多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系构建研究——以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价为例

郭 平，洪 源，潘郭钦

(1．2．湖南大学，湖南 长沙 410079;3．湖南商学院，湖南 长沙 410205)

·经济纵横·

多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系构建研究
——以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价为例

郭 平1，洪 源2，潘郭钦3

(1．2．湖南大学，湖南 长沙 410079;3．湖南商学院，湖南 长沙 410205)

目前我国财政支出绩效评价工作还处于探索阶段，如何构建一套科学、完善、行之有效的财政支出评价指标体系，已成为进一步规范财政支出行为的客观要求，也是完善财政支出绩效评价体系的关键所在。本文将在阐述构建财政支出绩效评价指标体系的基本思路的基础上，着重从我国财政支出绩效评价本身的特点出发，通过吸收逻辑模型、平衡计分卡两种绩效评价工具的思想，提出多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系框架，并以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价指标体系构建为例进行实例分析，以验证构建的财政支出绩效评价指标体系的科学性和可操作性。

财政支出;绩效评价;指标体系

一、引言

长期以来，我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，财政支出存在“重分配、轻监管、不问效”的现象。为此，党的十六届三中全会中明确指出“推进财政管理体制改革、健全公共财政体制、改革预算编制制度、建立绩效评价体系”，显示出新的体制背景下我国政府对财政支出绩效的重视。然而，目前我国财政支出绩效评价工作还处于探索阶段，其中的一个突出表现是作为开展财政支出绩效评价工作中心环节的指标体系还不健全，现有的指标体系只能反映实际工作中的冰山一角，而且指标设置的科学性与合理性也值得商榷。如何构建一套科学、完善、行之有效的财政支出评价指标体系，已成为进一步规范财政支出行为的客观要求，也是完善财政支出绩效评价体系的关键所在。本文将在阐述构建财政支出绩效评价指标体系的基本思路的基础上，着重从我国财政支出绩效评价本身的特点出发，通过吸收逻辑模型、平衡计分卡两种绩效评价工具的思想，提出了多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系框架，并以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价指标体系构建为例进行实例分析，以验证构建的财政支出绩效评价指标体系的科学性和可操作性。

二、构建财政支出绩效评价指标体系的基本思路

随着我国公共财政体制的建立，财政支出是以满足社会公共需要为标准来参与社会资源分配的，社会公共需要的多样性决定了财政支出内容的复杂性，也决定了财政支出绩效评价指标体系设计的复杂性。

(一)财政支出绩效评价指标体系是一个多层次、立体的系统

财政支出在参与社会资源分配的过程中，资金的流向和支出的过程涉及社会再生产的各个层面和各个环节，既包括政府各部门日常办公经费，也包括公共基础设施建设，还包括教育、卫生、社保等各方面公共服务开支，因此，财政支出必然呈现出政治的、经济的、文化的、科学的、社会的各个层次的需要。财政支出绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入与产出，而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出，支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量的无法用货币度量的社会效益和环境效益。这种多样性，决定了财政支出既要考虑经济效益，也要考虑社会和环境等效益，也就决定了财政支出绩效评价指标体系的多样性和多层次性。因此，在构建绩效评价指标体系时必须充分考虑财政支出的特点和运作过程，不能用任何一个或几个单一的指标来评价，而需要建立一个多层次、立体的指标体系，以真实全面地反映和衡量财政支出的绩效。

(二)财政支出绩效评价指标体系要准确反映绩效的“3E”特性

绩效是从英文“Performance”翻译而来，其解释为“执行、履行、表现”，它包括三层含义:经济性、效率性和有效性，即绩效的“3E”特性。经济性(Economy)，是指以最低的相关成本获得恰当质量和数量的效益，可以通过投入的测定并通过和标准的比较来衡量一项活动是否经济。效率性(Efficiency)，是指以最小的投入取得一定的产出或以一定的投入取得最大的产出，一般用单位产出的成本来衡量。有效性(Effectiveness)，是指计划实施达到预期目标或效果的程度。经济性、效率性与有效性是一个相辅相成的统一整体。绩效评价指标必须要全面反映财政支出的经济性、效率性与有效性。西方发达国家在实际的绩效评价过程中，通常都是以具有“3E”特性的指标为关键性的思考主轴。因此，在我国建立绩效评价指标体系，应遵循国际惯例并借鉴已有的研究成果，要研究和认识经济性、效率性和有效性之间的区别和联系，避免在工作中生搬硬套。

