实践一号文件 确保水利首位以浙西某市为例

汪勇

实践一号文件 确保水利首位以浙西某市为例

W ater Conservancy Construction yet to Depend on Finance

汪勇

2011年，党和国家连续第八年以“一号文件”，出台强农惠农政策，解决三农问题。全国农业农村工作会议明确的四项工作重点是：大兴水利强基础，狠抓生产保供给，力促增收惠民生，着眼统筹添活力。笔者注意到，与去年将“毫不松懈抓好农副产品供应”工作放在首位不同，今年将大兴水利问题被放在第一位，予以了重点强调。

《“十二五”规划建议》明确指出：农村基础设施建设要以水利为重点，大幅增加投入，完善建设和管护机制，推进小型病险水库除险加固，加快大中型灌区配套改造，搞好抗旱水源工程建设，完善农村小微型水利设施，全面加强农田水利建设。

中国，要以水资源生产要素决定经济发展模式和产业结构。“水利是命脉，资金是血液”的农村工作重要命题，亟待再次深入实践，在农村基层求得破解。

一、水利的困局

据《中国水旱灾害公报》，旱灾灾害造成的损失已以上升至首位，1950年至2007年，全国农业平均每年因旱受灾3.26亿亩，年均因旱损失粮食158亿公斤，占各种自然灾害造成粮食损失的60%以上。2000年以来，全国因旱灾损失粮食大幅递增，年均高达300多亿公斤。“洪灾一条线，旱灾一大片”，2009年冬季至去年春季，罕见的旱情席卷大半个中国。西南地区耕地受旱面积一度达9654万亩，云南省去年小春作物因旱绝收超过1000万亩。2009年华北主要省区冬春连旱，高峰时全国作物受旱面积达到1.61亿亩，6月以后，浙江、福建、湖南、江西出现了1971年以来最严重的伏旱。

去年，浙江东部和南部的旱情已超过建国以来干旱最严重的1967年。由于持续高温、蒸发量大，致使浙江全省水库、河网蓄水偏少，出现了全省性严重干旱。全省农作物受灾面积48万公顷，成灾面积23万公顷，绝收面积6.4万公顷；有1020万人受灾，因旱有159万人、65万头大牲畜饮水一度发生困难。

经国家统筹调度，各地众志成城，浙江抗旱取得了积极的成效，但是，从中也暴露出水利建设的一系列问题，以浙西某市为标本：

1.体制缺口待弥补。从县乡一级来看，长期以来农村小型农田水利工程建设与维护，仅有少量的地方财政专项补贴资金。主要依靠农民菲薄的投资和每年的投劳，维护着日常的运转。当前，用于农田水利设施建设的村级提留不复存在，新的农田水利基础设施资金投入机制千呼万唤仍未出台，农田水利投资需求和实际投入相差甚远，资金缺口有所扩大。中小型农田水利人工投入的形势更为严峻：伴随农村税费改革，取消“两工”（农民每年义务工、积累工）投入，人工投入需要经过“一事一议”程序，受各种因素影响，议事操作难度大，实际效果差。青壮年劳力大量外出打工，加剧了投工的供需矛盾。农田水利建设的投资与投劳，呈现双下降趋势。

2.产权改革难度大。随着小型农田水利设施建设和管理模式的改革推进，机井、堰塘等受益农户范围明确的水利工程设施，已经通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式，进行了产权或管理体制改革。但作为产出效益不高、运行附加值不明的公益性设施，如灌溉排水渠道、渠首建筑物（闸门、机埠）则难以推行承包经营。绝大多数群众受长期用水习惯的影响，认为农业生产直接投入是自己的事，水利工程建设管理是集体的事，即便是自家承包土地的田间地头的附属设施，也认为应该由水利部门管理。尤其是与农田功能、农民收益密切相关的“最后一公里”的腰渠、毛渠等末级渠系养护，下一期承包推行困难，影响了水利设施效益的发挥。乡村级投入明显减少入不敷出，现有小型农田水利设施工程老化失修，管线被盗现象增多，水利公益性设施建设维护，面临因经营延续受阻而无法深入的困难。

3.管理缺位难作为。农田水利工程管理方式粗放，责、权、利不明。理论上“人人有份”，实际上“人人无责”，工程所有者管不了，使用者不愿管。设施管理权集中在村委会，因报酬经费难以落实，落实固定专人管理无法到位。设备正常更新换代超过期限，机组设备出现带病运行。村级渠道使用多年没有整治，存在淤塞“肠梗阻”。乡、镇一级对“末级”渠道的整治不到位，特别是农村实行家庭联产承包责任制后，集体经济组织（经济合作社）逐渐退出小型农田水利工程建设和管理主体地位，农民分散经营和农田水利设施集体受益的矛盾日渐加剧，水利工程设施处于归属不明确，管理责任不落实的困局。三成设施修建于上世纪八十年代，受技术、施工条件影响，属边设计、边施工、边修复配套的“三边工程”，工程质量不高，灌溉设施不全，机具动力不足，维护管理滞后。

