住有所居：不再是梦

◎ 本刊记者 黎林峰

在中国人的心目中，“住”占据了重要的地位，“安居乐业”、“高枕无忧”这些成语传递着一个讯息：只有“住”的问题落实了，才能开心工作、安稳睡觉。这些成语形象地表达了中国人自古以来朴素的住房观。反言之，如果不能“安居”、无处“高枕”，“乐业”也就无从谈起，“无忧”遂成为奢望。

从居者有其屋到住有所居，中国特色的住房保障体系正在逐步建立、完善。从城镇最低收入家庭到低收入家庭、中低收入家庭，住房保障的范围正在逐步扩大，实现中国人的安居梦，并不遥远。

望房兴叹

当“蜗居”、“蚁居”成为流行语，过快上涨的房价，单一的商品化住房供应形式，使城市低收入住房困难家庭的住房梦可望不可及。

小吴（化名）和妻子十年前从山西大同一所乡村中学教师的职位上考入了北京某大学读研究生，毕业后留在了某中央新闻单位，有北京户口。因为没赶上单位分房，要想有自己的住房只能买商品房。刚毕业的小两口卯足了劲工作、攒钱，他们的最大的梦想就是在属于自己的房子里生下下一代。2009年，他们的女儿降生了。似乎存钱总赶不上房价的上涨，两口子依然租住在朋友的房子里。妻子一个月的工资刚够交房租、维持日常家庭开支。年近不惑，买不起房，小吴失望地摇摇头，自嘲说：“把希望寄托在下一代吧。”

小吴夫妇的境遇是在北京闯荡的年轻人的一个缩影，事实上，他们还不是最艰难的群体。作为新闻工作者，小吴曾采访过唐家山的“蚁居族”、“胶囊公寓”，比起广大的“北漂”一族，他们还是幸运的，毕竟有北京户口，有相对稳定的工作和收入。但是北京动辄上万的房价，还是让他们望房兴叹。一个不容忽视的事实是，收入水平的增长远赶不上房价的上涨。国际上房产租售比为1∶100～1∶200时，即被称为租售比警戒线。数据表明，我国的一线城市租售比近年来大大高于这一数值，有的甚至已经达到了1∶600的高位，难怪小吴只能将买房的希望寄托于下一代。

中国自1998年住房改革以来，住房供应基本依赖市场，普通中国人的住房问题大都依靠市场这一单独出口解决，即购买商品房。随着经济的快速发展，城市化进程的不断提速，越来越多的人涌入城市，城市住房供应关系持续处于供不应求状况。北京住总集团董事长张贵林博士分析认为：从2000年至2009年的十年间，城市化步伐推进下，我国至少超过2亿人口脱离农村进入城市，这10年间，中国房地产市场的住宅销售面积不足45亿平米。如果按每人30平方米的需求计算，缺口达15亿平方米，25%的需求没有得到满足。张贵林认为，这个计算仅仅只考虑了近10年的供应缺口，并未考虑前20年的供应缺口，以及城市原居民的住房改善及投资需求。如果再考虑上述因素的话，中国的住宅市场，在整体上应该存在40%以上的供应缺口。

有观点认为，我国是社会主义条件下的市场经济，土地供应处于垄断与计划供应的条件之下，不能及时地调整供应以保障充足的土地供应来满足市场的需求。自古以来“物以稀为贵”，当供应不足时，商品价格就会居高不下。“炒股、炒金不如炒房”，可以预期的利益，吸引了大量投资客进入楼市。“温州炒房团”、“山西煤老板”是为众人熟知的投资群体，广为传说的段子是，某楼盘刚开盘就被温州人整栋买下、山西煤老板打“飞的”提着现金满世界买楼。商品房的居住属性在热炒之中已被其投资属性悄然淹没。

