湖南规范“依法执政”

申欣旺 白祖偕 刘双双

“依法执政”的目标已经提出7年，如何“依法执政”却存在诸多模糊地带。

中共湖南省委的探索颇具意义，值得密切关注

法律科班出身的中共湖南省委书记周强提出的“法治湖南”理念，在逾一年的酝酿与探索之后，其纲要浮出水面。

2011年7月26日，中共湖南省委在九届十三次全会上审议通过《法治湖南建设纲要》（以下简称“《纲要》”），这份《纲要》力图在湖南“营造公开、公平、公正、可预期的法治环境，为推进科学发展、实现社会和谐稳定提供有力的法治保障”。

中国法学会行政法学研究会会长应松年在接受《中国新闻周刊》采访时予以肯定，“这意味着执政党从依法行政迈向对依法执政的探索，很了不得，这是一个飞跃。”

引人关注的是，在周强提出“四个湖南”（绿色湖南、创新型湖南、数字湖南和法治湖南）后，“法治湖南”获得优先考虑。在内部会议上，周强亦谈及此种安排的原因，认为“法治湖南”是其他“三个湖南”的保障。

国内首部“法治”纲要

从公开的文本来看，《纲要》主要包括三大块内容，其中总论方面提出了法治湖南建设的指导思想、基本原则，并提出到2020年的总体目标，即通过十年时间使“地方性法规规章更加完备，依法治国基本方略深入落实，公共权力运行规范，公民合法权益得到切实尊重和保障，全社会法治意识和法律素质普遍提高，经济社会秩序良好，人民安居乐业”。

核心部分则是第二大块。非常细致地提出“十二五”时期“法治湖南”建设的十二项主要任务。提高各级党委依法执政的能力和水平；推进人民民主的制度化、规范化、程序化以及立法、行政、司法等内容包括在内。

值得关注的是，《纲要》不仅提出加强对权力运行的制约与监督，亦提出推进经济法治、社会法治、文化法治以及生态文明法治建设。此外，法制宣传教育与加强和规范法律服务也被写进来。

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，此后1999年修宪，“社会主义法治国家”被写入宪法。至2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，并提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。

同年9月，在党的十六届四中全会上，依法执政作为执政党三大目标（其余两大目标是科学执政、民主执政）被提出来，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”被写入党的决议。

这次会议上，包括“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平；改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化；加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益等具有明确指向性的制度被提出来。

应松年认为，中央的部署具有战略性和宏观性的特点，但对具体工作如何做，仍需要可行的实践与探索。这种背景下，湖南出台《纲要》具有破冰意义。

《纲要》起草组长、湖南省委副秘书长、政策研究室主任贺安杰接受《中国新闻周刊》采访时说，“中央确定大的改革方针，为地方在此前提下进行探索奠定了基础。”

贺安杰说，这份文件的起草并无其他模式可以借鉴，起草过程中争议的问题颇多。《中国新闻周刊》获知，从去年6月周强指示湖南省委政研室着手法治湖南建设调研以来，已经先后五易其稿。

其中，经济、社会、文化等领域的法治建设是否应当与党委依法执政、人大加强立法、政府依法行政、司法机关公正司法等内容并列写入有着不同的看法。也有人并不赞同将法律服务写入纲要。

但最终，决策者认为，法治本身是一项系统工程，涉及社会方方面面，《纲要》的特点正是要将各方面内容写入以达到实现法治的目的。

周强本人对《纲要》起草亦亲自参与，不仅参加专题调研，还先后六次审阅修改《纲要》稿。在《中国新闻周刊》记者应邀参加的一次内部会议上，周强认为，对湖南来说中心任务仍然是发展，要缩小和东部地区的差距。但他强调的是，科学发展与法治并不矛盾，科学发展要用法治来保障，抓法治就是抓发展。

探索可行的制度

对于湖南的探索，76岁高龄的应松年教授非常赞赏。作为中国法学会行政法学研究会会长，应松年几乎参加了改革开放以来所有重要的行政立法与法治政府建设工作。

应松年说，“我们讲依法行政，大家在思想上认识比较一致，但依法执政到底应当包括什么、具体如何做，我们有特殊的国情，世界各国没有可以借鉴的经验，没有基本的规则说可以先做什么后做什么，这也是为什么我们的政治体制改革一直强调稳妥的原因。”

这种背景下，应松年认为，湖南将依法执政、建设法治湖南分为十二大具体方面，比较具体可行。

从改革和完善党委决策机制来看，《纲要》提出“加强党的制度建设，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化”，并要求“研究制定党委重大决策程序规定，把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序”。

应松年认为，把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论作为重大决策的必经程序，一把手专权和拍脑袋决策将得到有效的防范，重大决策出现问题的几率将大为降低。