(三)财政支出绩效评价指标体系包括投入、过程、产出、效果四个环节的内容

如上所述，财政支出绩效评价指标体系要准确反映绩效的“3E”特性。但这些指标本身都是相对的概念，无法直接度量。要评价出财政支出活动的这三性，在具体的评价中，我们必须要寻找其它间接指标。根据前面第一部分介绍的绩效评价逻辑模型，这些间接指标实际上就是根据财政支出活动从一开始投入到支出活动结束后所产生的影响为止，即包括财政支出投入、过程、产出、效果四个环节的全过程内容(如图3—1所示)。投入，就是指为资助项目所投入的资源，包括人力、物力和财力。需要说明的是，这里的投入还可能包括无法用货币度量的一些社会成本;过程，就是指在项目执行过程中项目的质量控制以及实施者对项目规划的遵从度;产出，就是指以数量或质量表示的为资助项目或活动所进行的努力;效果，就是项目预期目标的实现程度。通过对财政支出上述四个环节的内容进行分析，能够明晰财政支出绩效活动的形成机理，从中找出影响绩效活动的关键影响因素，进而以此为依据设计绩效评价指标体系。

图1 财政支出绩效管理全过程

(四)财政支出绩效评价指标体系采取循序渐进的方法来构建

我国财政支出绩效评价工作的复杂性且刚刚起步，因此，应采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般、由共性指标到个性指标逐步展开。考虑到绩效评价有一个特点，越是具体的有直接成果的项目，越容易确定评价指标。因而在财政支出绩效评价指标体系设计的初期，可首先对部分重点绩效评价项目设置不同的评价指标，然后通过实践不断总结，对有共性特点的评价项目设置相似的指标，对不同性质的评价项目设置不同的个性评价指标，最后形成较为完善的绩效评价指标体系。因此，绩效评价指标体系的构建是一个长期的过程，它需要在实践中采取循序渐进的模式来不断完善。

三、财政支出绩效评价指标体系的基本框架设计

在绩效评价指标体系构建方面，目前国内外学者使用较多的是逻辑模型和平衡计分卡两种工具，逻辑模型常被国际组织作为一种开发项目设计、工作计划和考核评价的工具而使用。它能够较好地展示项目实施流程中的各个关键环节，反映出项目各个环节之间的因果关系，可以帮助评价项目绩效。平衡计分卡是另一种流行的绩效评价工具，主要适用于组织的绩效评价与管理体系设计，可以将组织战略与具体绩效指标联系起来。与逻辑模型相比，平衡计分卡是融合了组织战略的管理工具，能够从管理要素的视角对组织绩效进行阐释。下面，我们将从财政支出绩效评价本身的特点出发，在吸收了逻辑模型、平衡计分卡两种绩效评价工具思想的基础上，提出多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系的基本框架。具体来看，该框架主要分为以下四个层次:

(一)第一层次:与绩效评价的对象相适应

多媒体是信息时代的产物。作为一种信息类工具，它具有高效、便捷等特点。多媒体包含很多种类，如听觉媒体（音频、CD）；视觉媒体（幻灯片、投影仪）；视听结合的媒体（电视、电影）、交互媒体（PPT、互联网）等。在初中语文教学中，需要根据教学内容和要求，从这些媒体中选择合适的种类，并有机地整合，使每个媒体充分发挥其在教学中的作用。

在我国现有的财政支出框架下，财政资源从财政部门流向公共管理部门，再由公共管理部门流向具体的资金使用单位或支出项目，这个过程是连续的，但各个环节中的主体所希望达成的目标和所关注的对象是不同的，因而设置评价指标的侧重点也有所不同。鉴于财政支出绩效评价工作的对象主要包括项目和部门(单位)两种类型，因此，在财政支出绩效评价指标体系的第一层，可根据绩效评价对象的不同，将财政支出绩效评价指标体系划分为项目支出绩效评价指标体系和部门(单位)绩效评价指标体系两个方面。其中，项目绩效评价指标是指对某个单独项目的绩效进行评价，部门(单位)整体绩效评价是指对部门或单位财政支出整体绩效进行评价。这两类财政支出绩效评价的关系可以概括为两点:一是目的相同，两类评价工作都以提高财政资金效益为目的;二是差异显著，项目支出评价是具体财政支出项目的社会效益和经济效益的总体评价，而部门(单位)财政支出绩效评价更侧重于财务管理效率和政策评价。

