石羊河流域水资源综合管理问题分析

王以佑 ，李宗礼 ，赵文举 ，李新攀

（1.甘肃省民勤县水利工程处，733300，民勤；2.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；3.兰州理工大学能源与动力工程学院，730050，兰州）

一、石羊河流域概况

石羊河流域位于甘肃省河西走廊东部祁连山北麓，总面积4.16万km2，是甘肃省三大内陆河流域之一。石羊河流域南部为祁连山东段山脉，海拔4 000 m以上终年积雪，发育着现代冰川；河流补给来源为山区降水和高山冰雪融水，产流面积1.1万km2。中部为绿洲平原区，是典型的灌溉绿洲区；北部及东北部被巴丹吉林和腾格里沙漠包围，流域内有大面积沙漠、戈壁分布。流域多年平均年地表水资源量15.75亿m3，与地表水不重复的地下水资源量1.1亿m3，水资源总量16.85亿m3。亩均水资源272 m3，人均 756 m3，远低于全国亩均1476m3和人均2135m3的水平，人均水资源仅为国际公认的缺水紧张警戒线1700m3的44%。2005年社会经济各部门总用水量27.92亿m3，其中农业灌溉用水量 24.002亿 m3，占86.0%；林牧渔畜用水量3 315万m3，占 1.2%；工业用水量 1.55亿m3，占5.5%；城市公共用水量0.146亿m3，占0.5%；居民生活用水量1.06亿m3，占3.8%；生态环境用水量8 306万m3，占3.0%。水资源开发利用率高达154%（含重复利用），远高于国际公认的、不影响生态环境的河道水资源开发利用率不超过40%的标准。流域水资源严重超载，经济社会发展用水严重挤占生态用水，致使流域的生态环境日趋恶化，引发了地下水水位下降、沙生植物及绿洲防护体系枯萎衰败、沙尘暴活动频繁等严重问题，下游绿洲局部地区生存环境恶化。

二、石羊河流域水资源管理存在的问题

1950年以来，随着自然环境的改变和人类活动影响的加大，石羊河流域产生了严重的生态恶化问题：山区水源涵养功能下降，出山径流变幅加剧；水资源严重短缺，供需矛盾十分突出；行业用水结构不合理，水资源利用效率偏低；上下游用水不平衡加剧，湖泊干涸及下游河道断流，下游地下水超采严重；下游生态急剧恶化，沙漠化威胁加大；水资源缺乏综合管理，生态安全缺乏保障。

缺乏科学的水资源综合管理是石羊河流域发生水资源危机的根本原因。首先，初始水权和综合水资源管理的缺失，导致了流域业已存在的水分配协议的失效。甘肃省政府1982年批准的《石羊河流域水资源初步规划》，直至2005年仍无法执行，随意引用、浪费水资源的现象十分严重。其次，政策导向失误，决策缺乏科学性。20世纪70年代，为了增加供水，政府鼓励大量开采地下水；90年代，流域地下水已经出现超采的情况；2005年才被迫关闭农民投资建设的灌溉水井，充分反映出缺乏科学管理的严重后果。第三，综合管理未能得到重视，管理能力亟待提高。由于人类社会经济系统大量用水，挤占了生态用水，而生态安全问题却未得到相应的重视，生态用水在流域水资源开发中的法律地位并未确立，社会经济系统与生态系统、人工系统及自然系统争水的矛盾依然存在并有愈演愈烈之势，这就使生态安全无法从法律、制度、水量分配等方面得到保障。2002年，为了应对日益严重的水资源危机，甘肃省组建了石羊河流域管理局，逐步开展水资源管理方面的工作，但其管理制度、机制和能力还亟待改进和提高。

综上所述，石羊河流域产生水危机的根本原因是在流域水资源绝对总量和相对总量均极其不足的背景下，以不合理的方式承载了过多的人口；流域生态环境恶化速度加剧的原因是流域长期缺乏科学有效的水资源管理，水资源综合管理法律缺失，机构缺位，机制僵化，手段失效。因此，解决石羊河流域的水危机必须从科学管理入手，以建立适宜有效的水权框架体系为突破口，在全流域全面建立高效的水资源科学管理法规、机构和方法，奠定流域综合治理基础。

三、实施流域水资源综合管理的对策

1.完善初始水权制度

石羊河流域是资源性缺水地区；历史上，石羊河流域曾制定过分水协议，主要是规定了不同县区的取水时间，虽经历了多次修改，但仍维持了以自然水循环为基础的时间分配模式。随着石羊河流域众多水利工程的兴建，流域水循环从自然模式为主转化为以人工模式为主，水循环格局发生重大改变，分水协议赖以存在的基础已不复存在，难以执行，所以必须制定适应新的水循环条件的分水制度，营造良好的水资源利用秩序，为流域治理和长期发展奠定制度基础。

石羊河流域综合治理规划对流域初始水权进行了界定，范围为石羊河流域内的上中下游各有关县区和其他单位；以地级市为基础，以县（区）为基本单元，分行业、分层次进行。初始水权界定在历史性、现实性、公平性、科学性、可持续性和以人为本的总体方针指导下，确定了以下四条基本原则：①国家水权全民所有；②基本用水优先，公平与效率兼顾；③尊重历史，立足现状；④民主协商与集中决策相结合。同时明确了水权配置优先顺序：充分满足城乡生活用水，保障人工绿洲的基本生态用水，满足重点工业用水及一般工业的生产用水，公平保障农民生存的农业基本用水，协调分配生态用水、农业用水、环境用水及其他用水。