其次，地方政府拍卖土地收入等非税收入并未或未全部纳入预算管理，地方财政对土地的依赖畸重，以土地换利益的格局一经形成就蔓延得不可收拾。新华社记者调查显示，2009年全国土地出让收入约达14239亿元，一些城市年土地出让收益占到了财政收入的50～60%之多。一些地方政府甚至把今后50～70年的土地收益一次性收取。

获得土地即获得利益。央企、国企、民企纷纷进军房地产市场，拿地风潮一哄而起，各地“地王”竞相出炉。2010年的两会刚刚结束，一片高房价的讨伐声犹在耳畔，新的“地王”就新鲜出炉。2010年3月15日，北京分别诞生了总价和单价两个“地王”： 中信地产以52.4亿元的总价竞得大兴区亦庄住宅及商业项目，总金额超越2009年“地王”顺义区后沙峪镇天竺开发区22号地的50.5亿元，创下北京拍地最高总价；远洋地产旗下子公司远豪置业以40.8亿元竞得北京大望京1号住宅混合用地，地块楼面地价达每平方米2.75万元，获北京市场新任“单价地王”称号。同期，南宁、青岛等地也相继曝出“天价地王”。其中，2010年3月10日，南宁琅东新区紧邻原民歌广场的金浦路141-1号G C 2010-003地块，被以每亩8650万元、总价15 .9亿元的高价拍下，其楼面地价达11033元/平方米，成为广西土地出让史上新“地王”。

在GDP政绩观的驱使下，地方政府一方面将土地无偿划拨用作工业生产，由此获得的税收收入换取GDP的增长；另一方面是从土地到金融，扶持房地产发展，在短时期内，通过房地产获得大量税、费收入，提高当地的GDP。

因而，在这种情况下，我国政府自2004年开始的房地产市场宏观调控一直成效不大，有的地方在一个政策出台后，出现短期的观望，之后是报复性反弹，出现越调越涨的局面。金融危机后通货膨胀压力下，控制房价的难度又增加一成。

高地价、高房价，令普通大众高不可攀，只能望房兴叹。房价上涨过快，房地产泡沫吹大，影响中国经济持续健康发展。

住有所居

2007年10月，中共十七大召开，十七大报告将“住有所居”与学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养并列为加快推进以改善民生为重点的社会建设重要目标。住有所居观点的提出，给城镇住房困难群众带来了一抹曙光。

党中央、国务院一直以来高度重视住房问题，改革开放以来，我国人民群众的居住条件得到了极大的改善，我国人均住房面积从1998年实行住房体制改革之初的9.3平方米，到今天的已达33.6平方米。但不可否认的是，到2007年，全国仍有1000万户城市低收入家庭的人均居住面积不足10平方米。显然，完全依靠市场解决中低收入家庭的住房困难问题是不现实的。

事实上，1998年国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》已经确定了我国住房供给的三级结构体系：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”

1990年9月，《建设部、全国总工会关于印发解决城镇居住特别困难户住房问题的若干意见的通知》（建房字[1990]446号）发布，当时只有“解困”的提法，还没有廉租房的称谓。

2005年3月，国家发展改革委、建设部印发《城镇廉租住房租金管理办法》的通知（发改价格[2005]405号），这是目前最早提到“廉租住房”概念的正式文件。

同年7月，建设部、民政部印发《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的通知（建住房[2005]122号）。同月，根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办[2005]26号）建设部下发《关于开展城镇最低收入家庭住房情况调查的通知》（建住房函[2005]218号），要求切实做好城镇最低收入家庭住房情况的调查工作，建立保障对象档案，为下一步编制住房发展规划，健全廉租住房制度做好基础工作。

2006年6月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号），提出有步骤地解决低收入家庭的住房困难，包括：加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和房屋租赁市场的要求。《通知》明确指出廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面。要落实廉租住房资金筹措渠道，城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。

为加强城镇廉租住房制度建设，规范城镇廉租住房管理，2006年8月，原建设部制定了《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》逐步落实住房保障政策，提出“逐步建立起科学有序、行为规范、办事高效、公开透明的廉租住房管理机制，不断提升规范化管理水平，强化政府住房保障职能，切实解决最低收入家庭住房困难”的工作目标。