4.投入不足谁担责。由于我国历来实施水利建设资金投入分级负责制。国家和省级政府主要承担大型水利枢纽及大江、大河的水利工程建设资金投入，对农村小型水利建设缺乏长期持续有效的投入，县乡两级政府支出维护费用势单力弱。农民积累薄、收入低，缺乏向农田水利设施投入资金的实力。随着外出打工收入成为主要来源，农业收入比例和占农业利润总额比重下降，要求农民增加投资的理由不足，农民参与水利设施建设的意愿进一步淡化。历史遗留问题叠加农民投入短缺，制约了小型水利建设正常维护与使用。

二、问题的根源

近年来，国家财政对水利投入的专项资金侧重于大中型水库除险加固、大型灌区续建配套节水改造、农村安全饮水三个方面，难以对乡、镇、村级水利灌排设施工程投入的亏欠予以弥补。农村税费改革后，基本水费取消，水利基金停收，出现了“老办法已破、新办法未立、建设投入滑坡”的态势。基层水利建设资金与人力投入减少，由此引发了设施的运行难和管理难。

1.政策出现断层。随着农村税费改革免除农业税，来源农业税费收入，用于农村小型水利设施建设的农建费也随之全部取消。由于部分小型农田水利设施年久老化失修，效益衰减严重，农户需水量经常得不到满足，水费征收面临困难，以水养水维持日常水利设施运转难以实现。致使农田水利设施建设陷入了“三难”境地，一是资金筹措难。在政府（县乡）投入资金不足的背景下，目前村级水利建设筹资途径依赖“一事一议”，由于村集体积累与分配议案倾向于农业还是副业（加工业）历来争议较大，村集体和农民经济利益分配意见出现分歧，时常出现“议而不决、决而不行”。浙西某市某县落实“一事一议”政策的行政村为全县行政村总数的三分之二，通过的议案同意投资投劳于水利的议案多数为公路建设项目，水利建设议案通过率仅为三成。二是劳动力投入难。税费改革前，一个劳力每年有10个义务工和20个积累工的投入，某县每年有90万劳力近2700万个投工多用于水利设施的建设和维修，当时农村小型水利设施完好率一般保证在80%/年以上。“两工”被取消后，该县用于水利设施建设和维修的投工锐减，冬季水利建设流于形式，农村小型水利设施完好率下降至50%。三是组织工程施工难。部分农民反映“农田水利基础设施建设只要村里组织，愿意出工出劳，但村里干部没人组织。”农村干部有苦衷，农村税费改革前村干部少则5—6名，多则8—10名，税费改革后控制行政事业费（主要是村干部工资福利费用）支出，每个行政村干部精减为3—4名。人员锐减，维持日常工作的运行都已经比较吃力，没有更多的精力组织和动员群众开展经常性、季节性的设施建设和管护。

2.资金来源不足。寄希望中小型农田水利设施建设，吸收各方资金参与运作面临着制约：一是本地、外地资金不愿介入不敢介入。水利服务的主要对象是农业普通种植户，农业种植基本还是靠天吃饭、依赖市场产品供求平衡或不过剩，不仅经济效益低，而且风险损失大，回报难以预期。水利设施引资难以得到当地资金的认可。外来资金在缺乏有效实物与相关产权作为担保的背景下，不愿介入不敢介入。二是当地有意投入缺乏政策鼓励。灌溉排水工程牵连农户多，利益相关主体多，投资周期长，水利设施改造建设用地报批容易，协调难、批准难。由于国家明确将五万亩农田以上水利灌排设施列入投资计划，小于该规模农田地块难以被立项，当地政府财政即使有意为其资金配套补充一部分，也不能获得有关政策的鼓励与优惠，其投资积极性受到了遏制。三是公益社会设施缺乏综合配套支持。作为外部性极强的公共工程，中小型水利设施，尤其是排灌设施的建设与维护，事关抗灾防洪涉及社会安定，单靠地方出钱农民出力运转维护于理不合，由镇政府和村行政组织协调投资有心无力。以上述某县为例，来自农村内部集体所有的加工业、种植业、养殖业积累不厚，旅游、手工业生产尚属空白，农村农民收入比较薄弱，以副业收入反哺水利投入，短期难以发挥应有的支撑作用。

3.金融功能弱化。农村金融体制改革启动以来，金融机构逐渐成为追求资金安全性、流动性和效益性的商业化主体。收益偏低、风险偏高的农村地区，对金融机构的吸引力不断减弱，国有商业银行大量撤并了县以下营业场所，上收信贷权限，保留的营业网点存多贷少，或者只存不贷，逐步成为单纯的吸储机构。各基层商业银行针对农田水利基础设施建设的信贷投入几乎没有，专门的金融产品几乎空白。尽管作为农村金融主力军的农村信用社实行了小法人体制，扩大了自主权，仍感心有余而资金不足。同时还存在人员素质不高，操作设备不足，产品研发能力较差的不足之处，影响了金融服务与产品的创新，难以突破信贷融资中存在的诸多制约因素，无法满足农村经济发展中水利设施信贷资金的需求。