(二)第二层次:与绩效评价的四个环节相适应

在第一层次分类的基础上需要进行更为细致的过程分解，以使所构建的指标体系能够准确反映财政资金支出活动的内在规律，实现对每一环节绩效的评价。从过程论的角度来看，财政资金是按照从财政部门投入到其他相关部门，继而分解到具体的资金使用单位或支出项目，并在这一过程中被使用、消耗，并生产出经济社会所需要的产品，最终对经济和社会产生各种结果及影响这样一个过程来运作和发挥作用的。在这一过程中，从部门到单位、项目，每一层面都包含着“投入——过程——产出——效果”四个环节，各环节所包含的经济变量及其之间关系的总和反映了第一层次各个层面财政资金所实现的绩效的大小。因此，在财政支出绩效评价指标体系的第二层，可根据绩效评价环节的不同，将财政支出绩效评价指标体系划分为投入类指标、过程类指标、产出类指标和效果类指标四个方面。其中，投入类指标，就是用于反映公共部门提供公共服务所投入的人力、物力和财力的变量。举例来说，就是可以用来说明投入一项工作的总成本、投入资源的组合或数量;过程类指标，就是指公共部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况。举例说，就是说明公共服务提供过程中，是否按计划进行、财政资金的使用是否有浪费现象等;产出类指标，就是用于反映公共部门提供的产品或服务的数量或者完成的工作量等变量。简单地说，是反映项目产出了什么和产出了多少;效果类指标，就是用于反映一项工作、一种做法或计划达到预期目标的程度的变量，它是从服务对象的角度来衡量的。效果反映了达到的真实效果和相应的影响。例如就业培训活动中，参加人员工资水平的增长率就属于效果类指标。

(三)第三层次:与影响绩效评价的关键因素相适应

要将第二层次四类基本指标分解为具体可操作的绩效指标，我们还需要找出影响财政支出绩效评价的关键因素，以此作为设定关键具体绩效指标的基础。在此，可通过建立起财政支出绩效评价多维要素框架，寻找每个财政支出环节涉及的多维度要素，同时结合绩效评价“经济性”、“效率性”和“有效性”的“3E”特性进一步确定每一环节的关键因素。如图3—2所示的财政支出绩效评价多维要素框架，在投入环节的诸多要素中，目标设定情况、资源利用情况以及财政投入努力程度三个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这三类关键因素共同体现了财政支出的经济性;在过程环节的诸多要素中，组织管理水平、财务管理状况、会计信息质量、资产配置与使用情况、资金使用情况五个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这五类关键因素共同体现了财政支出的效率性;在产出环节的诸多要素中，目标完成情况、实际产出情况、产出效率和质量情况三个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这三类关键因素共同体现了财政支出的有效性;在效果环节中，经济效益、社会效益、可持续影响以及公众满意度四个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这四类关键因素共同体现了财政支出的有效性和公平性。

图2 财政支出绩效评价的多维要素框架

(四)第四层次:依据相关标准设置具体可操作化的绩效评价指标

在第三层次确定了财政支出各环节绩效评价的关键因素之后，便可以依据相关标准将其分解为具体可操作的绩效评价指标，并以此作为绩效评价指标体系的最基层。在此，可借鉴英美等国家在绩效评价指标设置上所普遍遵循的SMART标准来选取符合我国国情的具体绩效评价指标。在SMART标准中，“S”代表“Specific”，要求绩效指标应该是“具体的”、“明确的”、“切中目标的”，而不是“模棱两可的”、“抽象的”;“M”代表“Measurable”，要求绩效指标最终是“可衡量的”、“可评价的”，能够形成数量指标或行为强度指标，而不是“笼统的”、“主观的”描述;“A”代表“Achievable”，要求绩效指标是“能够实现的”，而不是“过高或过低”或者不切实际;“R”代表“Realistic”，要求绩效指标是“现实的”，而不是“凭空想象的”或“假设的”;“T”代表“Time bound”，要求绩效指标具有“时限性”，而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。另外，在设置具体绩效评价指标时，我们还需要明确各类指标是属于共性指标还是个性指标。如果是共性指标则说明该指标适用于不同项目或部门(单位)的财政支出绩效评价，一般应事先由财政部门针对财政支出绩效评价的共同点统一制定;如果是个性指标则说明该指标只适用于某一专门的项目或部门(单位)的财政支出绩效评价，一般由部门(单位)和财政部门结合评价对象的自身特点共同研究确定。