2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）文件下发，文件明确指出“城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。”提出了“进一步建立健全城市廉租住房制度”的要求。指出：“逐步扩大廉租住房制度的保障范围。”强调“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。”要求所有设区的城市在2007年底前，对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到“应保尽保”；要求所有县城，要在2008年底前“基本做到应保尽保”。《意见》提出了要在“十一五”期末，“全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。”的目标。

《意见》要求“健全廉租住房保障方式。”标志着政策调控思路转变到回归保障、健全廉租住房制度上来，商品房一条腿走路的历史宣告结束，各地自2007年开始开始逐步加大保障性住房建设规模，揭开了大规模建设保障性住房的序幕。

《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《经济适用住房管理办法》在这一年陆续出台，从国家层面对保障房建设资金作出规范和保证。

2007年10月，中共十七大召开，十七大报告将“住有所居”与学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养并列为加快推进以改善民生为重点的社会建设重要目标。住有所居观点的提出，给城镇住房困难群众带来了一抹曙光。

2008年3月，住房与城乡建设部组建，“承担保障城镇低收入家庭住房的责任”被列为主要职责的重要位置，其中包括“拟订住房保障相关政策并指导实施。拟订廉租住房规划及政策，会同有关部门做好中央有关廉租住房资金安排，监督地方组织实施。编制住房保障发展规划和年度计划并监督实施。”

2010年6月，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），将中等收入阶层（夹心层）、外来务工人员纳入住房保障范围。体现了引导城镇居民树立合理住房消费观点，调整房地产市场供应结构的思想。随着需求关系的变化，公共租赁房将成为今后主要住房保障形式。

2011年3月9日，在十一届全国人大四次会议新闻中心举行的“保障性住房建设和房地产市场调控”记者会上，住房和城乡建设部副部长齐骥在回答记者提问时指出，“十一五”期间，保障性住房建设和棚户区改造力度不断加大，经过各地区、各部门共同努力，解决了1500万户的城镇低收入和中等偏下收入家庭住房困难问题。中央累计投入保障性安居工程建设资金1336亿多元。2010年，全国保障性住房和各类棚户区改造住房实际开工590万套户，基本建成370万套户；农村危房改造开工139万户，基本竣工128万户。

齐骥指出，目前，我国已初步形成包括廉租住房、公共租赁住房等保障性住房的供应体系和通过政府主导下的各种棚户区改造，以解决城市低收入和中等偏下收入住房困难家庭的住房问题，并逐步将新就业人员和外来务工人员纳入住房保障体系。在实行住房保障和棚户区改造中，明确了资金、土地、金融、税收等相关支持政策，不断完善保障性住房建设和管理的政策，健全确保公开、公平、公正的保障性住房准入退出、配售和运行管理的各项制度。

齐骥指出，下一步将大规模推进保障性安居工程建设，进一步加强和改善房地产市场调控，加快构建符合国情的住房政策体系，促进早日实现“住有所居”的目标。“十二五”时期，计划新建保障性住房和棚户区改造住房3600万套，今年要开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，重点发展公共租赁住房。保障性安居工程协调小组已与各省、自治区、直辖市人民政府签订目标责任书。还要加快推进农村危房改造工作，“十二五”时期每年要改造农村危房150万户以上。

圆梦今日

北京的保障性住房像一块新鲜出炉的蛋糕吸引着小吴。依据北京市的政策性住房申请条件，2008年末，小吴夫妇申请了“两限房”，通过摇号，他们获得了一个一居室的指标。正在此时，小生命已经在孕育中，考虑到孩子出生后能有个更好的环境，他们放弃这次机会，决定等孩子出生后再申请两居室的指标。“除购买两限房外，还可以选择住公共租赁房，不着急，”谈到房子，小吴已经不那么“上火”，“房子，会有的，”他笑着说。