探索发展型征地政策处理模式——当前苍南征地政策处理的新动向

文/詹光华

探索发展型征地政策处理模式
——当前苍南征地政策处理的新动向

文/詹光华

改变政府刚性财政支出、以货币补偿为主的“买断型”征地模式，走以发展村集体服务配套行业、就业和社会保障为主的“发展型”征地道路

做好征地政策处理是省委、省政府“四大”战略中“大平台”打造的主要前提条件，也是各地抓发展的主要前期工作，又因牵涉到农户、政府、企业多方利益博弈，是媒体关注的热点领域。当前更加注重民生的新形势已为各地征地政策处理工作带来新的指导原则。征地中涉及房屋的，国务院新《国有土地上房屋征收与补偿条例》更是明确规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格。”征地政策处理工作难度大增，面临变局。笔者试图以苍南一地为例，对如何搞好新形势下政策处理提出管窥之见。

征地政策处理现状

十七届五中全会的主要精神之一，收入分配制度从效率优先、兼顾公平，向更加重视公平，更加重视民生和普惠发展转变，成为当前我党执政的重要指针。各地经济和社会发展的阶段性目标，从单纯考量经济总量快速增长的“一元”向经济均衡普惠发展、社会和谐稳定、环境承载力可持续等“多元”体系转变，是新的、重大的形势。

苍南曾为全国县域基本竞争力百强县，2010年GDP251.2亿元，工业总产值658亿元，财政收入24.2亿元，具有一定的经济总量规模，因人口基数大、底子薄，人均 GDP（19473元）仅为浙江平均水平（52058元）的37.4%，发展压力很大。随着交通条件的改善，沿海开发的推进，各种有利条件带来的区位价值提升，也迎来难得的发展机遇。

根据“十二五”规划构建温州大都市区副中心、温州南部工业战略新区、浙南对台经贸集聚区的构想，苍南“十二五”期间需要新增建设用地20平方公里。这需要“三措并举”予以保障，一是靠围垦、复垦造地解决一部分（尚需一定时日）；二是盘活存量；三是靠新征地来解决，这是大头。可以说，征地征不下来，就发展不起来。

省内横向比较征地补偿政策标准，差异很大。高者如杭州，征地补偿标准分四级从16.5万元-27万元/亩不等，而低者有低于1万元的。苍南县现行征地补偿政策体系主要为三块：一是征地补偿款（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等），全县划分四类不同片区综合价，从4.44万元-5.04万元/亩不等；二是全省统一的基本社会保障，即征即保政策，每人每月190元的最低生活保障；三是涉及房屋的还要进行拆迁安置，基本上采取异地安置、以房易房的模式。较为普遍的还是第一、第二块补偿内容，相加约7万余元/亩。总的来说，苍南县征地补偿在温州地区处于中游水平。村集体返回地政策得到执行，但未被充分利用。

现行政策征地困境

新征地举步维艰。当前苍南普遍出现征地日益艰难、征地户心理价位大幅提高的现象。各地对未征用土地补偿安置期望普遍很高，很多农民心理价位提到10-20万元/亩，个别乡镇甚至高达50-60万元/亩或直接要求地基，不少乡镇因此而无法启动新的土地征用工作。政府一方面大力争取有限的土地指标，又极度担忧土地指标因征用不到土地而到期作废。

实际征地政策被迫突破。实际上，征地政策在某些乡镇实施过程中已经被迫以不同形式突破，而这种没有政策依据、各自为战的不平衡结果又进一步抬高了征地要价。一是改明补为暗补，表面上维持补偿标准不变，实际上要额外支付金额不等的钱款，有的高达10多万元/亩，还不包括项目业主私下“做工作”；二是以地易房，解决建房指标；三是被迫答应在建村填方、搬运、承揽工程的某些不合理要求。第三种情况更造成“地霸、村霸”的出现。