综上所述，我们可以清晰地勾勒出财政支出绩效评价指标体系的层次结构(如图3所示)，即基于不同的绩效评价对象进行第一层次的指标分解，再基于财政支出的“投入—过程—产出—效果”各环节进行第二层次的指标分解，然后结合绩效评价的“3E”特性，基于影响各环节财政支出绩效评价的关键因素，进行第三层次的指标分解，最后将关键因素按照相关的标准进一步分解为第四层次的具体绩效指标。

四、中部地区某市新型农村合作医疗基金项目绩效评价指标体系构建实例

在第三部分设计出财政支出绩效评价指标体系的框架的基础上，本部分将以中部地区某市新型农村合作医疗基金项目为实例，通过构建出与项目实际情况相适应的绩效评价指标体系，以此来验证多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系的科学性和可操作性。

(一)项目基本情况介绍

“新型农村合作医疗制度”(简称“新农合”)是由政府组织引导支持，农民自愿参与，政府集体个人多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。中部地区某市于2006年7月在中央、省财政未给予补助的情况下，自行启动了这项工作。目前，该市新型农村合作医疗工作呈现出各级党委政府高度重视、各级干部尽职尽责、各有关部门及医疗机构积极配合支持，新农合政策初步得到落实、农村患病群体普遍受益的良好发展态势。

图3 财政支出绩效评价指标体系的层次结构

(二)新型农村合作医疗基金项目绩效评价指标体系的建立

首先，在该项目的绩效评价共性指标的选取方面，结合该市财政资金运作的特点，我们确定了以下三类共性指标:(1)投入类共性指标，主要是指用于反映财政部门提供公共服务所投入的人力、物力和财力的变量，主要涉及“资金到位落实情况”和“目标设定情况”两类要素的评价。在该项目中我们选取了资金到位率、资金到位的及时性、配套资金到位率、财政投入乘数四项指标来反映资金到位落实情况，同时选取了资金设立有无依据、有无明确的目标、项目设立是否科学、目标完成的可能性四项指标来反映目标设定情况;(2)过程类共性指标，是财政部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况，主要涉及包括“资金使用情况”、“组织管理水平”、“会计信息质量”、“财务管理状况”以及“资产配置与使用情况”五类要素的评价;(3)产出类共性指标，是用于反映公共部门提供的产品或服务的数量或完成的工作量等变量，主要涉及“目标完成情况”这一类要素的评价。在该项目中我们选取了目标完成率、目标完成质量、目标完成及时性、验收的有效性四项指标来反映目标完成情况。

其次，在该项目绩效评价个性指标的选取方面，结合该项目本身的特点，我们确定了一下三类个性指标:(1)投入类个性指标，主要涉及到对项目或部门的“资源利用情况”要素的评价。在该项目中我们具体选取了参合率、平均每所定点医院每天诊疗人次、新农合项目地区覆盖率三项指标来反映项目的资源利用情况;(2)产出类个性指标，主要涉及到对项目或部门支出的“实际产出情况”、“产出效率和质量”两类要素的评价。在该项目中我们具体选取了住院补助支出、其他补助支出、家庭门诊补助支出、补助人次四项指标来反映项目的实际产出情况，同时选取了统筹基金补助受益面、住院补助受益面、住院实际补偿率、住院可报费用比例、治愈率五项指标来反映项目的产出效率和质量;(3)效果类个性指标，主要涉及到对项目或部门支出的“经济效益”、“社会效益”以及“社会成员满意程度”三类要素的评价。在该项目中我们具体选取了人均医疗患者补助资金、人均住院补偿金额、参合农民住院医疗费用负担、定点医疗机构营业额增长率四项指标来反映项目的经济效益;选取了及时就诊率、农民人均纯收入增长率两项指标来反映项目的社会效益;选取了医疗服务质量、各项制度实施、报销制度和监管制度三项指标来反映项目的公众满意度情况。

