海南亟需重视培养法律实务人才

□颜冬秋

海南亟需重视培养法律实务人才

□颜冬秋

良好的法制环境是海南国际旅游岛建设的基本保障，是最重要的软环境之一，但调研显示，海南法律实务工作、人才培养与海南国际旅游岛建设的需要差距很大。那么，国际旅游岛建设应该促醒我们的思维——

国际旅游岛建设对法律实务工作提出更高要求

一是各级政府法律实务工作量越来越大。2004年，国务院制定实施了《全面推进依法行政实施纲要》，海南省人民政府制定了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，明确了建设法治政府的要求和远景目标。截至2010年，全省审议和颁布了89件地方性法规议案和政府规章，受理审理了省本级行政复议案件1244件，清理了3800多件规范性文件、900件行政许可，备案登记市县规范性文件1200件，法律实务工作任务十分繁重。近年来，各级政府机关在充实执法部门法律人才的同时，相继成立了法规类内设机构，设立了诉讼代理人或公职律师，以进一步加强对执法部门的法律指导、执法监督、行政复议和行政诉讼，各职能部门专业性的法律实务培训明显增多。特别是海南进行省直管市县管理体制改革，下放行政管理事权197项，市县一级法律实务部门权限扩大、职责加重，如财税法、规划法、土地保护法等专业性规范的要求越来越高。

二是各级政府、司法机关对法律工作人员素质的要求越来越高。海南全省行政诉讼案件即“民告官”案件呈不断攀升的态势，据统计，2008、2009年和2010年前10个月，全省分别受理行政案件460宗、831宗和958宗，2009年比上年上升11.8%，2010年前10个月同比上升23.3%；2010年海南省政法机关开展大接访活动，共受理群众涉法涉诉问题2326宗5181人，大多反映司法判决不公、法院执行不力、行政执法不严和政法干警徇私枉法行为。以上情况说明海南省群众民主法制意识不断增强，也反映出各级政府机关和司法机关执行法律确实存在一些法律工作人员执法水平不高等问题。对以上数据分析，市县执法问题比省一级突出，西部地区比东部地区突出。如西部工业大市——儋州市2010年前10个月共受理行政诉讼案件91件，是全省市县中最多的。

三是海南基层政法部门法律人才不足。据了解，海南省每年都公开招考一批法官、检察官和政法类公务员，但每次都有多个市县、几十个职位没人报考，曾经有一名外省硕士研究生把白沙县误作海口的白沙门而报考法官职位，得知后马上退出考试。目前，海南中西部和少数民族地区法官、检察官编制空缺比较多，较高一级的法律专业人才更是难以招到。儋州在行政级别高配后，向全国招考选调一批法律专业人才，情况有所改观，但仍有多个职位空缺。

四是法律服务人员数量偏少、分布不合理。目前海南全省现有执业律师不到1000人，占全省总人口的0.12‰，比例明显偏低。如上海有12000名律师，占总人口比例是1.2‰，比海南多10倍；与世界发达地区比相差更大，同样是滨海旅游城市夏威夷100万人口有6000名律师。海南省执业律师分布也不合理，70%在海口执业，10%在三亚，其他市县较少，西部和少数民族地区执业律师更少，难以满足群众对法律服务的要求。2010年，海南省司法资格考试取得A证的413人，取得限于在海南省少数民族市县执业的C证只有60人，往年通过考试的人数大致相同，而据统计，取得资格人员中，只有不到三分之一的人从事律师工作，三分之一考公职人员，这对于海南省司法人员、律师的需求量完全不够，而到中西部和少数民族地区就业的更少。

五是企事业单位、经济实体依托法律服务开展经营活动的意识不强。海南省大多数中小企业、经济实体不重视经济活动中的法律顾问作用，有的不聘请律师，有的请了律师也不让他们参与企业经济事务，只有当引发经济纠纷和民事诉讼后才请律师出面解决。据了解，海南省各级法院受理的民事经济诉讼案件占总人口比例或与经济总量比，明显高于全国平均水平，这与海南省要吸引国际、国内企业投资的所必需的法制环境明显有差距。一方面海南执业律师很少，另一方面，仍有一半左右的执业律师业务量少，收入得不到保障，不少律师处于兼职状态。

海南法律实务部门人员结构和人才培养存在的问题

《海南国际旅游岛发展规划纲要》指出，海南省城乡管理水平较低，社会综合素质需要进一步提升；人才培养、引进和储备不足，人文社会环境有待改善。开放、法治是国际性的主要内涵，法制环境是最重要的人文社会环境。对比新要求，海南省法律实务部门人才结构和人才培养还存在一些问题。

从结构上看，一是各级行政、司法机关普遍存在人员老化现象，有的墨守成规、观念僵化、管理创新原动力不足，这对于打造更具活力的体制机制，适应新形势、国际化的要求有难度。二是受干部管理体制限制，当前机关、基层执法人员互不流动，对法律人才的全面发展不利。

从机制上看，一些机关领导干部以言代法，不依法办事，对按法律规定办事、按法律程序办事不以为然，对法律专业建议不重视。在人才的使用上，有的领导和部门还是存在重政治轻业务、重文秘轻法学的现象，法律专业人员难以得到重用和提拔。

