中部地区试点新农保的经济可行性研究——以安徽为例

张为民

（黄山学院 经济管理学院，安徽黄山245041）

中部地区试点新农保的经济可行性研究
——以安徽为例

张为民

（黄山学院 经济管理学院，安徽黄山245041）

老农保的失败让人们对新农保充满期待的同时也存有几分担忧，他们担心农民的经济承受力，更怕财政不堪重负。为坚定领导层试点、推广新农保的信心和决心，加快新农保发展步伐，文章以安徽为例，在测算推广新农保经济负担的基础上，对中部地区农民个人和政府两方面的经济支持能力进行分析，认为只要制度设计合理，把握好试点、推广的进度，中部地区试点、推广新农保在经济上是可行的。

中部地区；新型农村社会养老保险；财政补贴；经济支持力

根据 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 （国发 〔2009〕32号）的要求，新型农村社会养老保险 （以下简称 “新农保”）从2009年起开始试点，计划到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保最大的 “新”，主要体现在 “政府补贴”，正是这一点，给新农保注入了强大生命力。然而，老农保的失败让人们对新农保充满期待的同时也存有几分担忧，他们担心农民的经济承受力，更怕财政不堪重负，从而使新农保无法推广和持续。［1］为坚定领导层试点、推广新农保的信心和决心，加快新农保发展步伐，本文以安徽为例对中部地区试点、推广新农保的经济支持力进行论证。考虑到当前集体经济补助在中部绝大多数地区还不具备条件，本文仅从农民个人投保能力和政府财力两个方面对中部地区试点、推广新农保的经济支持能力进行论证。

一、新型农村社会养老保险制度设计及其合理性论证

（一）新型农村社会养老保险制度设计

虽然 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》只是明确了新农保的基本原则，并没有出台具体的新农保制度，但我们可以在新农保基本原则的指导下，结合当前各地试点的模式，勾勒出新农保的基本框架。新农保实行个人缴费与政府补贴相结合，鼓励有条件的村集体补助的筹资方式，采取 “个人账户＋基础养老金＋社会统筹”模式。16～59周岁参保农民的 “个人账户养老金”按当地上年度农村居民人均纯收入的10% （经济条件差的地区可为8%甚至5%，经济条件好的地区可为15%）以上由农民个人和有条件的集体经济组织、基层政府共同筹集。参保人可根据自己的承受能力选择不同缴费标准，可月缴、季缴、年缴或趸缴，可以在困难时申请缓缴、停缴，在宽裕时补缴、续缴。“基础养老金”是对全国所有具备新农保养老金领取资格的退休者颁发的，标准全国统一（一方面体现了向贫困地区、贫困人口倾斜的互济性，另一方面也为养老关系的转接和最终的全国统筹减少障碍），可设定为上一年度全国农村居民人均纯收入的15% （当前国家财力有限，可暂定10%），基础养老金所需资金中西部地区由中央财政出资，东部地区由中央和省 （市）财政共同筹集，分别列入中央和省 （市）财政预算。“社会统筹基金”由地方财政按各省 （市、自治区）上年度农村居民人均纯收入的8% （高档）（当前地方财力有限的可按5% （中档）或3% （低档））补贴参保人构成，各省、市、县根据自身的具体情况分摊，原则上以省级财政为主导。

参保人退休以后，其养老金由 “个人账户养老金”、“基础养老金”与 “统筹调节金”三部分组成。“个人账户养老金”月标准为个人账户储存本息额除以计发月数 （当前为139个月）。“基础养老金”标准全国统一，按全国上年度农村居民人均纯收入的15% （当前可暂定10%）按月发放。新农保试点时已经60周岁以上的老人，只要其子女参保，就可直接享受 “基础养老金”。“统筹调节金”月标准以领取养老金时全省上年度农村居民月人均纯收入为基数，投保人缴费满15年后每超1年发给1% （与前述对应，当地方财政补贴5%时发0.8%，当地方财政补贴3%时发0.5%）。新农保试点时由于年龄原因不能超或超得少的投保人可统一按5% （试点时已满45周岁的投保人缴费已无法超过15年，理应发给一定的 “统筹调节金”，但也不能让缴费超过15年的投保人所得更少）发放。