三、谋破题之策

2011年水利建设目标是：实施严格的水资源管理制度；加强农村水利基础设施建设；治理农村水资源污染问题；加强大江大河、大江大河支流、湖泊和中小河流治理，以及水库的加固、除险。农田水利总投资同比将增一成，超过1700亿元，农民投工量将增加3%以上。从总体看，水利建设呈现逐年增强态势，水利投资的触角将从大水利工程向中小型水利设施及终端末级渠系延伸。

农村水利建设投入大，见效慢，需要广辟投资渠道，建立以政府为主导、村镇经济为主体、全社会参与、金融业支持的多元化投入机制。广泛筹资，加大投入，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，运用市场机制，引导鼓励多种经济组织和农民以合适的方式积极投资，参与农村水利工程建设与经营管理。

1.争取国家资金。目前国家拟确定全国100个农村水利建设试点县，采取国家投资，整体推进的方法，建设和改造农村水利设施。应积极争取列入试点，解决其农村水利设施落后状况。用好现有财政资金，适当拓宽“以奖代补”范围，将丘陵山区新建和改造的水库维护奖励标准，由1万立方米降为0.5万立方米容量，同时争取将大中型水库支渠和小型水库干渠的清淤疏浚纳入“以奖代补”范围。充分引进竞争机制，谁工作积极性高、谁准备工作做得好，谁先投入施工。在建设规划方面，按照先急后缓，重点保障病险山塘、老化渠道改造，争取规划评审顺利过关。在解决资金来源难题方面，充分整合国家支农项目资金，把重点放在水利设施建设方面，把项目做大、把效果提高。切实保证市、县财政配套的资金不折不扣全额足额。成立专职部门，严格问责。

2.解决长效管理。明晰小型水利工程设施产权是市场经济的必然要求，是破解小型水库、泵站、塘堰、田间沟渠等设施建设难、管理难的根本措施。调动用水户的积极性，提高合作意识，营造改革氛围。加强农民用水者协会建设，帮助其完善制度，建立评价、考核体系，按程序规范运作；运用农民用水者协会，解决大中型灌区末级渠系和骨干工程的建设与管理缺位；形成农村、农户、农民关心和关注及支持农民用水者协会建设，将协会运行管理经费计入田间灌排工程管理成本；创造条件对农民用水者协会人员开展定期思想教育和技术培训，提高素质和服务能力；继续实行民营化（拍卖、承包或租赁）解决中小型独立灌区和大型当家堰堤的建设与管理；试行“水利设施受益户共有制”，落实村级微小型水利工程的管理。解决末级渠系建、管、用中责任不明、建管脱节、水费征收松弛等问题。

3.建设融资平台。加强与上级政府有关部门沟通和协商，深入调研创造条件，设立农田水利基础设施投资公司融资平台，增加财政贴息资金、增加担保公司和再担保公司资本金注资或设立风险补偿基金，分散涉农资金风险。加强农村信用环境体系建设，推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，改进和完善扶贫贴息贷款管理，提高农村小额信贷和扶贫贴息贷款的使用效果。为农户开办小型节水灌溉、塘渠疏浚、堰坝加固、饮水用水安全等项目贷款。集中资金，做好新建水利项目产前、产中、产后的全程金融服务。激励和促使金融机构加大对农田水利等农业基础设施的有效投入，改进贷款方式，围绕推进“信用村”、“信用户”建设，推行工效挂钩考核。扩大农村金融服务中心建设，今年增加十四个中心，实现各县域每区有一个农村金融服务中心；保障农村金融服务中心工作经费，每年拨付5万元；按照“三农”贷款发放总额5‰/年拨付贷款风险补偿金，各涉农金融机构在“三农”贷款逐年递增的前提下享受风险补偿。

4.协调、尽责、创新。水利部门加强与各金融机构的信息交流，及时通报水利基础设施储备情况。金融机构针对项目信贷需求特点，完善管理制度，简化审贷手续，争取扩大信贷审批权限，延长农田水利等农业基础设施贷款期限。农业发展银行新增贷款规模和资金安排，开发潜在优质客户，培育有效切入点，向农田水利等基础设施建设项目适度倾斜；农业银行和农村信用社，保证水利基础设施贷款占涉农贷款比重有所提高；人民银行加强涉农信贷政策指导和涉农信贷政策导向效果评估，灵活运用再贷款、窗口指导等多种货币信贷政策手段，对各金融机构的涉农贷款，提供充足的流动性支持和有效的正向激励。在保证信贷资金安全偿还的情况下，对已经落实财政资金的公益性农田水利基础设施建设项目，安排商业银行加强信贷资金配套支持，必要时提供“过桥贷款”；试点政策性水利建设贷款，可以是低息，甚至无息、贴息。水利建设贷款专款专用，利率优惠，封闭运行。对具有未来收益的经营性农田水利项目，鼓励以未来收益或收费为担保，发放项目收益权或收费权抵押贷款。鼓励各金融机构加快产品和服务创新，加大融资力度，探索拓宽农村有效担保物范围，创新多种形式担保的涉农信贷产品，完善信贷风险分担机制。