农村土地资源如何活起来

□高培元 李妮亚

农村土地资源如何活起来

□高培元 李妮亚

在海南860多万人口中，大部分是农民，从这个角度看，海南目前仍是农业大省。如何最大限度地让农民分享到国际旅游岛的建设成果，这样的一个课题有必要摆上决策者议程——

核心提示

必须在坚持最严格的基本农田保护制度、耕地占用补偿制度、土地用途管制制度、规划许可制度、节约用地制度、建设用地规模控制制度的基础上进行。而要坚持这些制度，必须改革、明晰、完善农村土地产权制度，规范管理，否则，即使赋予农村各类资源完善的权能，只能因为混乱的产权产生混乱的收益矛盾，形成无法收拾的混乱局面

国际旅游岛建设上升为国家战略，是海南找到了一条提高经济发展速度、转变经济发展方式、科学发展的新路子。在建设中，如何既抢抓机遇、加快发展，又能在发展中保障广大农民合法权益、促进收入增长应是国际旅游岛建设的最关键的问题。鉴于目前海南仍是农业大省，860多万人口中大部分是农民，所以改善农民的生活水平就成了其中的重中之重。而提到了农民就不得不提农村土地。土地是农民生产生活的必需品，同时也是国际旅游岛建设的重要物质保证。海南如何在建设中保持两者之间的平衡，在征地用地的同时做到农民利益不受损害、收益增长、保证农村土地资源合理利用，很值得思考。

将海南国际旅游岛建设与“三农”发展结合起来

去年，国际旅游岛建设导致海南全省的“用地热”，同时也让农民开始认识到土地资源的价值。“以地为本”的传统思想使他们逐渐开始担心未来及后代生活的保障，因此，国际旅游岛建设征用土地工作进行得较为艰难，艰难在于企业、农民和国家之间的利益不易平衡。

在海南国际旅游岛建设中，只有将旅游岛建设与海南农民的利益直接挂起钩来，让他们以主人翁的姿态投入国际旅游岛建设之中，才能使海南特有的资源优势转变为发展优势，以资源引投入，用资源促发展。而要做到这一点，唯一的途径是改革资源利用方式，在保障国家、企业利益的同时，让农民也成为投资者，保障农民的利益。

一是可通过土地合作、与农民联营建设旅游景点、发展观光休闲农业、农家乐等旅游产品。在国际旅游岛建设中，地方政府和企业依据自然环境规划的旅游景点、农村集体经济组织发展观光、休闲农业等，规划经市县政府批准，可以采取公开招标的形式，促进企业和农民集体经济组织合作，农民以土地折资入股，按照规划许可、节约土地和经批准建设的原则合作、联营发展旅游业。发展农家乐的，可以利用现有宅基地与旅游公司或本集体经济组织以外的其他人联合开发建设商店、出租屋或其他项目。在旅游业建设中农村集体经济组织利用农村其他建设用地、农地改用建设用地应当按照有关法律申报有关部门批准。

二是可通过土地折资入股建设主体公园等旅游设施。规划建设主体公园、会馆、酒店等旅游设施或工业项目建设时可以实行部分土地国家征收后转让给公司，部分土地（应占企业所需土地的四分之一到三分之一，按照国家给企业的转让价）以折价入股形式，由农村集体经济组织与公司合作。土地折价的股份分给土地所有者的全体农户，让农民取得长期的土地财产收益。

促进旅游企业与农村集体经济组织合作，关键是政府引导，通过法律、税收政策等，将企业的圈地思维转变为发展绿色产业，通过农村集体经济组织股份合作制改革，提高农民参与国际旅游岛建设的动力。

促进旅游企业与农民及农村社区集体经济组织合作是海南省经济发展中的新课题，应该将其作为经济发展方式转变的一种导向。在土地资源不断减少的形势下，农民仅靠种养业是改变不了现状的。通过获得土地折价后得到的股份，能让农民在失去土地的同时，获得长久性的股份收入，而非传统的一次性的财产收入。这应当成为未来海南农民致富的一条重要途径。

将海南国际旅游岛建设与小城镇建设结合起来

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”中共中央的决定以及《物权法》都提出了依法保障农民的用益物权问题，国务院的决定也提出了农村建设用地使用权流转问题，但对流转方式、程序等没有规定。同时国家许多法律、政策文件规定都禁止宅基地流转、禁止城里人购买农村宅基地。目的是保护基本农田,稳定粮食生产，保障农民居有定所。因此，必须找到一条既能保护耕地，又能保障农民用益物权的办法。