（二）从养老金给付水平看新农保制度合理性

为验证这一新农保制度的设计效果，我们以安徽为例对养老金给付水平进行测算。为此，首先要确定个人账户养老金年给付水平。我们设个人账户第一年缴纳保费X元 （定为安徽上一年度农村居民人均纯收入的10%），且以年均R（以近十年安徽农村居民人均纯收入年均增长率9.85%来核定）的速度增长。缴费积累期为T年，预期收益率为r（根据我国长期存款利率和近十年我国社保基金年均投资收益率9.75%，［2］我们保守选用4%），并按复利 （对于养老金这种长期基金按单利计息是极不合理的）计息。个人账户养老金按139个月计发，年给付额为Y元，则个人账户养老金年给付水平公式如下：

根据N次方差公式得：

其次要确定基础养老金年给付额。根据设计，它应是领取养老金时上一年度全国农村居民人均纯收入的15% （当前可暂定10%）。最后确定统筹调节金年给付额。根据设计，它是以领取养老金时上一年度全省农村居民人均纯收入为基数，投保人缴费满15年后每超1年发给1%（高档）或0.8% （中档）或0.5% （低档），新农保试点时由于年龄原因不能超或超得少的投保人可统一按5%发放。

为充分说明问题，本文以安徽平均水平为例，选择16、20、25、30、40和45岁 （45岁以上的投保人也必须缴满15年）六个起始投保年龄来分析养老金给付水平。根据2008年安徽省农村居民人均纯收入4 202元，且以年均9.85% （根据2000年～2009年的数据推算）增长，全国农村居民人均纯收入4 761元，［3］且以年均9.80% （根据2000年～2009年的数据推算）增长，我们可计算出新农保制度下基础养老金年给付10%和15%时安徽2009年起始投保的各年龄段养老金给付水平 （见表1、表2）。

由表1、表2可以看出：（1）起始投保年龄不同，其养老金给付水平就不同。起始投保年龄越大，则养老金给付水平越低；起始投保年龄越小，则养老金给付水平越高。因此，我们应借新农保政府补贴的刺激，加大工作力度，争取让广大农民早投保。 （2）在中央和地方财力都有限时，如果个人账户资金按省农村居民人均纯收入10%筹集，45周岁及以上的投保人养老金收入替代率①养老金收入替代率这里指养老金占上一年度全省农村居民人均纯收入的百分比。仅有24.48%，即使16周岁投保且不间断缴费者也不到40%，显然有些偏低，但考虑到我国农村生活的实际和我国农村社会养老保险从无到有的过渡期，这也是可以接受的。（3）随着中央和地方财力的增长，当基础养老金和统筹调节金都能按设计的正常标准给付时，即使个人账户资金不增加，33周岁及之前就投保且不间断缴费者，养老金收入替代率在40%～60%，这对中国农村是一个很恰当的给付水平。虽然33周岁后投保者养老金收入替代率都低于40%，最低只有30.10%，但随着我国农保工作的深入，尤其是在与投保年限紧密相连的统筹调节金的刺激下，人们会竭力早投保、不间断投保。因此，从养老金给付水平看这一新农保制度的设计是比较合理的。

表1 基础养老金年给付10%时安徽2009年起始投保的各年龄段养老金给付水平Table 1 Anhui Pension supply level to different age groups who began to participate in insurance in 2009when basic pension was supplied 10%each year

表2 基础养老金年给付15%时安徽2009年起始投保的各年龄段养老金给付水平Table 2 Anhui Pension supply level to different age groups who began to participate in insurance in 2009when basic pension was supplied 15%each year