《纲要》亦在党务公开方面做了较为细致的探索。北京大学法学院副院长王锡锌教授告诉《中国新闻周刊》，这几年中纪委、中组部一直在推动党务公开，除中央试点外，亦有地方主动推进此项工作。湖南通过《纲要》进行系统的细化，亮点非常突出。

与其他地方细化权力清单等举措不一样的是，《纲要》从基本原则上要求“除涉及党和国家秘密等依照规定不宜公开的以外，党内事务应当通过党内有关会议、文件、简报等方式及时向党员公开，涉及经济社会发展和公民、法人及其他组织权利义务的重大决策，应通过网站、报刊、电视等便于公众知晓的方式及时公开”。

“我们谈法治，一个重要的方面就是党和政府的信息要公开，《政府信息公开条例》已经搞出来了，现在要求除了党和国家秘密之外都应当公开，确立这个原则很了不得。”应松年说。

在王锡锌看来，党务公开的核心是党委决策权的公开，这又包括两个方面，一是重大决策的公开，另一个是干部人事任命的公开。这二者在《纲要》中都能得到体现。

令外界关注的是，《纲要》史无前例地将“法律服务”纳入法治体系，提出要“健全完善律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务体系，全面提升法律服务业的发展水平”。

贺安杰告诉《中国新闻周刊》，“在起草的时候，有人认为，法律服务是司法公正里面的问题，现在单列出来，基本的判断是，法律服务不只是诉讼，真正的法治社会在各个方面都需要法律服务。我们很难想象，一个高度的法治社会却没有发达的法律服务业。”

建立可预期的法治环境

就这些制度创新，贺安杰的说法是，制度不是为了好看，而是为了管用。他说，《纲要》起草的目的之一，就是建立一个可预期的法治环境。“政府行为对社会的导向作用太重要了，我们要做的就是提供一个可预期的环境，给公众安全感。”

早在改革开放之初，邓小平就提出：为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

然而，在中国内地，这并非一个轻松的话题。2011年6月，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年到中国考察，发现大量的企业家向外移民并转移财富。

在接受媒体采访时，郑永年分析道，中国现行税收制度还是有利于富人的。这些投资移民跑到国外以后，生存环境并不好，不仅面临高额征税，而且看不出其资产有什么发展和扩大，更多是纯粹消费。那么，就要思考一个问题：既然不能像在中国国内赚钱那么多，为什么还要走？

郑永年认为，从接触到的信息来看，投资环境、政策环境和法制环境在恶化。《物权法》虽然有了，但法治理念非常差，财富一旦被地方官员盯上，再多的财富也是无力抵抗的。

在一次内部会议上，周强讲得很朴实，“我们要建立一个公开、公平、公正、可预期的法治环境，全球五百强的企业，最重视的往往是一个地方的法治水平行不行。”

周强的讲话有其背景。据了解，2010年8月，周强到上海世博主持招商洽谈会，给他留下深刻印象的是，排名世界前五百强的企业老总们最关心的并不是湖南的招商优惠政策，他们感兴趣的是法治湖南这个新近提出的概念。

这些老总们担心招商引资政策会不稳定，这些政策通常都由招商引资的官员拍板做出，但却极其容易因为官员的变动而改变，法律能不能保护他们的财产是他们最为着急的事情。

在上面提到的这次会议上，周强给与会人员讲了一个笑话来说明法治环境的重要性。他举例说，我们某个地方招商引资，喝起酒来什么都行，放下酒杯一切都不行。

周强也多次讲到香港为什么对全球投资者都有吸引力，最直接的一点，就是在那里创办企业的时间和投资成本，可以依照法律规定事先计算得清清楚楚、明明白白。比如，需要办哪些手续、手续需要办多长时间、投入生产需要多少成本等等，投资者事先都可以估算。而在内地一些地方，政府可能会给投资者一些优惠条件，但私下的灰色成本巨大，难以估计。

在周强看来，一个稳定、可预期的法治环境，是一个地方的核心竞争力。贺安杰坦承，法治湖南的建设包括《纲要》的出台，就是希望能够实现这样的目标。

对于目标能否实现，贺安杰说，《纲要》中的制度设计都将出台具体的文件予以支撑，形成制度体系。他们接着要做的是，研究“建立法治湖南建设考核评价体系”，将“法治”纳入官员政绩考核，并将其“作为干部提拔使用的重要依据”。

中央党校政法部教授林吉吉对通过考核机制推动官员重视法治建设表示赞赏，但她希望能设计更为管用的考核机制，“我们现在的考核中，官员们为啥都能过关，因为这个制度有缺位：第一，这里没有质询环节，群众发不出声音来；第二就是没有公示环节。公示这也是民主的表现。”

应松年则希望，自下而上的监督能够有序地建立起来，“我们的官员为什么可以不在乎公众的评价，因为他是上面提拔起来的，法治建设要重视这种自下而上的监督机制。”

（实习生韩朝、彭玺睿对本文亦有贡献）