行协商，从而在广播电视服务机构、武装部队、商船和电信企业之间进行配置，广播作为技术性通信媒介，跟电话、邮政和公共交通一样，成为“公用事业”，是政府提供的一种公共服务［1］。西方国家把电波作为公共资源，获得执照许可的广播电视机构是“公共委托人”，必须履行公共服务的职责，原因是广播电视产品具有公共产品的属性，同时具有外部性、信息不对称性，容易导致市场失灵和道德风险。

在西方国家，基于广播电视媒体的市场失灵、信息不对称和外部性，在老公共行政、新公共管理和新公共服务三种不同的管理范式的语境下，广播电视公共服务历经了三次制度变迁。首先，从20世纪20年代广播产生之时，“凯恩斯主义”的管理理念盛行，官僚制和精英主义主张国家垄断广播电视公共服务的提供，通过官僚制来提供公共产品，这时候西方大部分是公共广播垄断体制，不允许广播电视商业化，不播广告，财政来源主要依靠执照费和公共财政，强化内容规制，以保障节目的高质量和品位。第二个阶段是20世纪80年代以来的新自由主义和新公共管理时期，放松规制、实行绩效目标管理，引进竞争机制、取消公共服务供给的垄断，对某些公共服务部门私有化，让私营部门参与公共服务的提供以满足顾客的需求等成为主流［2］。世界公共广播电视出现了私有化、商业化的趋势，改变了垄断带来的效率低下和官僚现象等弊端，从“公众至上”向“消费者至上”转型，垄断的公共广播电视体制向双规制和多元化方向转变，提高了市场竞争程度。新世纪以来进入第三个阶段，管理者既抛弃凯恩斯主义，也抛弃自由主义市场观点，奉行新公共服务理念，走“第三条道路”，注重社会公平，尽可能在市场动力的基础上重视社会福利机制。新公共服务理念包括，公共利益是目标而不是副产品，是为公民服务而不是为顾客服务，公民权和公共服务比效率与企业家精神更重要，重视人而不是重视生产率［3］。新公共服务建立在民主、责任和服务的基础之上，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。在新公共服务理念的引导下，西方普遍反思广播电视放松规制、市场化和私有化的弊端，在放松经济性规制的同时，加强了社会性规制，认为社会价值和民主价值不可忽略，因此改善广播电视公共服务的质量和水平。

广播电视公共服务的理念和制度的嬗变和完善，包括政治、社会和文化等多个层面，它不仅是为了消除市场失灵，而且肩负着造福人类的历史使命，体现了公民价值和社会价值。具体来说，广播电视公共服务包括如下几个价值：第一，普适性价值。不像商业服务只满足特定部分人群的需求，公共服务应满足不同民族、种族、城乡、性别、年龄、地域的公众需求，特别是残疾人、老人、儿童、农民等弱势群体和特殊人群的需求，让所有公民享受广播电视信息、教育和娱乐节目。第二，公共性价值。充分的新闻、教育和娱乐等节目，客观报道新闻和确保公共事务的新闻的比重，为公民服务而不是消费者服务，使公民掌握足够的信息，以针对议题发表意见、进行公开的辩论，保护公民权和促进民主政治体制的健康运行。第三，社会性价值。保持重要话题和舆论的信息和观点的多元化，构建公共领域，建构民主讨论的平台，促进社会多元化而实现平等和谐，加强民族特征和社区的认同感，增强社会凝聚力。第四，优质性价值。不仅重视收视率而且重视收视质，提供高质量的文化、戏剧和音乐等艺术类作品，促进文化繁荣，提高公民的文化素质，给予戏剧、音乐、电影等各类先锋性艺术作品和另类文化展示的空间，发挥公共服务的外部正效应。

二、广播电视公共服务评估体系的构建

（一）评估的原则

主要有以人为本、公开透明、科学规范三大原则。其中，以人为本原则是评估活动的根本原则，决定了广播电视公共服务的出发点与归宿；公开透明原则是关键，评估活动的阳光化运作顺应民意，容易获得社会舆论支持，可为评估的顺利实施创造有利条件；科学规范原则是评估活动切实有效的保障，评估只有应用科学的原理与方法进行规范化操作，才能作出正确结论，才能使评估客体与公众信服，从而形成社会公信力。

（二）评估的主体和客体

主体即谁组织评估，客体即评估谁。广播电视公共服务的主体是公众，客体是各级政府和相应的广播电视机构。我国政府公共服务的绩效评估大约有四大类：A类包括上级对下级的绩效考核，上下级对口垂直的考核，组织对个人的考核等，B类有各级政府和组织的自我评估，项目实施自我评估，C类包括专门审查组织的评估，例如财务部门、审计部门和人大的评估，D类是研究机构的评估，不仅针对政府绩效，而且针对履行公共服务职能的综合评估［4］。广播电视公共服务评估要多种方式并存，主要是成立专门的监管评估委员会，由政府、专业人士、公众代表等共同组成，就公共政策、硬件覆盖、内容供给等展开评估。广播电视公共服务监管评估委员会确定评估组织、评估方式、评估内容、评估指标和评估模型，制定评估体系，任命评估机构的主要负责人，制定评估规划，并组织有效实施。