二、中部地区农民个人投保能力分析

农民个人投保能力，取决于农民的纯收入扣除当年生活消费支出后的余额与其承担的年度保费的对比关系。只有当农民的纯收入扣除当年生活消费支出之后的余额大于等于其承担的年度保费负担时，农民才有能力投保。这一条件用公式可以表示为：

投保农民当年的纯收入－当年农民人均生活消费支出≥农民承担的年度保费

该不等式通常被称之为农民参加农保的条件式。［4］然而，一个家庭中16岁以下、59岁以上的非劳动力无需缴纳保费，他们可支配余额可以转给家庭中劳动力投保。因此，上述农民参保条件式应修正为：

投保农民当年的纯收入－当年农民人均生活消费支出）×劳动力负担系数≥农民承担的年度保费。

本文以中部较贫困的安徽为例分析新农保制度下中部地区农民个人投保能力。2009年安徽农民人均纯收入为4504元，农民人均生活消费支出3655元，则安徽农民人均可支配余额为849元。按安徽省农村劳动力负担系数1.42计算，［5］安徽投保农民2009年人均实际可支付保费的最高限额1206元。而按前面设计的新农保制度，2009年安徽参保农民年缴费额为420（由4202×10%得）元，远远低于投保农民人均实际可支付保费的最高限额。

因此，无论是中部较贫困的安徽省还是中部的其它省份，16～45岁正常投保年龄段的投保人都已完全具备投保的经济条件。至于那些新农保试点推广时年龄就超过45岁、投保负担较重的大龄投保人，只要在新农保实施的初期，对大龄投保人增设一定的大龄超额补贴 （历史原因，应该的，也是公平的，且若干年后就取消），也基本具备投保的经济条件。而且还应该看到的是，第一，随着中央对农村经济工作的日益重视，多项惠农政策进一步落实，农民收入将进一步明显增长。第二，随着农村医保的进一步普及、完善九年制义务教育等减负政策的实施，将进一步降低农民的支出负担，农民的经济承受力将进一步增强。因此从农民个人投保能力来说，在中部地区推广新农保是可行的。

三、政府财政补贴能力分析

社会保险制度的理念基础是以个人自立为基点，承认帮助个人抵御在市场经济社会中可能遇到的生活风险是社会的义务、政府的责任，获得帮助是个人的权利。［6］老农保之所以没有政府补贴，主要是由于当初国家财力所限，这也直接导致了老农保制度的失败。新农保直面政府责任，明确提出要进行政府补贴。在农民个人已具备投保能力的条件下，中部地区试点、推广新农保成败的关键就在政府财政补贴能力的高低。

（一）中央财政补贴能力分析

我国中西部地区经济相对落后，完全凭自身的财力难以推广新农保，因此，我们在新农保制度设计中提出，中央财政给中西部地区60周岁及以上的农村老人，按全国上一年度农村居民人均纯收入的15% （当前可暂按10%）发放基础养老金。那么中央财政是否可以承受呢？近几年来，随着改革开放的深入，我国国民经济又有了进一步的发展，国力明显增强，目前由中央财政拿出部分资金用于农保，基本上已不存在太大的障碍。自1994年实行分税制以来，我国的财政收入高速增长，国家财政收入1993年才4349亿元，1999年就突破1万亿元，到2009年达到了6.84万亿元。其中中央财政收入1993年才957.5亿元，2002年就突破1万亿元，到2009年达到了3.59万亿元。［7］按中西部地区60周岁及以上农村老人5848.17万计算，①根据国家统计局人口和就业统计司编：《中国人口和就业统计年鉴2009》相关数据整理 .北京：中国统计出版社，2010.则新农保制度下2009年中央财政将负担278.36（由4761×10%×0.5848得）亿元，不到2009年中央财政收入的0.78%。即使基础养老金按全国上年度农村居民人均纯收入的15%发放，也仅占2009年中央财政收入的1.16%。而且从我国过去5年 （2005～2009年）中央财政收入年均增长21.4%和60周岁及以上农村老人年均增长1.87%的情况看，②根据国家统计局：《中国统计年鉴2009》、《中国人口和就业统计年鉴2009》相关数据整理.北京：中国统计出版社，2010.随着我国经济的发展，基础养老金占中央财政的比例还将快速下降。可见，中央财政完全有能力为中西部地区的农民提供基础养老金。