从区域上看，省一级法律专业人员相对充足，市县和乡镇法律专业人员缺乏。特别是市县权限下放后，许多市县行政执法人员法律实务水平跟不上。

从发展上看，旅游管理、国际关系以及海南特色类法律专业人员缺乏。如海南是海洋大省，管辖西、南、中沙200多万平方公里的海洋面积，要维护海洋主权、发展海洋经济、保护海洋资源、开发海岛旅游都需要许多熟悉国际法、国内各种法律法规工作人员。

从培养方式看，海南培养的法律专业毕业生人数并不多，海南大学每年招收法学本科生、硕士生400人左右，海南师范大学招收政法类本科生约50人，海南大学三亚学院招收约100人，海南政法职业学院招收政法基础类大专学生约1200人，总数不到2000人。尽管如此，现实却存在反差，一面是急需高级法律专业人才的用人单位，求贤若渴；另一方面却是普遍的法学专业学生“求职难”。据共青团中央、北京大学等多家权威机构调查，法学专业学生的总体就业水平仅为35%左右，成为“滞销”专业，海南法学、政法类学生就业也大体如此。形成这种现象的原因既与当前的就业形势有关，也与法学专业毕业生素质、专业方向、应用型等方面与现实需求不符有关。

改善海南法律实务人才状况的工作思路

海南省委五届九次全会审议通过的“十二五”规划建议提出要“实施海南国际旅游岛人才工程”。笔者认为，海南“十二五”期间要加强对法律实务人才吸收和培养，有计划吸收、培养高素质法律人才，不断夯实海南省法治工作基础，保障和促进国际旅游岛建设。

（一）法学教育应转向以社会需求为导向的“复合型、应用型”法律人才培养。海南省法学本科教育的培养目标虽然被定位于培养应用型法学人才，但在实际执行中，教学与实务没有融通机制，各部门对应用性要求差别很大，学校、教师也很难把握，造成各校实际教育仍是以书本知识为准。并且司法资格考试仍以理论知识为主，造成有法律实务经验丰富的本科毕业生、研究生都考不赢在校的大三学生，实际解决法律问题的能力得不到发挥，因而对海南省法学教学也起到一种错误导向。海南在培养应用型人才中，要注意学生素质的全面提高，即以德育素质为先导，以业务素质为主干，以文化素质为基础，建立“学科教育和职业教育一体化”的法学人才培养的课程体系，提倡诊所式法学教学方法和案例教学法等形式，增强知识的应用性；要将法律实务部门专家请进教室，将学生带到法庭和执法一线，增强知识的实用性；要引导法律专业学生掌握其他专业学科知识，增强知识的复合性；要找准就业热点和社会中长远需求，培养新兴专业、基层司法人员和司法辅助性人员。

（二）重视人才吸收，提高海南省法学基础水平。建设国际旅游岛的成败在于人才。各级党委政府和领导干部要以更宽广的胸怀、更前瞻的目光，树立人才意识，要在人才的吸收上打破地域限制、户籍限制，要按照省委的要求，发挥海南区位优势，广泛吸收国内高素质法律人才，投身于国际旅游岛建设中各项法律服务工作。要以更优惠政策待遇，将法律人才吸收到基层去，吸收到企事业单位去。

（三）法学理论研究要与解决实际问题相结合，发挥为国际旅游岛建设的服务和保障作用。海南省法学工作基础薄弱，人才相对缺乏，不可能与中心城市、学术先进的省份来拼理论研究。因此，海南省法律工作者要关注热点、难点问题，以基础法学理论研究为依托，以应用法律对策研究为重点，为国际旅游岛建设提出带有全局性、前瞻性、战略性法律意见。近期，海南省委政法委、省依法治省办公室、省法制办公室、省法学会联合组织了海南国际旅游岛法治环境建设建言献策活动，各界人士踊跃参与，首篇建言得到了省委书记卫留成的重要批示，就是一个范例。

（四）加大培训考核力度，落实执法质量考评和激励机制。对现有人员要进行不同层次的培训和考核，实行末位淘汰制度。要重视学习新知识，树立先进执法理念，吸收其他地区特别是国外好的管理和司法经验，必要时组织人员带问题走出去，开拓眼界，把成熟经验带回来。要对执法岗位人员进行质量考评，落实奖惩机制，对不合格人员要坚决清除或调岗。

（五）建立先到基层、后到机关的用人机制，切实解决法律人才后顾之忧。要改变当前招录公务员中选择性太少，定点定专业的做法，改为统一录用、统一分配，这样可避免“空岗”现象。实行新录用人员一律先到基层市县工作，工作一定时间后选调到中心城市和机关的用人机制。当前制约人才流动主要有两个问题，一是户口，二是住房。各级政府要为新录用人员建立租用性公寓，长期留下来的解决经济适用性住房；公安机关要改革户籍制度，对本科以上学历进入海南省就业（含民营企业）的大学生可随迁入户，切实解决岗位交流、人才流动产生的后顾之忧。◎

（作者系海南省法学会秘书长）

［编辑：何雁］