党委红头文件也要审

申欣旺 白祖偕 刘双双

党的文件也不能违反宪法、法律，也必须接受合法性审查

继2008年《湖南省行政程序规定》建立规范性文件统一登记、统一编号、统一公布和有效期制度，此次中国湖南省委则着力于解决“党委红头文件”的合法性问题。

在新出台的《法治湖南建设纲要》（以下简称“《纲要》”）中，中共湖南省委力图建立党内规范性文件备案审查制度。《纲要》从党委文件的制定程序，党委文件的备案，党委文件的审查以及各级人大常委会如何介入党委文件审查建立起一整套制度。

《纲要》起草组组长、湖南省委副秘书长、省委政策研究室主任贺安杰告诉《中国新闻周刊》，“这个制度的建立直接得益于行政程序规定中关于规范性文件备案审查的经验，最直接的目的就是党的文件也不能违反宪法法律。”

中央党校教授林吉吉认为，这是一个很实在的进步。过去更多的是关注政府规范性文件的审查，包括呼吁违宪审查。这个制度有望将规范性文件的审查从政府跨越到党委层面。

“党委红头文件”并非官方正式称谓，实指党的机关公文，因其公文版头套红大字居中印在公文首页上部而俗称红头文件。

中共中央办公厅1996年发布的《中国共产党机关公文处理条例》规定，党的红头文件是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。其作用发挥在党治国理政各个方面。也正因为此，稍有不慎，就有被滥用的可能，而滥用的形式则各种各样。比如，2001年四川彭州市委、市政府办公室曾联合下发“红头文件”，而其目的则是推销地方矿泉水。

据媒体报道，全称为“中共彭州市委办公室、彭州市人民政府办公室关于公务用水使用响水洞矿泉水的通知”的红头文件，其中历数响水洞矿泉水的诸多好处，称其“品质可与世界名泉媲美”，并指出“为支持彭州企业，发展彭州经济，今后各单位的公务用水在条件相同的情况下，应首选响水洞矿泉水”。

这份强化地方保护的文件明显有悖于公平竞争、可能损害其他企业的合法权益，却直接以党委政府的名义下发至下属各个单位，其他企业没有任何办法获得权利上的救济。

更为荒唐的则是用红头文件骂人。2009年3月，湖南省石门县委宣传部以公函的形式，向国家新闻出版总署、《中国妇女报》等单位发文，文件以“成德林——一条披着记者‘羊皮的狼””为题，描述《中国妇女报》湖南记者站工作人员成德林有违法违纪行为，其中竟然包括“疯狗”“瘟神”“丧家之犬”“黄鼠狼”“狗日的”等字眼。

尽管常出现各种各样的红头文件，在执政党内部，其文件是否合乎宪法、法律，并未有明确机制予以审查。我国现行宪法规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

中国法学会行政法学研究会会长应松年教授认为，这一规定实际上为审查党委红头文件提供了宪法依据，但至今并未对这一规定建立起可操作性的制度。

应松年告诉《中国新闻周刊》，长期以来，对党委及其部门制定的或者党政联合发文的涉及行政管理内容的规范性文件没有明确审查范围和审查机构，大多以党委及其部门内部审查为主，缺乏有效的监督。一些应当进行合法性审查的文件未经审查就发布，导致有的规范性文件存在不符合法律法规和政策规定的问题，有的甚至造成了不良影响。而这种不良影响由于党委文件不在行政诉讼受案范围之列，其对公众利益造成损害并无法律机制予以纠正和救济。

在目前规范党的文件方面内容最为全面的要数1996年发布的《中国共产党机关公文处理条例》，这个条例对公文种类、公文格式、行文规则、公文起草、公文校核、公文签发、公文办理和传递、公文管理、公文立卷归档、公文保密等十大方面的内容进行规定，但对其是否合乎宪法、法律是否需要审查、如何审查并未规定。

《中国新闻周刊》了解到，在湖南之前，亦曾有少数地方就此问题进行过探索。

江苏盐城2006年9月出台《中共盐城市委常委会议事决策规则》，规定实行重大决策法律审查制度，市委常委会重大决策出台前，必须先由市政府法制部门牵头进行法律审查。

此后，河北永年县出台的《永年县规范性文件管理办法（试行）》，亦要求县委和乡（镇）党委出台的政策措施性文件，必须通过县政府法制办的合法性审查，如有意见必须修改，拒不修改或修改后仍不能通过的，有关部门不予签批生效。

相对而言，层级最高、规定最为完善的则属广西。2009年底，《广西自治区党委办公厅关于加强市、县（市、区）党委规范性文件合法性审查工作的通知》，要求各市、县（市、区）党委严格规范性文件发布程序，未经听取意见、合法性审查、领导集体讨论决定的，不得发布施行。

广西自治区政府法制办亦发文，要求切实做好市县党委规范性文件审查工作，由原来的只审查政府规范性文件转变为政府规范性文件和党委规范性文件一并审查。

令人关注的是，盐城仍限于对重大决策的审查，党委重大决策以外的红头文件以及党委工作部门的文件如何审查并未规定。

哪个机构有权对党委文件进行审查也并未有明确规定。在上述主动探索的地方审查机构也不尽一致，江苏盐城和河北永年主要是依靠政府法制办对党委文件进行审查。

在广西，根据《法制日报》的报道，则是“自治区政府法制办创新工作思路，主动向自治区党委提出建议”，对各级党委文件进行审查，审查机构既包括党委办公室指定的法制机构，也包括法制办本身，甚至还包括“组织有关法律专家进行合法性审查”。

应松年对这些做法予以肯定，但他也认为，由政府的法制机构对党委文件进行审查，仍存在权责不符的地方，缺乏其法律地位。

此次湖南的《纲要》史无前例地从执政党地方省委的层面提出“审查党的红头文件”。《纲要》在对审查机构、权限、内容做出规定后提出，“接受备案的机关应当对报送备案的党内规范性文件进行审查，对超越权限、同法律法规或者中央的方针政策相抵触的，应当作出处理。”

不止于此，在审查过程中，“各级人大常委会在备案审查和复议机关在办理行政复议案件中发现党内规范性文件存在问题的，应当由其党组向该规范性文件制定机关或其上一级党委报告，由制定机关或其上一级党委作出处理。”

贺安杰还透露，为保障此制度实施，湖南省委将出台具体的规定对党内规范性文件备案审查制度予以细化。