（二）中部省份地方财政补贴能力分析

随着改革开放的深入，我国中部省份经济发展迅速，地方财力明显增强，初步具备了试点、推广新农保的财力。

根据新农保制度的设计，省、市、县三级地方财政每年要为投保农民承担本省 （市、自治区）上年度农村居民人均纯收入8% （高档）或5% （中档）或3% （低档）的补贴，就当前中部省份地方财力看还只能按5%或3%补贴。根据中央 “2009年试点10%的县 （市、区、旗），……到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖”的战略部署，中部省份可做一个每年推广10%的10年规划。下面以安徽为例推算未来中部省份试点推广新农保的地方政府财政负担，我们以最近10年 （2000年～2009年）安徽省16～59岁农业户籍人口年均增长率0.62%、农村居民人均纯收入年均增长率9.85%和地方财政收入年均增长率19.1%①根据安徽统计局编： 《安徽人口和就业统计年鉴2009》、《安徽统计年鉴2009》、《2009年安徽省国民经济和社会发展统计公报》相关数据整理。为未来安徽省16～59岁农业户籍人口、农村居民人均纯收入和地方财政收入的年均增长率来核定新农保试点、推广过程中，安徽地方政府的财政负担 （见表3）。

表3 安徽试点推广新农保地方政府财政负担分析Table 3 Analysis of financial burden of local governments of Anhui where new rural insurance policy is tried and promoted

表3的分析表明：（1）新农保试点推广过程中，随着覆盖面的扩大，地方财政负担在不断加重，但当新农保实现全覆盖后，由于参保人数的增长远远低于财政收入的增长，财政负担将逐年降低。（2）由地方财政承担的社会统筹资金如果按5%的中档标准补贴，不仅安徽地方财力难以承受，整个中部省份暂都难以承受。（3）由地方财政承担的社会统筹资金如果按3%的低档标准补贴，安徽地方财政负担最高时也就2.43%，这一比例对于世界上那些实行公共财政体制的国家来说是比较低的。当然就当前我国财政体制来说，这对中部省份地方财政还是会形成一定的压力，因此，中部省份只是初步具备了试点、推广新农保的财力，要实现新农保工作可持续发展，还必须进一步提高地方政府财力。

（三）进一步增强地方财政补贴能力途径分析

虽然以上分析表明，中部省份已初步具备了为新农保提供财政补贴能力，但要实现中央 “到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖”的战略部署，还有一定的难度，为此，必须进一步深化改革，大幅增强地方政府补贴能力。

1.加快公共财政体制建设，进一步增强政府财政补贴能力。为适应社会主义市场经济的要求，我国财政正在向公共财政转型。过去我国财政的支出结构很不合理，存在着支出的 “越位”与 “缺位”问题，而支出中最大的 “缺位”就是社会保障支出的不足，这其中又以农保支出的缺位最为突出。公共财政的建立，从政府财力的角度看，是一个双赢的战略。一方面，政府财政对于经济建设、科研成果能够转化为生产力的应用性研究单位以及经营性的事业单位将减少支出或不再支出，由此可节省大笔的财政资金。另一方面，对于竞争性领域现有的经营性国有资产的部分存量，通过采用拍卖和上市减持等手段予以变现，为财政收回大量的投资资金。这样政府就有足够的财力补贴农村社会养老，让公共财政之光普照全体中国人民。因此，随着我国财政体制的进一步转型，地方政府财政补贴能力将进一步增强。