拆迁安置存在一些政策难点。苍南人口多、农村建房多，因而不少工业功能区拆迁量很大；前些年有些项目带房出让，供地多年无法拆除。而拆迁对象不但有民房，还有工厂、学校、宗祠、庙宇及坟墓，安置缺乏政策依据但必须面对。县乡财政收入低，安置房和中转房建设资金吃紧。以1992年航拍图片作为认定民间建房是否合法的依据，引起一批1992年之后建房的失地农民的激烈反对。而无房户和违章房居民，也有不合法但合理的安置要求，如果无视这个特殊群体，也不可能把政策处理做好。

征地政策处理的遗留和衍生问题。一是严重影响建设效率。有的乡镇迫于财力，征地后进行政策处理，造成遗留问题。新旧征收办法更替后，一些征地户对征地时间节点和适用标准提出异议，纷纷要求套用新办法执行。村民屡屡阻挠投资项目，政府又不能强制进场，越来越被动。二是“地霸”、“村霸”流行，投资项目遭遇强行阻挠、强揽工程、强买强卖的现象时有发生。行为虽不合法，却部分含有安置政策对失地农民生活保障力度不够的因素。

走出一条发展型征地之路

征地是一项系统工程，涉及政府、企业、农民三方利益，是影响区域发展、统筹城乡、政策富民的重大因素。新形势下征地工作要实现多方共赢，使土地征用到哪里、农民富裕到哪里，关键是既要有效促进土地征用，又要保持政策连贯性，避免引起大的动荡，保证地方能够承受消化，不至于骤然抬高发展成本。那就是要改变政府刚性财政支出、以货币补偿为主的“买断型”征地模式，走以发展村集体服务配套行业、就业和社会保障为主的“发展型”征地道路，用满足正当利益诉求的办法压倒地霸等不正当利益诉求。

征地过程中政府可资利用的条件：一是农业和二、三产业之间存在的价值剪刀差，使得征地给农户带来致富机遇，不同村、居之间必然存在竞争关系，政府在能够集中谈判的前提下，可以规划布局为筹码，掌握征地主动权；二是新项目落地之后带来的劳动用工机遇，以及办公、餐饮、职工住宿、仓储、物流市场；三是项目建设过程中产生的工程建设和物资需求。能不能走出征地新路，就要看能不能用好这些条件。

——规划先行、投入到位。在产业规划布局和实施征地工作中，要彻底消灭“零敲牛皮糖”的做法。征地零敲碎打的结果必然是政府征地议价能力的丧失。要有全局意识、立足长远，实行超前规划、超前政策处理、超前整村拆迁、超前整村安置，做到“七通一平”，形成科学规划。在财政投入上一定要到位，提高净地出让的水平。特别在征地前，政府要把握主动，占据主导，增强政府博弈在建村的政策议价能力。

——用好村集体返回地。当前“买断式”的补偿方式并不能给予被征地农民替代性的生存和发展手段，有必要探索更为积极的发展型政策，使被征地农民能获得新的发展资源。最直接最有效的就是搞好村返回地建设文章，以“资产建设”为基础，使在建村更多分享土地开发的“红利”，使农民实实在在获益。首先要制定一揽子扶持村集体返回地建设的政策，包括地价、融资支持、规费优惠、简化手续和指导协调机制等。其次是要不折不扣地按工业8%、商住6%落实村集体返回地指标，在每一个在建村科学规划预留好返回地地块。再次是放宽村集体返回地规划管制，允许划拨建设，使其可以结合市场需求情况选择建设标准厂房、职工宿舍、仓库、旅馆等各种不同性质的资产，产权归村集体拥有且不得分割、转让，村集体通过股份方式配售给失地村民。

——从实际出发搞好拆迁安置。新的拆迁安置条例精神明显从产业优先向保障居民优先转变，迫使我们转变思路。一是安置房和中转房建设要优先保障。拆迁安置是与群众互动的工作，欲速则不达。不能得到妥善安置的拆迁户必然强烈抵制拆迁工作。中转房建设有困难的，可以参考杭州提供搬家费补助和租金货币化补偿的办法加以解决。二是原则性和灵活性相结合。拆迁工作必须坚持严格按照政策标准进行补偿，也要注重人性化，充分考虑困难户、无房户。三是对宗祠、庙宇、坟墓等特殊拆迁对象也应从实际出发，确定安置补偿方案。

苍南县经济贸易局）