（三）评估的程序和方法

我国公共服务的评估既包括自我评估，也包括管理部门的评估；既需要专家评估，也需要社会评估；既包括公共服务的基础建设、发展规模、资金投入与使用状况、运行机制的效率和效益等硬指标，也包括公众对服务效果的满意度等软指标；既要从政府、广播电视机构获取相应的硬数据，也可以通过社会调查、民意测验等方式获取软信息。这可使相关部门不仅对上级管理部门负责，更重要的是对公民负责，形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制，强化政府的服务意识。同时还可以采取公示制度、听证制度、表决制度和受众论坛等评估方式，做到公开、公平、公正，接受群众的监督，设立统一的举报投诉电话。

三、广播电视公共服务评估指标

评估指标体系的设计只有包括既有可量化、可衡量的“硬指标”，又有以社会评价、公众满意度为主的“软指标”，才能全面准确地反映公共服务体系建设的内容和形式。在评估指标上，应该建立合理科学的体系，确立一级指标、二级指标和三级指标，对每个不同的指标确立不同的权重，设置从不满意到非常满意即1到5不同的量值，或者0到100的不同分值，在此基础上建立评估的数学模型，形成软件包，实现计算机操作，并在实践中加以检验。对公共服务广播电视的绩效评估和衡量有别于商业广播电视，特别是我国广播电视兼具公益性事业和经营性产业的性质，社会效益优先原则，公共服务的职责义不容辞。广播电视公共服务的评估指标主要包括以下内容：公共政策指标、硬件覆盖指标、内容指标、公平指标、效率指标、满意度指标等（见表1）。

1.公共政策指标。广播电视公共服务政策指标包括广播电视覆盖政策、频道频率设置政策、节目的播出政策、公共财政拨款政策、设备的技术与标准政策。公共政策是广播电视公共服务的实施指南，决定了广播电视公共服务的目标、进程和效果，因此公共政策的评估是关键。评估点包括：公平性主要考察是否照顾到少数民族、农村、贫困地区等利益。科学性主要指是否切实可行，例如是否规定了专业性的农村广播电视频率频道数目及其内容结构与播出时间结构，频率频道传输覆盖技术方案与经费来源［5］。公共财政的投入指标，包括硬件方面的投入和内容生产方面的投入。世界上没有一个国家广播电视内容供给完全依靠广告费来支撑，大多建立了公共广播与商业广播的双轨制，以平衡公共利益与商业利益的关系。公共广播多通过执照费、公共财政、捐助、捐款和部分的营业收入来获取资金。一些国家通过商业广播养公共广播的体制，或者通过公共财政支持公共服务节目的制作。鉴于我国广播电视的事业性质，加大公共财政支持无线覆盖或者公益性节目尤为必要。

2.覆盖传输指标。我国对于传输覆盖采取不同的政策，无线覆盖具有非排他性和非竞争性，是公共产品，由政府主导，财政拨款为主；有线覆盖属于准公共产品，采取政府主导，社会参与，减免营业税、所得税等激励措施；广播电视新媒体服务的供给属于私人产品，采取政府参与，市场主导，“谁投资、谁收益”的原则［6］。覆盖传输是广播电视公共服务的主要载体，也是评估的重要内容。传输覆盖指标测量政府对公共服务硬件设备的投入情况，虽然从1998年以来国家通过“村村通工程”和“西新工程”加大了硬件覆盖的投入，但是仍有3000多万人不能享受到广播电视服务。

3.内容供给指标。我国广播电视节目主要依靠广告作为收入的来源，收视率和收听率成为主要的参考指标，这就容易造成市场失灵，频道设置和节目结构出现失衡，电视剧播出过多。德国公共电视ZDF的信息类节目播出比例超过47%，商业电视RTL信息类节目的播出比例是25%以上［7］。相比而言，我国信息类、文化教育类、服务类节目供给不足。所以频道设置和节目内容的科学性、丰富性、公正性、可选择性等指标非常重要。

4.效率与公平指标。效率就是指投入和产出的性价比，包括硬件覆盖、内容制作和公共财政的使用效率。所谓公平，理论上直接支持公平分配对象的学说主要有长期影响的机会平等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源平等说和阿马蒂亚·森的能力平等说［8］。衡量现实适用性，即我国广播电视公共服务公平指标的适用性，公平并不是指完全平等，这里主要指所有群体的个人的“底线完全平等”，在坚持自由平等原则罗尔斯第一正义原则基础之上，承认公共服务在群体之间存在差异原则，但是公共服务的提供必须遵循有助于改善社会最弱势群体状况的原则。

5.满意度指标。这是定性分析指标，指公众对广播电视公共服务的水平和质量的满意度，包括对硬件覆盖、内容供给、性价比和服务态度等方面。满意度指标的评估有利于加强公众对政府工作和相关部门的参与与监督，从中可以研究服务标准、流程、效率与期望之间的差距，找到受众的关注点与服务短板，从而改进服务质量。表1列出我国广播电视公共服务的指标体系。

我国广播电视公共服务评估的概念认识与实践刚刚起步，如何吸收国外的有益经验，发挥自身的创造力，需要高度智慧的整体设计，也需要符合国情的指标体系，广播电视公