综上，最终用于评价该市新农合基金项目绩效评价指标体系如表1所示。

表1 中部地区某市新农合基金项目财政支出绩效评价指标

目标完成率目标完成率=目标完成数/计划完成目标数。100%为5分;80%－100%为3分;60%－80%为2分;60%以下为0分，目标完成情况目标完成质量 目标完成程度=实际达到效果/目标绩效。100%－90%为5分;90% －70%为3分;70%以下为0分。共性指标目标完成及时性 目标提前(延期)完成时间=计划完成时间－实际完成时间。≥0为5分;＜0根据超出时间相应扣分。验收有效性 有效5分;基本有效3分;无效0分。住院补助支出以是否达到项目计划为评判标准。实际产出情况其他补助支出 以是否达到项目计划为评判标准。产出类指标家庭门诊补助支出 以是否达到项目计划为评判标准。个性指标补助人次 以是否达到项目计划为评判标准。统筹基金补助受益面统筹基金补助受益面=统筹基金补助人数÷参合人数×100%。12% －20%之间的计5分;低于12%或高于20%的计4分。住院补助受益面住院补助受益面=住院补助人数÷参合人数×100%。7．0%以上计5 分;6．5% －7．0%之间的计4 分;6．0% －6．5%之间的计 3 分;5．5% －6．0%之间的计2分;5．5%以下的计1分。产出效率和质量指标住院实际补偿率 住院实际补偿率=住院补偿总金额÷住院医疗总费用×100%。20%以上计5分，每下降2个百分点扣1分，下降10个百分点以上的记1分。个性指标住院可报费用比例住院可报费用比例=参合农民住院可报费用÷住院费用×100%。80%以上的计5分;78%－80%之间的计4分;76% －78%之间的计3分;70% －75%之间的计2分;70%以下的计1分。治愈率 治愈率=治愈人数/出院病人数×100%。85%以上得满分，每下降2个百分点扣1分，扣完为止。人均医疗患者补助资金经济效益指标人均住院补偿金额 人均住院补偿金额=住院补偿总金额÷住院总人数。大于1100元计5分，每下降50元扣1分，下降250元以上的记1分。人均医疗患者补助资金=医疗患者补助金总额÷医疗患者。以是否达到项目计划为评判标准。个性指标参合农民住院医疗费用负担参合农民住院医疗费用负担=参合农民住院自负费用÷农民年人均纯收入。当地市州平均水平以下5分，每上升2个百分点扣1分，上升10个百分点以上的计1分。效果类指标定点医疗机构营业额增长率定点医疗机构营业额增长率=本年总营业额－上年总营业额/上年总营业额×100%。10%以上得满分，每下降2百分点扣1分，扣完为止。社会效益指标及时就诊率及时就诊率=及时得到新农合医疗机构救治人数/参合人员总人数×100%。90%以上得满分，每下降5百分点扣1分，扣完为止。农民人均纯个性指标收入增长率农民人均纯收入增长率=本年农民人均纯收入/上年农民人均纯收入×100%。10%以上得满分，每下降2百分点扣1分，扣完为止。医疗服务质量 满意度80%以上得满分，每下降2个百分点一分，扣完为止。公众满意度各项制度实施 个性指标 满意度80%以上得满分，每下降2个百分点一分，扣完为止。报销制度和监管制度 满意度80%以上得满分，每下降2个百分点一分，扣完为止。

［1］陈昌盛，蔡跃洲．中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估［M］．北京:中国社会科学出版社，2007．

［2］Steven R．kreklow，2005，GFOA and the Evolution of Performance Measurement in Government Finance Reviews ，21，(5)．

［3］Berman，Evan and Xiao HU Wang，2000，Performance Measurement in U．S．Counties Capacity for Reform．Public Administration Review，63，(5)．

［4］］World Bank，2004，To the Republic of Aganda for the Local Government Development Program，Implementation Completion Report．

［5］余振乾，余小方．地方财政科技支出绩效评价指标体系构建及其实施［J］．中国软科学，2005，(4)．

责任编辑:叶民英

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A

1004－3160(2011)01－0091－06

2010－11－17

1．郭平，男，湖南株洲人，湖南大学经济与贸易学院教授、博士生导师，主要研究方向:财政理论与政策、国有资本营运与管理;2．洪源，男，湖南大学经济与贸易学院讲师、经济学博士、硕士生导师，主要研究方向:财政理论与政策、地方财政支出绩效评价;3．潘郭钦，男，湖南商学院会计学院学生，主要研究方向:会计理论与实务。