笔者认为，可通过修建农民公寓和土地复垦，发挥农民的市场主体作用，让农民节约用地、规划用地、提高土地利用效率和农民收益，促进人才向农村流动。在小城镇建设中，实施小村并入中心村，自然村就近并入城镇情况下，农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内或中心村内的住房,镇或村集体经济组织根据小城镇和中心村规划，经政府有关部门批准，自建或与企业合作建设农民公寓，将原村庄宅基地复垦，节约下来的建设用土地整合后可以通过“招、拍、挂”形式转让，或以建设用地挂钩指标的方式通过“招、拍、挂”形式转让。

自建或合建的农民公寓，在满足本集体经济组织成员居住后，可以以小产权房出售，商铺的出售与出租应优先满足集体经济组织及其成员的需要，以增加农民收入门路。同时允许在城镇没有住房的大中专毕业生、各类专业技术人员、大学生村官、回乡居住的华人华侨、有特殊技能的人员、50万元以上赴该村投资者购买经批准允许销售的农民公寓。

在不突破本村农民宅基地总面积原则的前提下，自建或合建农民公寓，有利于加速小城镇、中心村发展进程，可以真正起到节约土地、建设社会主义新农村、提高农民收入的作用。多余房屋出售，维护了国家保护基本农田，保障农民居有定所的初衷，房屋还可用于保障房，且可促进人才向农村流动。

农村经济组织在流转复垦节约的建设用地的过程中，集体建设用地转让发生增值的，政府可以参照国有土地增值税征收标准收税，也可发挥特区立法权，制定农村土地流转收税办法，调整因农村土地流转产生的政府与农村的利益矛盾，为政府投资基本建设和公共服务筹措部分资金。

为农村土地资源利用创造必须的基础条件

多年以来，海南农村宅基地和其他农村建设用地使用缺乏申请、审批环节把关，乱建乱盖现象严重，不少村民随意在承包地上盖房子。在住宅面积规定方面，海南省农村既有上世纪八九十年代一些县政府为发展庭院经济规定的宅基地面积，又有上世纪八九十年代村规民约规定的面积标准，还有旧宅沿袭面积，和近年来海南省规定面积标准。在住宅实际占用面积上，有低于法定面积的，有超出法定面积的，有的更在法定面积的几倍、十几倍的。农村土地利用规划和村镇规划少有或没有，农村村落按照规划建设的更是少之又少，建设用地浪费十分严重。有的村落三四十户人且居住很分散，村水泥路、水电修到各家各户成本很大；有的村与村间距仅五六十米，生态文明村建设中各建一套不完善的公共服务设施。

要让农村土地资源活起来，必须在坚持最严格的基本农田保护制度、耕地占用补偿制度、土地用途管制制度、规划许可制度、节约用地制度、建设用地规模控制制度的基础上进行。而要坚持这些制度，必须改革、明晰、完善农村土地产权制度，规范管理，否则，即使赋予农村各类资源完善的权能，只能因为混乱的产权产生混乱的收益矛盾，形成无法收拾的混乱局面。

因此，应当做好基础工作，才能为搞活农村土地资源利用创造必须的基础条件。

一是完善农村土地利用规划，村、镇发展规划。在广泛听取人民群众意见基础上，经市县人大讨论批准，并在有关区域公布；完善农村建设用地申请、审批、确权、颁证制度和农村宅基地申请、审批、确权、颁证、回收制度；对包括农村住宅在内的现有农村建筑用地进行确权、颁证；确定农村居民宅基地、集体土地建设用地使用权时,其面积超过政府规定标准的,如果不属于当前城镇规划范围内的违章建筑，可在宅基地权证内注明超过标准面积的数量,在日后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或依据村镇规划重新建设时,按政府规定的面积标准重新确定使用权,其超出部分退还集体；加快《海南经济特区农村土地流转条例》及其相关法规立法步伐，推进海南农村土地利用法制化，为改革农村土地利用方式提供法律保障。

二是明晰农村资源资产，完成包括镇在内的农村社区集体经济组织股份合作制改革，为搞活农村土地资源提供组织保证。对农村集体经济组织实行股份合作制改革，实现政社分离（经济合作社、经济联合社、经济联合总社与村民小组、村民委员会、镇政府分离），是健全、完善农村集体经济组织与农户的双层经营职能，让农村集体经济组织真正承担起对农户的服务、资源管理、协调功能和对外经营的农民市场主体地位。让农民集体经济组织通过对农户在产前、产中、产后以及金融、技术、生产资料、产品销售等全方位的服务，推动农业产业化、专业化、集约化、标准化。促进从生产到餐桌的农产品安全，实现农产品质量可追溯。

通过协调资源利用，推动对外开放经营，促进各类资源城乡流通，保障国际旅游岛建设用地；促进人才、资金和公共服务向农村转移，农村劳动力就近向城镇转移，推动农村城镇化、现代化。◎

（作者单位：海南省农科院 海南师范大学）

［编辑：王明泽］