在此基础上，石羊河流域综合治理规划提出了一个流域初始水权分配方案，但方案中生态用水只有总分配水量的6%，难以保证流域生态环境不再继续恶化，需要对初始水权进行调整和完善。李宗礼等对此进行了探索，提出基于流域生态安全的初始水权分配方案，使生态用水比例达到15%（详见表 1）。

2.建立权威、高效、协调的流域管理体制和机构

由于石羊河流域涉及武威、金昌、张掖等市，流域内经济结构、用水习惯等方面差异较大，用水矛盾十分尖锐，各自为政、地方保护主义严重，利益调整极为复杂，流域管理中的一些突出问题很难解决，水资源综合管理困难重重。石羊河流域管理局虽然成立近10年，但流域水资源管理仍然是以行政区域为单元、地方管理为主的管理方式。当前急需建立健全权威、高效、协调的流域管理体制和运行机制，以合理配置水资源为核心，实行水资源综合管理和统一调度，进一步明确石羊河流域管理机构的职能，明确流域管理和区域管理的事权划分。

3.实施水资源的综合管理

（1）实行流域取水许可分级管理制度

按照总量控制的原则，根据甘肃省政府批准的石羊河流域水量分配方案，由流域管理机构会同武威、金昌两市对各地表水取水口引水量进行核定，按照分级管理的原则，合理划定取水许可管理权限。地下水开采许可统一由流域管理机构审核并登记发放。

（2）实施流域水量统一调度，强化水事矛盾协调机制

以流域水量分配方案为依据，兼顾不同地区和部门的用水要求，按分步实施、逐步到位的原则，根据来水情况，坚持工程、水量、投资三挂钩的原则，落实分水指标。涉及县区级分水的水库应该尽快划归流域管理机构管理，地下水开采量通过智能化控制系统进行监控。流域管理机构逐年编制水量实时调度方案，按程序报批并负责实施。

（3）严格用水管理

根据2011年中央1号文件精神，将水资源开发、利用、保护、管理纳入地方政府行政首长政绩考核体系，特别是用水管理，必须实行行政首长负责制，并将落实流域分水方案情况作为考核的主要内容；尽快建立用水补偿机制，不断提高用水效率；通过优化调整产业布局，努力退减生产用水，提高生态用水比例，尽快遏制生态恶化局面。

（4）加强流域重点治理工程的建设、管理和调度

为了提高石羊河流域分水的权威性和严肃性，使石羊河流域分水能真正落到实处，流域内建设项目的安排要与有关各县区执行水量分配、节约用水、实施生态环境保护和建设挂钩。为此，流域内重点水利项目的申报，必须由流域管理机构预审后再按基本建设程序报批，建设项目计划下达也应通过流域管理机构下达到流域各县区。

表1 石羊河流域初始水权界定方案 单位：万m3

四、结论与建议

我国水资源管理权限的分散化，长期以来形成的“一龙治水，多龙管水”的管理状况，直接导致了水管理的低效率运作，进一步加剧了我国的水资源危机。新的水资源管理体制必须以流域为单元，对流域内水资源进行综合管理和分配。针对石羊河流域水问题的复杂性和水资源管理的重要性，提出以下两方面的建议：

1.流域水资源综合管理模式

由于目前石羊河流域沿用的还是行政区划基础上的管理模式，流域管理局的权威尚未建立，加之石羊河流域水问题的复杂性、迫切性，目前这种条块分割的管理模式能否达到流域综合治理的要求，还是一个值得讨论的问题。所以，建议在石羊河流域开展自上而下、垂直管理模式的试点，中型以上水库和涉及县（区）以上行政区域分水的干渠均由流域管理机构综合管理，并逐步发展到水务系统垂直管理，彻底解决水资源管理中的条块分割问题，以尽快实现综合管理、高效管理的目标。

2.流域水资源综合管理体制

首先，石羊河流域管理局作为甘肃省石羊河流域管理委员会的办事机构，具体负责执行委员会的政策、战略和决策，但目前它所拥有的职能不能完成所赋予的工作，亟须扩大职能，从根本上改变体制中存在的问题。其次，必须建立流域水资源综合管理的法律和社会保障体系，确保流域水资源综合管理体制的顺利实施。构建流域水资源综合管理体制，还要建立相应的配套体系，包括水资源工程的建设与管理体系、防洪抗旱体系、水资源投资体系、水市场体系及水信息体系，为建立节水型“社会—经济—生态”复合大系统提供相应的政策支持和激励机制，包括节水基金与生态基金、节水奖励与生态奖励、节水制度与生态建设管理制度法律化、节水效果评价、生态安全体系建设效果评价、节水产业与生态产业的税费优惠政策、生态移民的扶持与管理等。

[1]李宗礼，冯起，刘光琇，等.基于生态安全的石羊河流域初始水权分配[J].水利发展研究，2008（1）.

[2]沈大军，崔丽娟，姜素梅.石羊河流域水资源问题的制度原因及对策[J].自然资源学报，2005，20（2）.

[3]李宗礼，杨贤远，沈清林，等.建立节水型“社会—经济—生态”复合大系统的战略对策[J].中国水利，2005（13）.