2.完善分税制，提升地方政府财政补贴能力。我国1994年实行的分税制，促进了中央与地方财政收入的持续高速增长，提高了中央财政收入所占比重，增强了中央政府的威信和宏观调控能力。但我国现行分税制还存在诸多缺陷，其中最突出的两个问题，一是中央与地方的财权事权划分不清，导致我国基层财政普遍困难。自1994年实行分税制以来，各级政府间呈现出财权上移而事权下移的趋势特征，中央财政自给能力 （1993年0.73、2007年2.42）持续增强，而地方财政自给能力 （1993年1.02、2007年0.61）不断减弱，［8］财权小而事权重，造成我国基层财政普遍困难，难以保证地方政府职能的正常履行。二是转移支付制度不完善，东、中、西部地区财力苦乐不均。尽管我国的转移支付制度在调节各级、各地政府间财力差距方面发挥了一定作用，但目前，我国的转移支付主要是纵向的，各级地方政府之间的横向转移还没有建立起来，致使东部发达地区地方政府财力雄厚，而广大中西部地区地方政府财力严重不足。因此，要继续完善分税制改革，在充分保障中央财力的前提下，适当提升地方政府尤其是中西部地方政府的财力，在加大中央对中西部地区纵向转移支付的同时建立各级地方政府之间的横向转移。通过分税制的不断完善，安徽等中西部地区的地方政府将有更充足的财力保证新农保的可持续发展。

四、结语

从以上分析可以看出，中部省份农民已具备了投保能力，中央财政也完全具备为中西部新农保提供基础养老金的财力。中部省份地方财政虽会在新农保试点推广的中后期承受一定的压力，但只要通过我国财政体制的改革、完善，也完全有能力对新农保进行补贴。因此，只要政府坚定决心，把握好试点、推广的进度，中部省份“2020年基本实现对农村适龄居民全覆盖”的目标一定能够实现。

［1］郑伟.中国农村社会养老保险困境反思 ［J］.保险研究，2007（11）：53－56.

［2］中国新闻网.社保基金年均投资收益率9.75% ［EB／OL］.（2010－07－31）［2010－09－10］.http：／／www.chinanews.com.cn.

［3］国家统计局.中国统计年鉴－2009 ［EB／OL］.［2010－09－10］.http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／ndsj／2009／indexch.htm.

［4］课题组.河北省农村社会养老保障制度建设研究 ［J］.河北经贸大学学报，2005（6）：40－48.

［5］安徽省统计局.安徽统计年鉴－2009［M／CD］.北京：中国统计出版社，2009.

［6］陆解芬.论政府在农村养老保险体系建构中的作用 ［J］.理论探讨，2004（3）：56－57.

［7］谢旭人.关于2009年中央决算的报告 ［EB／OL］. （2010－06－23） ［2010－09－10］.http：／／www.chinanews.com.cn／cj／cj－gncj／news／2010／06－23／2358616.shtml.

［8］袁宁，陈方元.我国分税制改革以来财政问题研究 ［J］.济南大学学报 （社会科学版），2009（2）：54－58.

Study on the Support Capability Upon Economy with New Rural Society Endowment Insurance in Central China——With the Example of Anhui

ZHANG Wei－min
（CollegeofEconomyManagement，HuangshanUniversity，HuangshanAnhui245041，China）

The failure of the former rural society endowment insurance brings some concern to the latter about farmers＇economic result，and government＇s financial burdens.To firm the first pilot of new rural society endowment insurance，promote the confidence and determination of new leadership of pilot，and to accelerate the pace of development of new rural society endowment insurance，this paper analyses both economic support ability of individuals and governments with the example of Anhui province，and believes it economically feasible to promote the new rural society endowment insurance system in central China with reasonable design.

Central China；New type of rural society endowment insurance；Financial subsidies；Support capability upon economy

C913.7

A

1671－816X（2011）01－0059－06

（编辑：程俐萍）

2010－10－14

张为民 （1970－），男 （汉），安徽太湖人，讲师，硕士，主要从事社会保障方面的研究。

安徽省教育厅人文社科研究项目 （2010sk444）